徐煥章

【摘 要】 中共中央、國(guó)務(wù)院2018年9月發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。文章依托項(xiàng)目全流程管理、項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，以上級(jí)組織監(jiān)控、外部機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)、內(nèi)部考核評(píng)估的結(jié)果為導(dǎo)向，以廣義預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為終極目標(biāo)，從預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)瓶頸和困局入手，探索構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理的制度框架、模式體系和行為路徑，以部門權(quán)界識(shí)別為切入點(diǎn)優(yōu)化業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制，進(jìn)一步拓展預(yù)算管理的流程鏈、覆蓋面和程序節(jié)點(diǎn)，提升組織內(nèi)部治理水平和預(yù)算管理水平，推進(jìn)高校各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算績(jī)效； 預(yù)算管理； 實(shí)現(xiàn)路徑； 評(píng)價(jià)機(jī)制

【中圖分類號(hào)】 F812.3；G475? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）12-0002-05

一、前言

黨的二十大報(bào)告明確了新時(shí)代推進(jìn)和拓展中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程，闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化的中國(guó)特色和本質(zhì)要求。加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步健全中國(guó)特色現(xiàn)代預(yù)算制度，并將其作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是預(yù)算管理法制化、現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在要求。隨著高校事業(yè)發(fā)展和推進(jìn)“雙一流”建設(shè)整體推進(jìn)的總要求，黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家將精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)投放作為財(cái)政資金預(yù)算安排和轉(zhuǎn)移支付的重要原則，高等學(xué)校預(yù)算管理逐漸呈現(xiàn)集中形態(tài)的轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)了粗放式向精細(xì)化、狹義預(yù)算向廣義預(yù)算、關(guān)鍵環(huán)節(jié)向全過(guò)程、重點(diǎn)領(lǐng)域向全覆蓋、純粹預(yù)算向項(xiàng)目預(yù)算等方面的轉(zhuǎn)變，究其本質(zhì)而言，是常規(guī)預(yù)算管理向預(yù)算績(jī)效管理的功能和定位轉(zhuǎn)變。但從當(dāng)前高校預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，依然在業(yè)務(wù)實(shí)踐、理念認(rèn)知等方面存在一些瓶頸和問(wèn)題，業(yè)務(wù)實(shí)踐方面表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度（執(zhí)行緩慢和過(guò)度集中執(zhí)行）問(wèn)題、預(yù)算管理關(guān)口平移問(wèn)題、預(yù)算經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目管理脫節(jié)問(wèn)題、預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)設(shè)定不夠明晰、傳統(tǒng)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)及思維定勢(shì)問(wèn)題等；在理念（主觀）認(rèn)知方面主要表現(xiàn)為以督促執(zhí)行代替過(guò)程管理、以考核評(píng)價(jià)代替目標(biāo)設(shè)定、以執(zhí)行結(jié)果代替目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、以形式申報(bào)代替項(xiàng)目規(guī)劃、以預(yù)算答辯代替項(xiàng)目論證等，這在客觀和主觀兩個(gè)層面反映了預(yù)算管理體制的“放管服”改革尚難以滿足預(yù)算績(jī)效管理及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求，需要在具體的業(yè)務(wù)實(shí)踐中進(jìn)行探索和研究。[1]

