李歆 羅遠萍

【摘 要】 鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計是鄉(xiāng)村振興的重要保障。當前我國鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計存在理論體系不完備、審計資源不充足、審計效率難以滿足全覆蓋要求、審計質(zhì)量與鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展要求有差距等問題。建議結合不同政策執(zhí)行主體構建多層次的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計目標體系，分類別考慮審計項目和審計范圍，分階段考慮審計重點，上下協(xié)同推進審計工作，結合政策跟蹤審計的特點，分別從政策線和資金線來規(guī)范審計內(nèi)容體系與執(zhí)行標準，建立鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)庫、案例數(shù)據(jù)庫等政策跟蹤審計信息平臺，充分運用大數(shù)據(jù)技術進行數(shù)據(jù)采集、政策文本挖掘和疑點篩查，充分運用人工智能技術，提高審計效率，進一步發(fā)揮鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的作用，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

【關鍵詞】 鄉(xiāng)村振興； 政策跟蹤審計； 全覆蓋

【中圖分類號】 F239.61? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）12-0121-08

一、引言

黨的十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為落實黨的十九大報告的要求，中共中央、國務院連續(xù)印發(fā)了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標的建議》《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》等一系列文件，對全面推進鄉(xiāng)村振興做出總體部署。黨的二十大報告指出，要以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村，為此，需要加快建設農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化、組織振興。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進，各級政府陸續(xù)出臺與鄉(xiāng)村振興相關的政策措施。受諸多因素的影響，鄉(xiāng)村振興政策措施在落實與執(zhí)行過程中可能存在偏差，導致預期的政策目標無法實現(xiàn)[1]。首先，有關鄉(xiāng)村振興政策的總體目標和戰(zhàn)略意圖由中央政府確定，再由中央各部門對其進行細化、分解，形成相關政策措施，各級地方政府執(zhí)行政策要求，并根據(jù)本地區(qū)的狀況出臺配套政策措施。政策從制定到執(zhí)行經(jīng)歷了中央各部委、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息傳遞的鏈條長，傳遞環(huán)節(jié)多，受上下級政府間信息不對稱、配套政策制定者專業(yè)水平和地方差異等因素影響，政策信息傳遞過程中發(fā)生偏差的可能性較大[2]。其次，鄉(xiāng)村振興政策目標是一個多重的系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標，但這一目標需要分階段來實現(xiàn)。不同階段、同一階段的不同地區(qū)，鄉(xiāng)村振興的政策目標以及政策實施目標群體要求都存在差異，從而導致政策措施呈現(xiàn)出多樣性，多重目標任務錯綜復雜地交織在一起，政策目標信息高度抽象，不利于下級政府或執(zhí)行部門正確把握政策要領，只能通過自身理解揣測政策，導致政策執(zhí)行偏差。再次，個別地方政府黨政領導干部出于地方或部門保護的目的，或出于個人利益對政策執(zhí)行采取消極態(tài)度，個別黨政領導干部出于“不會被發(fā)現(xiàn)、不會被處罰”的僥幸心理選擇“隨大流”觀望執(zhí)行，個別黨政領導干部由于自身文化水平和業(yè)務能力不足，對政策的實質(zhì)和內(nèi)涵把握不到位，只能照搬執(zhí)行或象征執(zhí)行，導致政策目標難以實現(xiàn)[2]。最后，鄉(xiāng)村振興是國家戰(zhàn)略，需要多個部門協(xié)同推進，但由于不同層級、不同部門主體的政策目標不同甚至相互沖突，加之信息孤島、信息隔斷或者信息過濾等原因，部門配套政策協(xié)同難度大，導致在政策實施和協(xié)同執(zhí)行的過程中可能產(chǎn)生偏離[2]。

對國家重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計是解決國家重大政策措施貫徹落實偏差問題的重要舉措。近年來，學者們就國家重大政策措施跟蹤審計的審計目標、審計內(nèi)容、審計方法、審計評價指標體系、審計結果應用等理論和實務展開了研究，取得了較為豐碩的成果。本文聚焦鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計，針對當前鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計實踐中存在的問題，在審計目標、審計組織、審計規(guī)范、審計方法等方面提出思考建議，以期進一步發(fā)揮鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的作用，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

