韋文婕

摘 要：我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。但同時(shí)，因成本—收益不匹配、公路減免收費(fèi)政策等影響，公路行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。文章從全國公路行業(yè)發(fā)展整體情況，以及商業(yè)銀行實(shí)證研究出發(fā)，分析總結(jié)高速公路高負(fù)債成因并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：公路行業(yè) 現(xiàn)狀 債務(wù)分析

中圖分類號：F540

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）07-277-02

一、收費(fèi)公路行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

公路行業(yè)系國家基礎(chǔ)設(shè)施投資重點(diǎn)領(lǐng)域，多年發(fā)展以來，路網(wǎng)密度已顯著提高至與發(fā)達(dá)國家同等水平。我國第一條高速公路建成于1988年，30多年間，我國高速公路建設(shè)持續(xù)快速發(fā)展，目前高速公路里程已超越美國，全球高速里程排名第一。截至2021年末，全國收費(fèi)公路里程18.76萬公里，占公路總里程的3.55%。其中，高速公路16.12萬公里，占比85.9%。全國收費(fèi)公路里程增長4.65%，其中高速公路里程增長5.44%。截至2021年末，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額121184.4億元，比上年末增長12.1%，其中，高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額113362.4億元，占比93.5%。截至2021年末，我國高速公路路網(wǎng)密度為168km/km2，與美國相比，其高速公路總里程約10.6萬公里，路網(wǎng)密度133km/km2，我國高速里程和路網(wǎng)密度均已發(fā)展至與發(fā)達(dá)國家相當(dāng)水平。2019年，全國公路全年完成旅客周轉(zhuǎn)量35349.06億人公里，是2011年的2.11倍，公路貨物周轉(zhuǎn)量194044.96億噸公里，是2011年的1.53倍。

二、近年公路行業(yè)發(fā)展趨勢

為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國高速公路建設(shè)采用“貸款修路，收費(fèi)還貸”的發(fā)展模式，在擺脫收費(fèi)約束的情況下，實(shí)現(xiàn)了較發(fā)達(dá)國家的巨大成就。但同時(shí)，隨著公路基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，運(yùn)營支出逐年增加，同時(shí)，因成本—收益不匹配等問題，導(dǎo)致各省債務(wù)壓力逐漸顯現(xiàn)。

1.受經(jīng)濟(jì)三重壓力影響，公路行業(yè)成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域之一，固定資產(chǎn)投資保持較高增速。2021年以來，國家部署一攬子穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策、政策性開發(fā)性金融工具及結(jié)構(gòu)性貨幣工具落地，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券用途、債務(wù)置換、以及發(fā)行交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs 等方面持續(xù)釋放政策紅利，公路行業(yè)成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域之一。2022年公路完成固定資產(chǎn)投資2.9萬億元，同比增長9.7%。《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和“十四五規(guī)劃”等政策陸續(xù)發(fā)布，預(yù)計(jì)未來一段時(shí)間公路行業(yè)固定資產(chǎn)投資將持續(xù)保持較高水平。

2.高速建設(shè)成本逐年提高，新建項(xiàng)目邊際效益持續(xù)下降。從全國收費(fèi)公路整體情況來看，高速建設(shè)成本逐年提高，新建項(xiàng)目邊際效益持續(xù)下降。2021年，全國收費(fèi)公路新增建設(shè)投資13109.3億元，邊際建設(shè)成本已增至1.57億元/千米，較全國收費(fèi)公路累計(jì)單公里建設(shè)投資0.65億元，高出242%。從近期在建項(xiàng)目來看，高速公路單公里建設(shè)成本已遠(yuǎn)超累計(jì)平均建設(shè)投資，如甘肅隴障高速單公里成本1.3億元、重慶渝湘高速單公里成本2.3億元。2019年度，全國收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入5937.9億元，較上年增長6.9%。其中，高速公路5551.0億元，占比93.5%，凈增382.6億元，增長7.4%，通行費(fèi)收入增速總體低于投資增速，新建項(xiàng)目邊際效益呈現(xiàn)下降趨勢。