按照全方位、全過(guò)程、全覆蓋地構(gòu)建新時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理體系的總要求，在具體的工作實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，將預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系構(gòu)建、績(jī)效管理全過(guò)程評(píng)價(jià)和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)作為核心內(nèi)容和基本要素進(jìn)行綜合考量；突出項(xiàng)目類預(yù)算和預(yù)算類項(xiàng)目?jī)蓷l主線，堅(jiān)持一體融合推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)合理、目標(biāo)明晰、定位準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、覆蓋廣泛、融合有度、控制有效、結(jié)果契合的預(yù)算績(jī)效價(jià)值和目標(biāo)，將預(yù)算績(jī)效放之于組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略、遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)和即期分解任務(wù)中通盤考慮，拓展傳統(tǒng)意義上對(duì)預(yù)算管理的狹義理解。在實(shí)踐中樹立廣義預(yù)算管理的理念，在各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有關(guān)聯(lián)領(lǐng)域、所有程序環(huán)節(jié)和所有流程節(jié)點(diǎn)均突出預(yù)算管理及其績(jī)效實(shí)現(xiàn)的這一主線，并一以貫之地將預(yù)算管理的理念貫穿于各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的項(xiàng)目申報(bào)、論證立項(xiàng)、決策機(jī)制、程序履行、規(guī)范執(zhí)行、過(guò)程控制、監(jiān)督評(píng)價(jià)和結(jié)果實(shí)現(xiàn)之中去，構(gòu)建系統(tǒng)化、制度化、程序化的預(yù)算管理制度，對(duì)標(biāo)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和問(wèn)題清單，不斷修正和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理和控制行為，約束“異?！焙汀袄狻毙袨?，推進(jìn)預(yù)算管理體制，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理體系，提高治理能力。本文以預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)為切入點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，從廣義預(yù)算角度來(lái)分析高等學(xué)校預(yù)算實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)瓶頸和實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題。

二、現(xiàn)實(shí)瓶頸與困局分析

（一）以現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)為切入點(diǎn)

在預(yù)算管理的業(yè)務(wù)實(shí)踐中，管理者往往會(huì)陷入“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的自我認(rèn)知怪圈，特別是面對(duì)預(yù)算執(zhí)行的突出問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)以督促推進(jìn)、限期執(zhí)行、責(zé)任追究等權(quán)宜之計(jì)強(qiáng)力推行，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，在管理模式、保障措施、技術(shù)手段、操作流程等方面無(wú)法突破現(xiàn)有做法和既有經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)預(yù)算管理由平均分配（同區(qū)域同類院校）到資源優(yōu)化配置、純粹預(yù)算管理到依托項(xiàng)目的預(yù)算管理的轉(zhuǎn)型，國(guó)家和政府層面已經(jīng)將預(yù)算撥付和轉(zhuǎn)移支付提升為基于結(jié)果目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度安排和預(yù)算管理模式，“等靠要”的預(yù)算撥付分配機(jī)制顯然已經(jīng)不符合新形勢(shì)預(yù)算管理的新要求，存在諸多現(xiàn)實(shí)瓶頸和困局。

從現(xiàn)實(shí)的因素和條件來(lái)具體分析，在預(yù)算管理體制頂層設(shè)計(jì)和“放管服”改革尚未系統(tǒng)推進(jìn)到位的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，我們對(duì)預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)存在問(wèn)題的判斷，往往立足于對(duì)現(xiàn)有預(yù)算管理模式及其執(zhí)行結(jié)果的判斷、評(píng)價(jià)和結(jié)果的認(rèn)知；而面對(duì)零基預(yù)算（預(yù)算編制原則）、零余額賬戶（預(yù)算撥付方式）和國(guó)庫(kù)集中支付（預(yù)算支付方式）所帶來(lái)預(yù)算額度管理問(wèn)題，特別是因預(yù)算執(zhí)行緩慢或未切實(shí)執(zhí)行、相關(guān)決策機(jī)制未落實(shí)、相關(guān)程序規(guī)范未履行、相關(guān)授權(quán)審批權(quán)限和手續(xù)未執(zhí)行、立項(xiàng)論證不充分、超額執(zhí)行預(yù)算或未充分執(zhí)行預(yù)算額度等而導(dǎo)致的預(yù)算額度管理方面的顯性突出問(wèn)題，基于現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和做法客觀上顯然難以彌合。