二、鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的必要性

（一）審計職能的內(nèi)在需求

國家審計作為黨和政府的一項重要政治制度，是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必要制度保障，在黨和國家監(jiān)督體系中占有重要地位。國家審計能夠促進國家各項重大政策有效落實，確保政府公共受托責任全面履行[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施能夠有效提升鄉(xiāng)村治理水平，促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，國家審計在鄉(xiāng)村振興策略的貫徹落實中發(fā)揮著重要作用。加強對鄉(xiāng)村振興政策措施貫徹落實情況進行審計監(jiān)督，既是審計機構貫徹落實黨和國家重大決策部署的一項重要政治任務，也是國家審計服務鄉(xiāng)村治理、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實，更好地發(fā)揮國家審計監(jiān)督作用的內(nèi)在要求[1]。

（二）鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需要

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開國家監(jiān)督系統(tǒng)的保障。2023年中央一號文件要求強化鄉(xiāng)村振興政策保障和體制機制創(chuàng)新，全面落實鄉(xiāng)村振興責任制，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?！多l(xiāng)村振興促進法》第七十二條規(guī)定審計等部門按照各自職責對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機制落實情況、鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績效等實施監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的有效開展，有利于發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策中資金使用存在的各類隱患，糾正政策執(zhí)行偏差，有利于防止和懲處鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中存在的各類違規(guī)行為[1]，有利于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體設置和職責邊界劃分存在的問題，避免推諉扯皮等情況發(fā)生，有利于檢驗政策執(zhí)行的效果并發(fā)現(xiàn)原因，為政策的完善提供建議，從而促進各級政府和部門對各項政策的再完善，促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的制度安排與實踐現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的制度安排

開展重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是黨中央、國務院賦予審計機關的一項重要任務[4]。2014年8月，國務院辦公廳《關于穩(wěn)增長促改革調(diào)結構惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案》（國辦發(fā)明電〔2014〕16號），要求對穩(wěn)增長促改革調(diào)結構惠民生的19個方面、63項政策措施的落實情況進行審計。2014年10月，國務院發(fā)布《關于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號），要求開展政策措施落實情況跟蹤審計。2018年5月，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議，提出要強化開展國家各項重要政策和措施的跟蹤審計工作。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新發(fā)展階段解決“三農(nóng)”問題的重大政策，實施和強化鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計是國家審計服務于國家治理得必然要求[1]。所謂鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計，是指審計機關依法對各部門、各地區(qū)貫徹落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署情況進行的監(jiān)督、評價和鑒證的活動。通過鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計，揭示鄉(xiāng)村振興政策措施落實過程中體制機制存在的問題，推動國家鄉(xiāng)村振興政策重大決策部署和政策措施落實到位，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標的實現(xiàn)[2]。為落實中央關于國家重大政策措施落實情況跟蹤審計的有關部署，審計署陸續(xù)出臺一系列文件。2015年5月，審計署印發(fā)《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，規(guī)范了政策跟蹤審計的組織領導、審計對象、審計內(nèi)容、審計實施、審計報告、審計整改、審計質(zhì)量控制。2018年8月，審計署印發(fā)《關于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的總體要求、監(jiān)督重點和工作要求作了具體安排和部署。2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，提出構建全鏈條跟蹤審計機制和各專業(yè)審計與國家重大政策措施的有效對接機制[5]。

（二）鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的實踐情況

2014年8月起審計署持續(xù)開展穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生政策措施落實情況跟蹤審計。截至2022年10月，審計署共公布了26份關于執(zhí)行國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果，其中涉及鄉(xiāng)村振興的公告數(shù)量占比逐年呈上升趨勢，2019年起審計結果公告中涉及鄉(xiāng)村振興的公告數(shù)量占比已經(jīng)超過50%。由此可見，開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計已經(jīng)發(fā)展為一項每年必須執(zhí)行的常態(tài)化任務[1]。從近年的審計實踐來看，鄉(xiāng)村振興政策落跟蹤審計呈現(xiàn)以下特點：一是跟蹤審計的政策覆蓋面廣，主要聚焦黨中央、國務院出臺的各項重要政策和措施，包括穩(wěn)增長、擴消費、調(diào)結構、促改革、防風險、惠民生等方面，以及去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板等[2]。二是審計范圍廣，涉及的行業(yè)門類和內(nèi)容豐富，審計對象包括財政、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個政府部門，涉及財政、金融、企業(yè)、投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社保、環(huán)保、社會管理、簡政放權等多個領域，涉及資金、項目、政策、責任、體制、機制等[4]。三是審計質(zhì)量要求高，在資金層面，不僅審計資金政策文件的健全性、規(guī)范性和執(zhí)行的合規(guī)性，還要審查資金使用的績效性。在政策層面，不僅要審查政策的落實情況，還要審查政策的實施效果；不僅要對政策的制定與實施成果進行審核，還要對政策實施中存在的偏差以及其產(chǎn)生的原因進行研究；不僅要對政策的制定與實施本身存在的問題開展審計，還要對制度制定和實施的體制機制背景問題進行分析和確定；不僅要通過審計來發(fā)現(xiàn)和解決問題，還要對政策的改進和實施提出有效的意見[6]。四是組織實施方式多樣，有以江蘇省審計廳為代表的融合式審計實施方式，將政策跟蹤審計與各類專項審計整合起來；也有以山東省審計廳為代表的項目化方式，以貫徹落實中央重大決策部署、推進實施全省大發(fā)展戰(zhàn)略為中心安排確定鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計項目[5]。