3.公路行業(yè)債務(wù)壓力不斷累積，扣除投資支出后的支出保障已接近臨界點(diǎn)。2021年末，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額79178.5億元，比上年末增長12.1%，其中，高速公路74853.9億元，比上年末增長11.7%，占債務(wù)余額的比例為94.5%。截至2021年末，收費(fèi)公路行業(yè)擬合債務(wù)率165.34%，累計(jì)單公里債務(wù)余額0.42億元，其中，高速公路單公里債務(wù)余額0.46億元。2021年度收費(fèi)公路支出總額12909.3億元，較上年增長4.56%，其中，償還債務(wù)本金7164.8億元、償還債務(wù)利息3426.8億元、養(yǎng)護(hù)支出739.1億元、公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出307.3億元、運(yùn)營管理支出838.8億元、稅費(fèi)支出432.5億元，分別較上年增長-0.2%、11.94%、-0.67%、-1.5%、11.04%、47.31%。2019年度收費(fèi)公路單公里通行費(fèi)收入347萬元，較上年增長6.9%。2019年，公路通行費(fèi)收入尚可覆蓋償還債務(wù)本金支出以外的支出，但運(yùn)營保障倍數(shù)由上年的1.22倍下降至1.14倍，整體保障已接近臨界點(diǎn)。

三、商業(yè)銀行公路行業(yè)債務(wù)現(xiàn)狀及成因分析

從公路行業(yè)投資資金來源來看，銀行貸款資金比重較高，公路行業(yè)貸款業(yè)務(wù)中，借款主體總體規(guī)模較大、層級較高，加之銀行競爭日益激烈，借款主體實(shí)際主導(dǎo)了貸款方案和進(jìn)程，銀行話語權(quán)較弱。

1.近年公路行業(yè)融資總量穩(wěn)定增長，定價(jià)隨市場下行，定價(jià)整體處于全部行業(yè)中下游水平。2021年末，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額121184.4億元，其中，財(cái)政性資本金投入為20941.2億元，非財(cái)政性資本金投入18070億元，舉借銀行貸款本金74830.6億元，舉借其他債務(wù)本金7342.5億元，分別占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的17.28%、14.91%、61.75%、6.06%。截至2021年末，全國收費(fèi)公路年末債務(wù)余額79178.5億元，其中，銀行貸款余額64546.9億元，其他債務(wù)余額14631.6億元，分別占收費(fèi)公路債務(wù)余額的81.52%、18.48%。以某股份制商業(yè)銀行為例，截至2021年7月末，公路行業(yè)貸款余額超過3500億元，近2年平均增速超過13%，公路行業(yè)貸款占全部公司貸款的比例約9.6%。根據(jù)近1年公路行業(yè)各項(xiàng)貸款期限執(zhí)行利率區(qū)間3個(gè)月移動(dòng)平均線，公路行業(yè)整體定價(jià)處于行業(yè)中下游偏低水平，且利率運(yùn)行區(qū)間總體呈下行趨勢，短期利率區(qū)間較寬、約100個(gè)BP，長期利率區(qū)間較窄、約45個(gè)BP，長期貸款有一定議價(jià)空間。期限方面，5年（不含）以上貸款占比提升2.27個(gè)百分點(diǎn)至88.2%；貸款呈現(xiàn)長期化趨勢，其中20年期限以上貸款增速尤為明顯，占比提升20.15個(gè)百分點(diǎn)至43.28%，占全部公司貸款的52.29%。

2.當(dāng)前公路行業(yè)貸款總體安全性相對較高，不良貸款率優(yōu)于全部貸款平均水平。公路行業(yè)整體不良貸款率低于各大行各項(xiàng)貸款平均不良率水平，貸款質(zhì)量總體較好。截至2020年9月末，A行、B行、C行、D行、E行、F行的各項(xiàng)貸款不良率分別為1.56%、1.48%、1.63%、1.48%、1.71%、1.17%，同時(shí)，A行、B行、C行、D行、E行、F行的公路行業(yè)貸款不良率分別為0.13%、0.24%、0.04%、1.1%、0.55%、0.14%，顯著低于平均水平。

3.地方政府及地方公路新建項(xiàng)目對銀行業(yè)務(wù)形成支撐，部分地區(qū)業(yè)務(wù)規(guī)模及增速超過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較前。新建公路項(xiàng)目為地方政府優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，同時(shí)，在政府債務(wù)資金收緊壓力下，地方政府通過公路行業(yè)取得低成本資金的動(dòng)力不斷提高。以某股份制商業(yè)銀行為例，甲省、乙區(qū)、丙省等部分地區(qū)公路行業(yè)貸款集中度已達(dá)20%～50%，乙區(qū)、甲省、丙省等部分地區(qū)近年貸款增速較快至70%～130%。分析原因，一是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，加之地方政府新增債務(wù)限制等因素，某銀行可投行業(yè)、領(lǐng)域相對有限；二是部分區(qū)域存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患，金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)偏高，銀行從審慎角度出發(fā)，貸款新增偏好選擇低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，具一定合理性。

