陳雯

摘 要：食品安全監(jiān)管執(zhí)法是保障食品安全、維護(hù)人們飲食安全和身體健康的重要屏障。長期以來，我國對食品安全問題都非常重視，為了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、提高監(jiān)管效率，國家不斷修改完善相關(guān)法律體系，優(yōu)化改革機(jī)構(gòu)設(shè)置。然而，食品安全監(jiān)管執(zhí)法在實踐中仍面臨著不少問題。因此，還需要加強(qiáng)對食品安全監(jiān)管執(zhí)法的改進(jìn)和優(yōu)化，以提升食品安全監(jiān)管執(zhí)法的效率，為人們的健康飲食保駕護(hù)航。本文對食品安全監(jiān)管的執(zhí)法難點進(jìn)行了分析，提出了破解食品安全監(jiān)管執(zhí)法難題的對策措施，以期為進(jìn)一步提高食品安全監(jiān)管工作水平提供助力。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管執(zhí)法；難點；法律制度；隊伍建設(shè)

Abstract： Food safety supervision and law enforcement are important barriers to ensure food safety， maintain people’s dietary safety and physical health. For a long time， China has attached great importance to food safety issues. In order to strengthen food safety supervision and improve regulatory efficiency， the country has continuously revised and improved the relevant legal system， and optimized the reform of institutional settings. However， food safety supervision and law enforcement still face many problems in practice. Therefore， it is necessary to strengthen the improvement and optimization of food safety supervision and law enforcement to enhance the efficiency of food safety supervision and law enforcement and safeguard people’s healthy diet. This article analyzes the difficulties in food safety supervision and law enforcement， and proposes countermeasures to solve the problems in food safety supervision and law enforcement， in order to provide assistance for further improving the level of food safety supervision work.

Keywords： food safety; regulatory enforcement; difficulties; legal system; team building

近年來，各級政府不斷加大食品安全監(jiān)管力度，但食品安全形勢依然比較嚴(yán)峻，從源頭、生產(chǎn)到流通的各個環(huán)節(jié)都存在不同程度的安全隱患，食品添加劑超標(biāo)、食品中毒事件等時有發(fā)生，導(dǎo)致人們對食品缺乏足夠的信任。一些不法商販為了追逐短期利益，生產(chǎn)出有害食品，給廣大消費者帶來了巨大的傷害，食品安全問題逐漸受到社會各界的關(guān)注和重視[1]。因此，加強(qiáng)對食品安全監(jiān)管問題的研究對整個社會的發(fā)展都有極其重要的現(xiàn)實意義。

1 食品安全監(jiān)管執(zhí)法難點分析

1.1 基層執(zhí)法隊伍素質(zhì)和能力有待提升

從目前的實際情況來看，基層執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和能力與當(dāng)前食品安全監(jiān)管執(zhí)法目標(biāo)要求還存在較大差距。突出表現(xiàn)為人員結(jié)構(gòu)性矛盾突出，執(zhí)法隊伍缺乏活力。盡管在食品安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革后，執(zhí)法隊伍不斷壯大，但實際上很多地方都存在人員不足的情況，背后的根本原因是存在人員結(jié)構(gòu)性矛盾。①基層政府食品安全監(jiān)管人員配備不足、技術(shù)裝備落后。例如，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品監(jiān)管執(zhí)法隊伍均為兼職人員，這使得基層食品安全監(jiān)管隊伍素質(zhì)參差不齊，行政執(zhí)法能力和觀念有待提高[2]。食品安全監(jiān)測設(shè)備及配套設(shè)施不足，監(jiān)管技術(shù)投入力度不夠，造成食品安全事故應(yīng)急處置、流行病學(xué)調(diào)查開展等工作成為基層政府食品安全監(jiān)管的短板。②人員素質(zhì)不能適應(yīng)當(dāng)今基層食品監(jiān)管形勢需要，缺少專業(yè)化的人才。食品監(jiān)管執(zhí)法隊伍老齡化嚴(yán)重，年輕力量補(bǔ)充不及時，尤其是基層執(zhí)法隊伍素質(zhì)和能力不高。③缺少激勵機(jī)制，一些監(jiān)管執(zhí)法部門中，工作做得多的人員不一定能得到晉升，易導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法工作人員的工作積極性不高，執(zhí)法隊伍缺少干勁和活力。

1.2 食品安全監(jiān)管相關(guān)法律制度不夠完善

食品安全監(jiān)管執(zhí)法是依據(jù)相關(guān)法律制度開展的強(qiáng)制性執(zhí)法活動。法律制度不夠健全、執(zhí)法風(fēng)險問題突出，主要包括以下兩個層面。①缺少對相關(guān)法律法規(guī)的細(xì)化，容易導(dǎo)致執(zhí)法空間過于寬泛。例如，銷售農(nóng)藥殘留超標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品處罰方面的規(guī)定，對食品價值金額不足1萬元的，處罰款5萬～10萬元。