四、鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計存在的問題

（一）鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計理論體系不完備

當前，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計在審計目標、審計范圍、審計證據(jù)、審計風險和審計評價方面還存在不足。第一，審計目標不清晰，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計是對鄉(xiāng)村振興政策制定、實施和執(zhí)行效果的全過程監(jiān)督、評價和鑒證，通過審計確定政策執(zhí)行過程是否存在偏差，鄉(xiāng)村振興相關資金和項目管理是否存在重大違法違規(guī)問題，政策措施是否能完成政策目標等[6]。但鄉(xiāng)村振興政策的制定、執(zhí)行涉及多個部門，鏈條長、時間長，不同部門、不同階段工作任務和重點存在差異，審計的重點和目標可能也有所不同，高度概括的審計目標，可能導致審計工作無法開展或?qū)徲嫿Y果容易出現(xiàn)偏差，審計目標不能很好實現(xiàn)。第二，審計范圍不明確，鄉(xiāng)村振興政策的制定和實施需要中央和地方協(xié)作完成，既需要國家大政方針，也需要地方相關扶持政策，既涉及中央財政撥款，又涉及地方財政運轉，既需要中央部委總體部署，也需要各級地方政府機構協(xié)同支持。鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計應該審計什么樣的政策，選取哪些政策開展審計，在理論與實踐上尚未完全厘清[5]。第三，審計證據(jù)要求不統(tǒng)一，審計結論的形成需要獲取充分適當?shù)膶徲?，但具體到鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計，針對不同部門、政策實施的不同階段，應該如何選擇介入時間節(jié)點或期間、獲取什么資料、向誰要資料、如何獲取這些資料等不明確[2]。第四，審計風險控制識別與控制認識不充分，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的審計對象是鄉(xiāng)村振興政策，目標是評價政策執(zhí)行的情況，在審計過程中，審計人員需要對政策制定的科學性和合理性、政策執(zhí)行的效果進行評價并提出審計建議[4]，由于公共政策效果評價的系統(tǒng)性和復雜性，審計人員在作出審計判斷、出具審計結論時存在較大的審計風險，如何識別政策跟蹤審計的風險并進行有效的應對，目前還沒有可靠的方案。最后，政策執(zhí)行效果評價指標和評價依據(jù)不統(tǒng)一。審計評價標準和評價依據(jù)會直接影響政策措施落實情況跟蹤審計的成效。但目前政策落實情況跟蹤審計實踐的難點之一是缺少政策執(zhí)行效果評估依據(jù)[5]。大部分學者僅依托于政策本身和政策實施制定評估標準、建立指標體系，例如：從注重政策合規(guī)性、科學性、可操作性、績效性和實用性[7]，從政策的知曉度、公平性、政策的地方執(zhí)行差異性、政策的可操作性等方面[8]，從政策執(zhí)行、資金使用、項目建設和運營、體制機制運行、重大違紀違法[6]，從公共政策的形式合法性、結果有效性、價值合理性等方面[3]建立評價指標體系進行評價。