（二）預(yù)算管理與項(xiàng)目管理融合問(wèn)題

預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)型為精細(xì)化分類和項(xiàng)目制管理。從當(dāng)前預(yù)算來(lái)源和撥付路徑來(lái)判斷，除人員經(jīng)費(fèi)、社保基金、組織運(yùn)行等常規(guī)性維持預(yù)算經(jīng)費(fèi)外，其余預(yù)算經(jīng)費(fèi)來(lái)源均依托于政府性投資或扶持（依托基層的項(xiàng)目培育或系統(tǒng)構(gòu)建）、建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)配套、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ο蠓龀郑ㄌ厣I(lǐng)域或區(qū)位優(yōu)勢(shì)）、雙一流高校（學(xué)科）建設(shè)、高水平學(xué)科平臺(tái)建設(shè)（省級(jí)以上實(shí)驗(yàn)室、研究所）、高水平科研團(tuán)隊(duì)培育和支持（省級(jí)以上承擔(dān)者）、重大前沿攻關(guān)項(xiàng)目和創(chuàng)新研究成果支持、國(guó)家地方戰(zhàn)略指引的項(xiàng)目引智扶持、專門領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)的員額獎(jiǎng)勵(lì)、常規(guī)性預(yù)算中的項(xiàng)目安排（政府采購(gòu)項(xiàng)目、基本建設(shè)、維修項(xiàng)目等）等預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排（統(tǒng)稱為項(xiàng)目），稱之為“基于項(xiàng)目的預(yù)算安排”。

在高校預(yù)算管理的實(shí)踐中，預(yù)算管理和項(xiàng)目管理作為兩種工作機(jī)制和程序規(guī)范，具有相對(duì)獨(dú)立性。高校內(nèi)部預(yù)算管理內(nèi)部工作機(jī)制及流程管理的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)主要集中在預(yù)算申報(bào)、預(yù)算答辯、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行等主要環(huán)節(jié)，對(duì)于項(xiàng)目的預(yù)算管理主要采取形式化審查答辯的方式，其主要針對(duì)的是項(xiàng)目歸口管理部門審核通過(guò)的預(yù)算項(xiàng)目和申報(bào)額度，對(duì)于項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目答辯、項(xiàng)目批復(fù)和項(xiàng)目執(zhí)行中涉及的項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)論證、技術(shù)參數(shù)、項(xiàng)目額度、程序設(shè)定、授權(quán)審批等技術(shù)性論證以及項(xiàng)目額度測(cè)算依據(jù)（項(xiàng)目估算、概算或設(shè)計(jì)預(yù)算等）等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和程序節(jié)點(diǎn)，預(yù)算管理環(huán)節(jié)則不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這在客觀上造成項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)的前置程序?qū)ぷ?，將程序要求、?shí)質(zhì)內(nèi)容、必要環(huán)節(jié)、操作規(guī)范形式化，而形式化操作本身在根本上造成預(yù)算管理和項(xiàng)目管理的脫節(jié)和割裂，造成后期預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施的一系列程序性風(fēng)險(xiǎn)、操作性風(fēng)險(xiǎn)和利益損失風(fēng)險(xiǎn)，主要有：一是因預(yù)算執(zhí)行超額或執(zhí)行不足導(dǎo)致的項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)緩慢問(wèn)題，二是因項(xiàng)目過(guò)程管理不規(guī)范或程序不規(guī)范導(dǎo)致的預(yù)算執(zhí)行的程序合規(guī)性問(wèn)題，三是兩者脫節(jié)所引發(fā)的基于權(quán)力交叉或空白的權(quán)責(zé)失衡和基于監(jiān)管漏洞的尋租行為問(wèn)題。[2]

（三）預(yù)算管理關(guān)口平移問(wèn)題

基于發(fā)展戰(zhàn)略和“放管服”改革的需要，高等學(xué)校組織內(nèi)部不斷探索以經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主線的內(nèi)部治理體系重構(gòu)問(wèn)題，在堅(jiān)持決策機(jī)制和程序規(guī)范履行的基礎(chǔ)上，以明晰主體責(zé)任、強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任、優(yōu)化工作程序、減少冗余環(huán)節(jié)、突出工作前瞻、創(chuàng)新技術(shù)手段、提高工作效能為基本目標(biāo)，堅(jiān)持在全面履行職責(zé)中不斷強(qiáng)化全過(guò)程跟蹤管理，作為高校事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主線和核心紐帶。從廣義角度來(lái)分析，預(yù)算管理的理念和方法實(shí)質(zhì)上貫穿于幾乎所有的項(xiàng)目、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、階段和節(jié)點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目管理、規(guī)范執(zhí)行和程序履行，其首要考量的因素應(yīng)當(dāng)是基于預(yù)算的管理實(shí)踐；從另一個(gè)層面來(lái)分析，組織內(nèi)部幾乎所有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)或經(jīng)濟(jì)相關(guān)事項(xiàng)，包括發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃目標(biāo)、改革任務(wù)、重大決策事項(xiàng)、重要制度政策執(zhí)行等，均與預(yù)算管理存在某種關(guān)聯(lián)。