從基層執(zhí)法的角度看，這一規(guī)定過于寬泛，缺少可操作性。在執(zhí)法實踐中，多數(shù)情況下當(dāng)事人經(jīng)營規(guī)模較小，銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品備貨量也較少，貨值一般在幾十元至幾百元。在這種情況下，即使按最低罰款額度5萬元執(zhí)行，也有違過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t。如果當(dāng)事人提起行政訴訟，以目前公布的法院判例看，食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨敗訴的風(fēng)險極高。②缺少對法律法規(guī)的細(xì)化還會造成執(zhí)法人員對自由裁量權(quán)的濫用風(fēng)險。例如，在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)藥殘留超標(biāo)、違規(guī)使用添加劑的大量商品時，由于其涉及金額較大，容易造成權(quán)力尋租，滋生腐敗問題，還可能會造成監(jiān)管部門的執(zhí)法尺度不一致，難以服眾。③食品安全信息透明度督查力度不夠。例如，很多網(wǎng)上食品的信息透明度嚴(yán)重不足，在2021年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第一百三十一條中，對網(wǎng)絡(luò)食品交易沒有具體的信息透明細(xì)則要求。面向消費者公開的食品安全信息透明發(fā)布與共享機(jī)制沒有落實。另外，對于面廣量大的一般商家和小賣鋪的食品安全信息透明監(jiān)管幾乎為空白，一些進(jìn)口食品無中文標(biāo)簽，產(chǎn)地、廠名、日期等重要信息嚴(yán)重缺失，埋下食品安全的重大隱患。

1.3 食品安全執(zhí)法機(jī)制不合理

現(xiàn)行食品安全的行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)在橫向上仍存在職權(quán)不明、職權(quán)交叉的問題，即在政府部門之間，容易導(dǎo)致交叉執(zhí)法、執(zhí)法標(biāo)注不統(tǒng)一的問題。食品安全執(zhí)法采用行政命令、突擊性的運作方式，管理成本偏高，效能偏低，反復(fù)性大，缺乏活力[3]。不少地方食品安全監(jiān)管執(zhí)法甚至陷入“突擊整治-情況好轉(zhuǎn)-問題重現(xiàn)-突擊整治”的低水平循環(huán)，缺乏科學(xué)性、經(jīng)常性、規(guī)范化管理，食品安全監(jiān)督管理成本增加?？傮w上來說，現(xiàn)行的食品安全執(zhí)法機(jī)制已經(jīng)無法對日益繁多復(fù)雜的食品安全形勢進(jìn)行完全有效的監(jiān)管，現(xiàn)有行政執(zhí)法資源亟需整合。

1.4 食品安全監(jiān)管執(zhí)法信息孤島效應(yīng)急需破解

目前，全國雖然建立了食品安全監(jiān)管信息系統(tǒng)，但地方食品安全監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)部門之間還存在相互獨立、數(shù)據(jù)不能共享的信息孤島問題，不僅造成了食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)資源的浪費，還可能導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，給不法食品生產(chǎn)廠家、銷售商家以可乘之機(jī)。部門間和地區(qū)間的條塊分割和各自為政等問題導(dǎo)致了信息共享平臺的覆蓋面不廣，重要食品安全信息交流不夠迅捷，致使許多食品安全隱患未能及時發(fā)現(xiàn)和處理[4]?！按髷?shù)據(jù)+互聯(lián)網(wǎng)+物聯(lián)網(wǎng)+人工智能+政務(wù)服務(wù)”的監(jiān)管體制并未真正實現(xiàn)，尤其是在一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)和基層一線，往往受制于經(jīng)費的不足和監(jiān)管轄區(qū)的地域面積較廣，監(jiān)管難度大，對農(nóng)產(chǎn)品、小攤點、小制作、小門店的監(jiān)管往往不能到位，一線信息員往往形同虛設(shè)，不能及時將一線食品安全警情上報。

2 破解食品安全監(jiān)管執(zhí)法難題的對策措施

2.1 加強(qiáng)基層隊伍和能力建設(shè)

食品安全監(jiān)管執(zhí)法工作的具體執(zhí)行依靠基層廣大執(zhí)法隊伍。因此，要加強(qiáng)基層監(jiān)管執(zhí)法隊伍和能力建設(shè)。①減少機(jī)關(guān)科室設(shè)置和人員編制，將職能相近甚至重疊的科室刪減合并。將富余的人員全部充實到基層所隊等一線執(zhí)法單位中，彌補(bǔ)人員不足的問題。②將專業(yè)對口、有能力、有干勁的人，特別是年輕人，充實到食品監(jiān)管執(zhí)法一線，優(yōu)化執(zhí)法隊伍年齡結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)一線執(zhí)法隊伍人才梯隊建設(shè)。③在新招收或者考錄過程中，有針對性地吸收一些具備食品安全法律、食品專業(yè)知識的人才，加強(qiáng)對現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)，鼓勵其參加職業(yè)司法考試等專業(yè)化考試，提高專業(yè)素養(yǎng)，逐步提高隊伍的專業(yè)化水平，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。④探索適應(yīng)當(dāng)前食品安全監(jiān)管形勢的人才激勵機(jī)制。建立更加科學(xué)的獎懲激勵約束機(jī)制，給更年輕、更有能力的人才更廣闊的上升空間，讓那些想干事、會干事、敢擔(dān)責(zé)的優(yōu)秀人才進(jìn)得來、留得下、上得去。