四、關(guān)于公路行業(yè)的債務(wù)化解建議

1.貫徹發(fā)展理念，全力打造交通運(yùn)輸新發(fā)展動(dòng)能。深入貫徹落實(shí)《中國交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》和黨的二十大戰(zhàn)略部署，著力加強(qiáng)公路、鐵路、水運(yùn)、航空等不同交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展，建立一個(gè)安全、方便、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)高效的現(xiàn)代綜合交通系統(tǒng)。同時(shí)，在區(qū)域發(fā)展方面，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求下，針對京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲和成渝經(jīng)濟(jì)圈等國家重點(diǎn)戰(zhàn)略，提前規(guī)劃、完善路網(wǎng)。

2.適時(shí)出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)。一是盡快落實(shí)公路管理制度，《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》于2004年制定，至今已近20年，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》（征求意見稿）于2018年出臺(tái)后，至今《修訂草案》未正式頒布，諸多變量為公路業(yè)務(wù)快速增長創(chuàng)造了政策窗口，但同時(shí)也給基層業(yè)務(wù)增加了難度和不確定性。二是運(yùn)營期支出規(guī)范管理急待完善。隨著公路建設(shè)日趨成熟，公路養(yǎng)護(hù)維修和改擴(kuò)建支出已逐步大幅提高，其統(tǒng)一規(guī)范管理需盡快加強(qiáng)，公路安全、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、改擴(kuò)建支出以及改擴(kuò)建對公路效益提升后評估應(yīng)作為地方政府對應(yīng)監(jiān)管部門主要考核指標(biāo)。三是進(jìn)一步優(yōu)化完善公路運(yùn)營管理模式。抓緊研究和提高公路管理網(wǎng)絡(luò)化、智慧化，盡快降低行業(yè)運(yùn)營管理成本，避免持續(xù)失血。

3.提高對當(dāng)前高速公路的債務(wù)化解問題的關(guān)注層級。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)三重壓力下，公路基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)一定超前投資和重復(fù)建設(shè)趨勢。公路行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)交叉關(guān)聯(lián)，易對區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成潛在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)盡快優(yōu)化項(xiàng)目評估機(jī)制，強(qiáng)調(diào)成本—收益匹配，對于部分連續(xù)多年通行費(fèi)收入無法覆蓋運(yùn)營養(yǎng)護(hù)支出和利息支出的地區(qū)，暫緩新建高速項(xiàng)目，避免地方政府投資沖動(dòng)，以及低效投資給地方經(jīng)濟(jì)造成更大負(fù)擔(dān)。對于近3年經(jīng)濟(jì)受影響較大、財(cái)政收支惡化嚴(yán)重地區(qū)，通過融資再安排方式盡快化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，平滑償債高峰期，避免因企業(yè)資金鏈斷裂，導(dǎo)致系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.審慎開展PPP模式項(xiàng)目建設(shè)。地方政府應(yīng)盡快開展PPP模式新建高速公路項(xiàng)目的檢查工作，摸清風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，對于部分層級較低、對經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)不明顯、財(cái)政補(bǔ)貼較難維系的區(qū)縣級公路項(xiàng)目，逐一落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解措施。

5.建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。一是在明確事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化政府、企業(yè)、銀行三方溝通機(jī)制，通過建立良性、平等溝通機(jī)制，提高市場效率、優(yōu)化營商環(huán)境。二是對于政府債務(wù)、銀行貸款、租賃等表外融資、REITS、ABS等債券市場融資等各類渠道融資，應(yīng)盡快建立管理臺(tái)賬和對應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，厘清風(fēng)險(xiǎn)敞口，扎牢風(fēng)險(xiǎn)籬笆。特別是部分近5年新建項(xiàng)目較多，短期效益難以實(shí)現(xiàn)的地區(qū)，政府應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研指導(dǎo)，根據(jù)實(shí)際情況，提供政策支持。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 2020年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).中華人民共和國交通運(yùn)輸部官網(wǎng)，2021-5-19.

[3] 2021年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào).中華人民共和國交通運(yùn)輸部官網(wǎng)，2022-11-11.

[4] 2019年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào).中華人民共和國交通運(yùn)輸部官網(wǎng)，2020-9-28.

（作者單位：交通銀行股份有限公司 上海 200120）

（責(zé)編：呂尚）