預(yù)算管理廣義覆蓋和關(guān)聯(lián)問(wèn)題，必然要求不斷改進(jìn)預(yù)算管理體制，特別是基于績(jī)效的全面預(yù)算管理體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新，也必然要求將預(yù)算管理納入到高等學(xué)校治理體系和治理能力中予以通盤考慮，構(gòu)建以依法治校、內(nèi)部控制、程序規(guī)制、決策機(jī)制、授權(quán)審批、監(jiān)督約束和預(yù)算績(jī)效管理為基本架構(gòu)和組成要素的運(yùn)行機(jī)制。在實(shí)踐中，基于經(jīng)驗(yàn)固守和現(xiàn)實(shí)困難因素的考量，往往將這種管理的內(nèi)在需求和體制改革的訴求虛化延伸到某個(gè)環(huán)節(jié)、階段和節(jié)點(diǎn)，以管理形式變化轉(zhuǎn)化代替機(jī)制創(chuàng)新，以形式結(jié)果代替實(shí)質(zhì)內(nèi)容，以監(jiān)管手段代替長(zhǎng)效機(jī)制；在操作層面，往往陷于預(yù)算進(jìn)度管理和項(xiàng)目進(jìn)度實(shí)施兩者關(guān)系的僵局，導(dǎo)致目標(biāo)錯(cuò)位、定位失當(dāng)、效能低下等執(zhí)行瓶頸問(wèn)題。[3]

（四）主體功能定位和價(jià)值追求問(wèn)題

高等學(xué)校的組織架構(gòu)具有其特定結(jié)構(gòu)和明顯特色，即學(xué)校層面宏觀主體管理及行政事務(wù)權(quán)屬、行政機(jī)構(gòu)（輔助機(jī)構(gòu)）層面具體職能管理及具體業(yè)務(wù)權(quán)屬、學(xué)院（學(xué)科、科研等機(jī)構(gòu)）層面的分級(jí)主體管理和具體業(yè)務(wù)權(quán)屬、核算單位（經(jīng)濟(jì)事權(quán)獨(dú)立或獨(dú)立法人單位）層面的自主運(yùn)營(yíng)（經(jīng)營(yíng)）及經(jīng)濟(jì)事權(quán)等不同層面存在的上下級(jí)管轄、權(quán)屬事務(wù)并行、主體獨(dú)立運(yùn)行等基本特征。按照現(xiàn)代高等教育發(fā)展規(guī)律和內(nèi)部治理的要求，要強(qiáng)化上述主體功能發(fā)揮，即基于治理結(jié)構(gòu)需要和制度約束機(jī)制下的職責(zé)定位、責(zé)任落實(shí)、壓力傳導(dǎo)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值追求，其本質(zhì)是發(fā)揮二級(jí)組織的主體功能性和主觀能動(dòng)性，特別是二級(jí)組織主體在總體治理框架體系下的財(cái)權(quán)和事權(quán)方面的自我決策、自我治理、自我規(guī)制、自我目標(biāo)設(shè)定和自我目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等，這在雙一流建設(shè)和高水平大學(xué)建設(shè)的總體進(jìn)程中，將起到舉足輕重的作用。