2.2 進(jìn)一步健全完善食品安全執(zhí)法法律法規(guī)

①完善法律配套制度，讓執(zhí)法有法可依。修訂完善我國食品安全信息透明的相關(guān)法律法規(guī)，讓執(zhí)法有法可依，讓消費者明白消費。例如，針對網(wǎng)上食品售賣商家、一般商家和小賣鋪等信息透明度不高的問題，建議盡快對《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品安全信息公布管理辦法》等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，增加食品安全信息透明強(qiáng)制披露的內(nèi)容、對象、格式、時效性、規(guī)范性等要求，增加信息透明監(jiān)督檢查的相關(guān)條款，國家相關(guān)部門應(yīng)盡快制定網(wǎng)上統(tǒng)一的食品安全信息公開法律法規(guī)條文，為食品安全監(jiān)管執(zhí)法提供更加完備的法律依據(jù)[5]。②細(xì)化法律法規(guī)，提高依法行政效率。建議對《中華人民共和國食品安全法》等法律法規(guī)中有關(guān)行政處罰幅度進(jìn)行細(xì)化，出臺一批更加細(xì)化的處罰規(guī)則，壓縮食品安全問題處罰的自由裁量空間，規(guī)范統(tǒng)一處罰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，從而減少食品安全執(zhí)法過程中的隨意性，不留權(quán)力尋租空間。通過更加細(xì)化的法律法規(guī)，提高食品安全監(jiān)管執(zhí)法效率。

2.3 推動監(jiān)管部門聯(lián)動，形成監(jiān)管合力

食品安全問題涉及面廣，涉及的部門多，市場監(jiān)管部門只是其中一部分，一個部門無法管好所有的食品安全問題，因此需要多部門間的協(xié)調(diào)配合。①提高各級食品安全委員會辦公室層級，目前食品安全委員會辦公室與市場監(jiān)管部門合署辦公，這實際上削弱了職能，弱化了其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。②深化行刑銜接制度，針對目前在食品安全領(lǐng)域行刑銜接中存在的案件移送難、證據(jù)銜接規(guī)則不明確等問題，應(yīng)考慮建立移送案件審查中轉(zhuǎn)制度，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)涉嫌犯罪案件審查、移送、監(jiān)督。③構(gòu)建以政府負(fù)總責(zé)、相關(guān)部門和居（村）民委員會各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管體制，將食品安全監(jiān)督管理納入目標(biāo)考核，監(jiān)管任務(wù)細(xì)化到網(wǎng)格，監(jiān)管責(zé)任落實到人。④探索引入“吹哨人”制度，建立源頭治理體系。引入在美歐發(fā)達(dá)國家常用的“吹哨人”制度，用道德良知的力量和高額的獎勵鼓勵食品企業(yè)內(nèi)部員工或知情人勇敢地揭露食品安全違法違規(guī)的黑幕，從而提升食品安全執(zhí)法效率，降低食品安全執(zhí)法成本。

2.4 打造食品安全監(jiān)管信息“天網(wǎng)”

①構(gòu)建多方聯(lián)動模式，共筑食品安全信息透明的“天網(wǎng)”。提升食品安全信息透明的共享傳播速度與效率，構(gòu)筑廣大消費者參與的食品安全信息透明的“天網(wǎng)”。可以借鑒社會管理中的“網(wǎng)格化”模式，構(gòu)建廣大消費者參與的、線上線下共同傳遞食品安全信息的“天網(wǎng)”，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管信息透明預(yù)警功能，盡可能將食品安全事故消滅于萌芽之中[6]。②充分運用“大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)”等先進(jìn)技術(shù)提升食品安全監(jiān)管效率。協(xié)同企業(yè)商家、第三方機(jī)構(gòu)以及消費者等各方力量參與，共同打造食品安全信息透明的“天網(wǎng)”。整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)和應(yīng)用系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)綜合分析，推進(jìn)監(jiān)管信息資源共享和廣泛應(yīng)用，實施食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)監(jiān)督檢查規(guī)范化管理，推動食品安全監(jiān)管“機(jī)器換人”。

3 結(jié)語

食品安全已經(jīng)成為我國政府十分關(guān)注的重大問題，食品安全監(jiān)管工作的開展是一個長期、系統(tǒng)的工程。因此，必須要清晰認(rèn)識到食品安全監(jiān)管執(zhí)法面臨的難題。筆者認(rèn)為當(dāng)前食品安全監(jiān)管執(zhí)法主要面臨基層執(zhí)法隊伍素質(zhì)和能力有待提升、食品安全監(jiān)管相關(guān)法律制度不夠完善、食品安全執(zhí)法機(jī)制不合理等問題，本文從加強(qiáng)基層隊伍和能力建設(shè)，進(jìn)一步健全完善食品安全執(zhí)法法律法規(guī)，推動監(jiān)管部門聯(lián)動、形成監(jiān)管合力等方面提出了具體的對策建議，有利于提高食品安全監(jiān)管工作水平，為食品安全提供更加可靠的保證。

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