（二）審計資源不能滿足高質(zhì)量政策跟蹤審計要求

充足的、高素質(zhì)的審計人員是國家審計工作高質(zhì)量發(fā)展的基本保證。一方面，政策跟蹤審計實效性要求高，時間短、頻率高，專業(yè)性越來越強，涉及部門多，且需要上下協(xié)同一體推進，需要同時投入大量的審計人員，審計機關能夠安排的人力資源則相對有限，審計工作任務繁重與審計力量不足的矛盾愈發(fā)突出，現(xiàn)有審計資源在量上難以滿足要求[4]。另一方面，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計要從宏觀上把握政策實施的背景、目標和成效[2]，不僅要重視政策執(zhí)行中的共性問題，還應重視政策執(zhí)行中反映出的個性問題，這些新業(yè)務、新模式、新情況，對審計人員的知識儲備、專業(yè)技能等提出了越來越高的要求，現(xiàn)有宏觀上把握政策的實施背景、政策目標及實施效果審計資源在質(zhì)上難以滿足要求。

（三）審計效率不能滿足政策跟蹤審計全覆蓋的要求

首先，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的審計內(nèi)容是中央部門出臺的政策以及地方的配套政策。這些政策種類繁多、數(shù)量龐大，有的政策是對外公開的，有的政策是依申請公開，而有的政策則是不對外公開。從實務上看，政策發(fā)布部門的層級越高，政策的公開、透明度越高，也就越容易收集。完整地收集與政策實施相關的配套政策是審計中遇到的難題之一，為確保收集到的相關政策法規(guī)是完整性的，審計機關需要花費大量的人力在收集、整理、核對、匯總政策上。其次，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計是一種新型審計，其審計目標、審計對象、審計內(nèi)容同以往不同，如何開展審計工作、收集哪些證據(jù)、如何收集證據(jù)等，還缺乏系統(tǒng)的操作指引，審計的規(guī)范化、系統(tǒng)性化不夠。再次，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計是政策執(zhí)行情況的評價，其審計邏輯是自上而下的目標分解，自下而上的匯總評價，但實務中基層審計機關的評估標準并不統(tǒng)一，不同的審計單位和審計人員在政策目標的理解、政策實施證據(jù)的收集、政策實施效果的評價上存在差異，導致上一級審計機關在匯總評價結果效率低下。最后，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計涉及各層級的審計機關，各級審計機關在開展審計工作過程中，一般會結合上級審計機關和本級政策的要求確定審計工作重點，制訂審計計劃，由于涉及的審計主體多，一些審計機關制訂審計計劃時缺乏審計協(xié)同機制，存在上下級審計工作縱向不協(xié)同，同時也存在鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計與財政財務審計、經(jīng)濟責任審計等審計項目的橫向不協(xié)同，工作碎片化[2]。

（四）審計質(zhì)量不能滿足鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展要求

鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的質(zhì)量尚不能滿足鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)有：一是重資金和項目，對鄉(xiāng)村振興政策本身及政策效果性關注不夠，政策執(zhí)行偏差、體制機制層面的問題難以得到有效揭示，審計結果與其他業(yè)務審計結果相似[5]；二是重資金事后的審計，揭示政策執(zhí)行以后存在的違法違紀問題，對事前和事中審計重視不夠，沒有做到從政策規(guī)定、預算安排、資金籌集和分配、款項撥付和使用直至項目和個人的全流程跟蹤審計全覆蓋[9]；三是重鄉(xiāng)村振興資金的真實性、合法性、合規(guī)性審計，對資金、政策的經(jīng)濟性、效果性、公平性、環(huán)境性、效率性審計的重視程度不足；四是對政策執(zhí)行中體制機制存在的問題提示深度不夠，大多將一句簡單的“政策執(zhí)行不到位”作為對政策落實情況的評價，沒有說明政策執(zhí)行不到位具體體現(xiàn)在什么階段、如何判定出政策執(zhí)行不到位[10]。