基于高等學(xué)校的組織架構(gòu)和治理體系，回歸到廣義預(yù)算管理的框架內(nèi)予以考量，客觀上需要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的雙向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一是宏觀層面的預(yù)算管理的職能定位、組織設(shè)計(jì)、制度框架、財(cái)權(quán)賦予、事權(quán)授權(quán)、關(guān)系協(xié)調(diào)等，二是組織微觀層面的預(yù)算管理主體職能定位、組織運(yùn)行機(jī)制、決策機(jī)制構(gòu)建、財(cái)權(quán)事權(quán)執(zhí)行和自我規(guī)制實(shí)現(xiàn)等，也是高等學(xué)?，F(xiàn)代治理體系和治理能力的現(xiàn)實(shí)需要，更是高等學(xué)校在改革發(fā)展中需要面對(duì)的課題，其在實(shí)踐中存在的主要困境為：一是框架體系的系統(tǒng)構(gòu)建瓶頸，即未構(gòu)建起制度性、程序性和整體性治理框架體系，在制度保障方面存在協(xié)同性障礙問(wèn)題；二是主體功能發(fā)揮的主動(dòng)性瓶頸，即放權(quán)分權(quán)不盡合理和權(quán)責(zé)歸屬認(rèn)同等方面的“放管服”改革路徑障礙；三是價(jià)值訴求的混淆認(rèn)知瓶頸，即對(duì)校級(jí)組織發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展改革目標(biāo)和下屬機(jī)構(gòu)具體目標(biāo)定位、改革任務(wù)的等同認(rèn)知，將宏觀和微觀混淆，導(dǎo)致戰(zhàn)略引導(dǎo)事務(wù)化（方向偏離）和具體目標(biāo)抽象化（目標(biāo)虛化）的雙重困境。[4]

三、預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）制度框架構(gòu)建

按照預(yù)算績(jī)效管理的制度性安排，其首要應(yīng)當(dāng)解決的是預(yù)算管理體制機(jī)制的制度框架構(gòu)建問(wèn)題，即如何在人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)等領(lǐng)域的分權(quán)和授權(quán)中解決預(yù)算管理分層主體性、協(xié)作聯(lián)動(dòng)性和戰(zhàn)略協(xié)同性。從高等教育內(nèi)部治理的現(xiàn)行模式來(lái)看，大致分為三類：第一類是深化改革型預(yù)算管理體制，在既有責(zé)權(quán)利劃分明晰、職責(zé)界限清楚、層次授權(quán)明確和主體功能定位準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新一輪體制機(jī)制探索，其主要解決二級(jí)組織的主體責(zé)任和主動(dòng)作為、發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)任務(wù)的契合問(wèn)題，在預(yù)算管理層面實(shí)現(xiàn)撥付和繳付層面的利益雙向共贏；第二類是預(yù)算管理體制分權(quán)和授權(quán)的構(gòu)建轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校層面兼具宏觀管理、戰(zhàn)略引導(dǎo)、政策制定和全方位集約化的事務(wù)管理的根本轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)學(xué)校層面宏觀戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策制定、二級(jí)組織層面的微觀目標(biāo)引導(dǎo)及事權(quán)主體以及基于目標(biāo)績(jī)效預(yù)算管理分權(quán)授權(quán)機(jī)制，將財(cái)權(quán)、事權(quán)和發(fā)展權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)主體責(zé)任和主動(dòng)作為；第三類是停留在學(xué)校層面集約化管理，在意識(shí)理念領(lǐng)域存在等指令任務(wù)、靠政策出臺(tái)、要資源撥付，學(xué)校層面“放管服”改革不到位和二級(jí)組織層面主體意識(shí)適應(yīng)不到位共同作用而導(dǎo)致管理效能低下。從這個(gè)角度來(lái)分析，預(yù)算績(jī)效的實(shí)現(xiàn)首先應(yīng)當(dāng)解決制度框架體系問(wèn)題，建立政策引導(dǎo)機(jī)制、制度保障機(jī)制、行為評(píng)估機(jī)制，以五年規(guī)劃和深化改革為抓手，以事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)授權(quán)、決策分級(jí)為內(nèi)容，構(gòu)建以規(guī)劃方案、改革綱要、政策文件、職能重構(gòu)、大部制設(shè)置及預(yù)算績(jī)效撥付分配的制度體系，其本質(zhì)是在制度框架體系內(nèi)引導(dǎo)分權(quán)和授權(quán)、能動(dòng)與主動(dòng)問(wèn)題。[5]

（二）模式體系構(gòu)建

預(yù)算管理模式和項(xiàng)目管理模式的割裂是當(dāng)下管理效能不佳的直接原因之一，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系已經(jīng)成為預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在需求。從現(xiàn)行預(yù)算內(nèi)容來(lái)看，預(yù)算管理涉及的事項(xiàng)主要有三類：即基于維持運(yùn)行的常規(guī)類預(yù)算項(xiàng)目、基于項(xiàng)目制的產(chǎn)學(xué)研團(tuán)隊(duì)類預(yù)算項(xiàng)目、基于保障服務(wù)的基本建設(shè)及修繕改造類預(yù)算項(xiàng)目。各類項(xiàng)目的核心環(huán)節(jié)大致分為項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)論證、項(xiàng)目申報(bào)、決策機(jī)制、規(guī)范依據(jù)、程序履行、監(jiān)管執(zhí)行等。從預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在需要和外在形式來(lái)判斷，廣義的預(yù)算管理理念應(yīng)當(dāng)貫穿始終。如前所述，在預(yù)算管理的實(shí)踐中，預(yù)算管理主要涉及項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)的預(yù)算管理、程序履行環(huán)節(jié)的造價(jià)控制管理、項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行管理，其主觀意愿對(duì)預(yù)算管理效能提升的訴求和實(shí)踐中預(yù)算推進(jìn)效能低下的現(xiàn)實(shí)存在沖突和矛盾，客觀上需要在模式體系方面予以重構(gòu)。[6]

一是依托預(yù)算批復(fù)管理對(duì)項(xiàng)目前置環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，主要內(nèi)容為項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和即期規(guī)劃、可行性分析（包括環(huán)境分析）和論證結(jié)果（包括前沿性）、內(nèi)部資源配置和外部資源分布（供應(yīng)鏈契合問(wèn)題）、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)參數(shù)、預(yù)算進(jìn)度和項(xiàng)目進(jìn)度，審查的主要依據(jù)為資料完備性（依據(jù)清單）、外智的權(quán)威性（依據(jù)專家?guī)旌偷谌綑C(jī)構(gòu)）、結(jié)果的可靠性（簽署真實(shí)意見(jiàn)）、內(nèi)容的可操作性（可以作為相關(guān)程序開(kāi)展的直接依據(jù)而不需要反復(fù)修訂，如政府采購(gòu)）、進(jìn)度的契合性。在此階段主要解決其充分性、科學(xué)性問(wèn)題，防止在管理過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)度偏離或修正過(guò)多的問(wèn)題。

二是依托預(yù)算執(zhí)行管理對(duì)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行階段性審查，主要內(nèi)容為項(xiàng)目進(jìn)度方案與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)劃契合、階段性項(xiàng)目實(shí)施與預(yù)算推進(jìn)同步、項(xiàng)目進(jìn)度常態(tài)化備案（主要指進(jìn)度偏離的披露）和預(yù)算定期推進(jìn)一體實(shí)施，審查的主要依據(jù)為進(jìn)度的可控性（執(zhí)行既定計(jì)劃）、偏離的可矯正性（及時(shí)性）、修正的限定性（有條件的修正）、結(jié)果偏離的有限性（結(jié)果控制在一定范圍）。此階段主要解決其合理性、有效性問(wèn)題，防止項(xiàng)目結(jié)果偏離引發(fā)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)和程序性風(fēng)險(xiǎn)。

三是依托預(yù)算結(jié)果管理對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行效果性評(píng)價(jià)，主要內(nèi)容為預(yù)算批復(fù)額度與項(xiàng)目執(zhí)行額度的偏離（超額或不足）、預(yù)算變更事項(xiàng)和項(xiàng)目變更事項(xiàng)的限度（規(guī)模和比例控制）、預(yù)算程序執(zhí)行和項(xiàng)目程序執(zhí)行的等位（同等效力）等方面，評(píng)價(jià)的主要依據(jù)為既定計(jì)劃是否按期完成（期限問(wèn)題）、修正行為是否被嚴(yán)格控制（范圍和內(nèi)容限定）、執(zhí)行結(jié)果是否符合既定預(yù)期（結(jié)果可視）。此階段主要評(píng)價(jià)效率性和效果性問(wèn)題，防止無(wú)限度縱容引發(fā)后續(xù)尋租行為和程序規(guī)制力失效問(wèn)題。[7]