五、進一步完善鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的思考

（一）建立多層級的審計目標體系

審計目標是審計職能的具體體現(xiàn)，是人們通過審計實踐活動所期望達到的境地，也是指導審計工作的指南針。鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計是對各部門、各地區(qū)貫徹落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施情況進行監(jiān)督、評價和鑒證，并通過審計活動揭示鄉(xiāng)村振興政策措施落實過程中體制機制存在的問題，推動國家鄉(xiāng)村振興政策重大決策部署和政策措施落實到位，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標的實現(xiàn)。由此可以將鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的目標歸納為政策的合法合規(guī)性、科學性、適用性、可操作性、效果性和遵循性，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計應圍繞這個目標來收集審計證據(jù)，形成審計結論。由于這一目標具有高度的概括性，實務中很容易出現(xiàn)偏離，原因是鄉(xiāng)村振興政策從制定到執(zhí)行涉及多個部門、多個地區(qū)，不同部門、不同地區(qū)在政策制定和執(zhí)行方面扮演的角色不一樣，同時在政策實施的不同階段，政策落實及其效果的表現(xiàn)形式可能也不一樣，審計的要求也就不一樣，高度概括的審計目標，可能導致審計工作無法開展或?qū)徲嫿Y果容易出現(xiàn)偏差，審計目標不能很好實現(xiàn)。解決這一問題的基本思路是，結合不同政策執(zhí)行主體所屬的層級，構建多層次的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計目標體系。從鄉(xiāng)村振興政策重大決策措施落實的職能分工來看，黨中央、國務院確定鄉(xiāng)村振興政策的決策部署，中央各部門負責細化和分解總體目標和戰(zhàn)略意圖，并制定相應的政策和措施，各省、市、縣執(zhí)行上級政府的同時，出臺相關配套政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是執(zhí)行上級政府及其組成部門的政策。根據(jù)這一職能分工，將審計總目標拆分為多個具體目標。具體而言，政策的合法合規(guī)性應是針對政策的出臺者，作為執(zhí)行方不應該對此負責，政策的科學性、適用性、可操作性和效果性需要通過政策的具體執(zhí)行來進行判斷，即需要分解到下一層級來驗證。由此，針對政策的制定者，評價的重點應該是政策的合法合規(guī)性、科學性、適用性、可操作性和效果性。針對政策的具體執(zhí)行者，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要應該評價其對政策的遵循性、合規(guī)性、是否有重大違紀違法行為。針對既是配套政策的制定者又是上級政策的執(zhí)行者，則重點評價政策的落實情況、制定的配套措施與上級政策的一致性和可行性、政策執(zhí)行過程中的體制機制問題等。這樣，圍繞鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計總體目標的實現(xiàn)，形成了自上而下的目標分解，自下而上的審計工作目標體系，厘清不同層級審計機關的審計重點和路線圖，突出鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計重點，也避免與其他類型審計目標的交叉重復[5]。在政策中的職能角色與審計目標的對應性如表1所示。

表1中，中央各部門作為鄉(xiāng)村振興政策的制定者，對政策制定的合法合規(guī)、科學性、適用性等負責，因此將政策的合法合規(guī)性、科學性、適用性、可操作性和效果性作為審計目標。中央各部門制定的鄉(xiāng)村振興政策，能否提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進鄉(xiāng)村社會有效治理、促進民生改善、提升鄉(xiāng)風文明程度，能否提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，需要通過省市縣政府的執(zhí)行情況來驗證。各級地方政府一方面具體落實上級政府的相關政策，另一方面還要出臺相關配套政策，因此審計目標可以確實為評價配套措施的政策一致性、可行性，審計過程中需要審查各類配套政策的執(zhí)行效果，挖掘鄉(xiāng)村振興體制機制問題，揭示制約鄉(xiāng)村振興的環(huán)境障礙和管理瓶頸，總結鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的系統(tǒng)性、制度性問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府主要職責是執(zhí)行政策，是鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況和執(zhí)行效果的具體體現(xiàn)，因此應以查錯糾弊以及政策措施落實到位情況為主要目標，全面審查鄉(xiāng)村振興政策內(nèi)涵的準確理解和制定落實情況，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理解片面、政策內(nèi)容模糊、政策執(zhí)行偏差、資金使用違規(guī)、責任履行不到位等問題。

（二）分類別、分階段、協(xié)同推進

第一，分類別考慮審計項目和審計范圍。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，有關鄉(xiāng)村振興的重大政策由國務院及其職能部門制定，來自中央的工作要求通過政策傳遞到省，再由省傳遞到市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不同地區(qū)農(nóng)村在地理、自然資源和經(jīng)濟政策適合度上存在著較大的差異，當?shù)卣块T必須結合所在地具體情況制定適宜的配套措施，并以實施方案、管理制度、專項計劃、指導意見等形式出現(xiàn)。由于鄉(xiāng)村振興政策種類繁多，在鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計實務中，可能會遇到兩個問題：一是審計機關在確定政策跟蹤審計的政策對象時，如何系統(tǒng)、科學地確定具體的政策對象；二是對于上級審計機關確定的審計項目，下級審計機關在具體執(zhí)行時如何做到既全面覆蓋又突出重點的問題。針對遇到的問題，可以從政策類別角度確定審計項目對象、審計范圍和審計邊界。有關鄉(xiāng)村振興政策的分類，常見有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求視角和政策工具視角兩種分類方式。