對(duì)上述模式體系構(gòu)建主要依托一整套指標(biāo)體系和判斷標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)機(jī)制和處罰機(jī)制、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用和以后年度預(yù)算批復(fù)作為保障機(jī)制。

（三）行為路徑構(gòu)建

基于制度框架和模式體系的重構(gòu)，其主要目標(biāo)是構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理的行為路徑問(wèn)題，其基本的邏輯是如何通過(guò)意識(shí)認(rèn)同將全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的理念外化于行為認(rèn)同，形成預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)特有的邏輯思路和行為路徑，大致遵循“基于制度的穩(wěn)定組織架構(gòu)、基于規(guī)制的先進(jìn)制度體系、基于規(guī)范的業(yè)務(wù)操作指南、基于程序的控制環(huán)節(jié)、基于業(yè)務(wù)規(guī)律的職業(yè)判斷、基于意識(shí)的行為認(rèn)同、基于績(jī)效的效果評(píng)價(jià)”的基本原則和邏輯，構(gòu)建基于法律、程序、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行的行為路徑。

第一，法律層面。貫徹法規(guī)制度，執(zhí)行程序規(guī)范，在決策任何事項(xiàng)、開(kāi)展任何項(xiàng)目過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將遵循什么依據(jù)、執(zhí)行什么程序、遵守什么規(guī)范作為優(yōu)先考慮因素，防止過(guò)度依賴固有經(jīng)驗(yàn)和做法，防范操作風(fēng)險(xiǎn)。

第二，程序?qū)用?。在?xiàng)目實(shí)施的任何環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)中均應(yīng)將如何執(zhí)行程序、如何履行規(guī)范作為基本判定，建立程序速查工作常態(tài)機(jī)制，按照“三重一大”決策機(jī)制的要求，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中堅(jiān)持程序與內(nèi)容并重、程序與結(jié)果并重的原則。從某種意義上來(lái)看，程序優(yōu)先原則應(yīng)當(dāng)是程序意識(shí)的核心內(nèi)容。

第三，標(biāo)準(zhǔn)層面。對(duì)于行為路徑的選擇，首要的應(yīng)當(dāng)是行為的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，其基本的特性應(yīng)是先進(jìn)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性和程序性。從這個(gè)意義上來(lái)看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)界定為制度清單、權(quán)力清單、程序清單、風(fēng)險(xiǎn)清單和行為負(fù)面清單，包括形式內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查機(jī)制、上下位法規(guī)政策協(xié)調(diào)、前瞻性和可操作性的平衡機(jī)制，其核心和本質(zhì)依然是績(jī)效目標(biāo)和終極價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，并以此建立一整套行之有效的預(yù)算控制規(guī)范、管理意識(shí)認(rèn)同和執(zhí)行行為指引。

第四，執(zhí)行層面。有章可循、有章必循是全面實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校治理的必然遵循。在業(yè)務(wù)實(shí)踐中，對(duì)法規(guī)、制度、政策等相關(guān)條款的嚴(yán)格援引應(yīng)當(dāng)成為首要遵循，其在根本上決定過(guò)程、內(nèi)容、行為的合規(guī)性、程序性和完備性，既可以防止將“特定例外”作為常規(guī)遵循，又可以防止將“特殊異常”作為尋租行為的借口，應(yīng)當(dāng)在制度體系構(gòu)建和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化時(shí)，在現(xiàn)有監(jiān)督框架體系內(nèi)，更加注重預(yù)算制度規(guī)范審查、執(zhí)行行為監(jiān)管和全過(guò)程監(jiān)督，突出制度執(zhí)行效能。

（四）部門權(quán)界識(shí)別

根據(jù)受托責(zé)任、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和內(nèi)部治理理論，對(duì)于校級(jí)層面（宏觀管理）、校級(jí)及二級(jí)組織（體制機(jī)制）、二級(jí)組織之間（部門間職能）的上下級(jí)、部門間的權(quán)界識(shí)別和職責(zé)權(quán)限劃分問(wèn)題是預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)的前提條件和基礎(chǔ)保障，決定了預(yù)算管理組織架構(gòu)和授權(quán)管理的基本模式選擇。在實(shí)踐中，基于趨利避險(xiǎn)和權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)實(shí)因素來(lái)考量，往往存在權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明、主體模糊等問(wèn)題，反映在預(yù)算管理實(shí)踐中特別是項(xiàng)目預(yù)算管理則表現(xiàn)為歸口失效、權(quán)力交叉、責(zé)任空白等。對(duì)此，需要實(shí)際操作層面予以重構(gòu)，即按照分級(jí)授權(quán)管理和權(quán)責(zé)清單管理的原則，重構(gòu)（重組）職能權(quán)限，識(shí)別職責(zé)邊界，建立層次主體授權(quán)、權(quán)力責(zé)任清單和目標(biāo)任務(wù)清單，以授權(quán)方式解決主體問(wèn)題，以權(quán)界識(shí)別解決主體權(quán)限問(wèn)題，以清單管理解決主體責(zé)任問(wèn)題，最終解決預(yù)算績(jī)效管理的行為主體的識(shí)別問(wèn)題。

（五）業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制

預(yù)算績(jī)效管理立足于廣義的預(yù)算管理和項(xiàng)目管理進(jìn)行綜合考量，其本質(zhì)是解決現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、預(yù)算和項(xiàng)目關(guān)系、預(yù)算管理關(guān)口平移和主體功能發(fā)揮問(wèn)題，需要在制度體系、模式體系、行為路徑和權(quán)界識(shí)別等方面進(jìn)行綜合規(guī)制，將基于項(xiàng)目績(jī)效的預(yù)算實(shí)現(xiàn)和基于預(yù)算績(jī)效的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的兩種路徑通盤考慮，在制度、模式、行為、權(quán)責(zé)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，構(gòu)建上下級(jí)之間、部門間、崗位間的溝通及協(xié)調(diào)機(jī)制，解決如何在預(yù)算管理執(zhí)行和項(xiàng)目管理執(zhí)行中相互跟進(jìn)、配合的問(wèn)題，即業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制?；趦?nèi)部控制的視角來(lái)建立這種機(jī)制：一是宏觀治理架構(gòu)的程序設(shè)計(jì)問(wèn)題，建立以信息流傳遞為基礎(chǔ)的一整套程序措施、操作規(guī)程和信息傳遞節(jié)點(diǎn)，如預(yù)算管理的法規(guī)制度、程序規(guī)范和流程節(jié)點(diǎn)；二是程序節(jié)點(diǎn)的職能分解（不同部門在同一程序節(jié)點(diǎn)中職能區(qū)分）和部門業(yè)務(wù)流程接口構(gòu)建，以前節(jié)點(diǎn)接口預(yù)留拓展和后節(jié)點(diǎn)接口對(duì)應(yīng)承接為核心內(nèi)容，如項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)和預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)的對(duì)接、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)和項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的對(duì)接等；三是操作層面的崗位職責(zé)認(rèn)同和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，以風(fēng)險(xiǎn)障礙排除、行為識(shí)別診斷和程序模式重構(gòu)為核心內(nèi)容，如不斷修正執(zhí)行行為和程序。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，是深化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和預(yù)算管理體制機(jī)制的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)是建立在組織制度框架、層次授權(quán)體系和主體權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)之上的，任何試圖以形式代替內(nèi)容、權(quán)宜之計(jì)代替制度設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)溝通代替程序規(guī)范、異常例外代替常規(guī)執(zhí)行的行為都應(yīng)當(dāng)被界定為非績(jī)效性的預(yù)算管理和項(xiàng)目管理，按照中央推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，應(yīng)當(dāng)以新時(shí)代高校使命擔(dān)當(dāng)和“雙一流”建設(shè)為契機(jī)，聚焦立德樹人根本任務(wù)，以時(shí)不我待的時(shí)代使命感、責(zé)任感和緊迫感，以預(yù)算管理體制機(jī)制改革和預(yù)算管理主體責(zé)任為主線，將預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)和預(yù)算績(jī)效治理作為核心任務(wù)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，緊盯新前沿和新理念，堅(jiān)持制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和路徑創(chuàng)新，推進(jìn)高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化。[8]

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