在考慮鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的項目對象時，可以從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求視角和政策工具視角來確定審計項目對象和審計范圍。首先，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求視角看，鄉(xiāng)村振興政策包括產(chǎn)業(yè)興旺政策、鄉(xiāng)風文明政策、生態(tài)宜居政策、治理有效政策和生活富裕政策。產(chǎn)業(yè)興旺類政策可以進一步細分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資金支持、產(chǎn)品流通渠道擴大、產(chǎn)業(yè)轉型升級等相關政策。鄉(xiāng)風文明類政策可細分為鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)村文化傳承與發(fā)展、思想道德建設和鄉(xiāng)村公共文化服務等相關政策。生態(tài)宜居類政策可細分為生態(tài)資源保護、人居環(huán)境改善、環(huán)境修復治理、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等相關政策。治理有效類政策可細分為農(nóng)村基層組織體系建設、法治建設、政務服務和人才隊伍建設等相關政策。生活富裕類政策可細分為農(nóng)村社會保障、農(nóng)村勞動力就業(yè)、農(nóng)民增收、農(nóng)村生活基礎設施政等相關政策[9]。審計機關在確定審計政策對象時，可以針對產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居、治理有效和生活富裕五類政策中的某一類，也可以針對五類政策中的某一子類進行審計。其次，從政策工具視角來看，鄉(xiāng)村振興政策可劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具等。供給型政策工具是指通過提供公共服務、人才培育、資金投入、基礎設施建設、科技信息等政策資源和有利條件來推動鄉(xiāng)村發(fā)展。需求型政策工具是通過采購、服務外包等減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展障礙，拉動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會加速發(fā)展，包括減稅降費、增加補貼和提供各項標準與規(guī)范、示范工程、政府采購、服務外包、人才引進、成果轉化和資本參與等。環(huán)境政策工具的功能是為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，為鄉(xiāng)村振興政策實施提供側面支持，主要政策有目標規(guī)劃、金融支農(nóng)、產(chǎn)業(yè)融合、策略舉措、合作交流、組織創(chuàng)新、創(chuàng)新激勵、政策宣傳和法規(guī)管制等[11]。審計機關在確定審計政策對象時，可以針對供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具中的某一類，也可以就三類政策工具中的某一子類進行審計。結合政策的實施階段，在政策的實施早期階段，供給型政策和需求型政策工具即可作為審計的重點，而環(huán)境型政策工具可能一般不適合作為審計的重點。

對于上級機關安排的審計項目，地方政府會根據(jù)治理格局和利益關系的變動情況調(diào)整其工作重心和施政理念，相應的政策關注度也會發(fā)生改變[12]。因此，即便是同一政策，不同地區(qū)審計的重點可能不一樣。審計機關在考慮本地區(qū)政策跟蹤審計的范圍時，可以通過鄉(xiāng)村振興政策分類的方式來確定政策的匹配度，如以產(chǎn)業(yè)興旺政策、鄉(xiāng)風文明政策、生態(tài)宜居政策、治理有效政策、生活富裕政策或以供給型政策工具、需求型政策工具、環(huán)境型政策工具中的某一類為主線，在深入了解各類型政策的作用路徑和聯(lián)合方式的基礎上考慮審計范圍。首先，從政策工具視角來看判斷涉及的審計范圍或?qū)徲嫷恼邔ο?，比如金融支農(nóng)，這是環(huán)境型政策工具，可以梳理與金融支農(nóng)相關的全部政策工具，包括配套工具。其次，結合本地區(qū)的發(fā)展階段確定重點政策，如“三農(nóng)”問題獲得了重點關注，經(jīng)過中央及各政府部門的持續(xù)努力也取得了較好的成績，但缺乏人才和公共服務能力、科技信息利用水平較低的地區(qū)，審計重點是針對強調(diào)人才培育、公共服務和科技信息支持等供給型政策工具，而資金投入和基礎設施建設則作為為審計重點[11]。再次，考慮政策的銜接問題，各部門是否分工明確、團結協(xié)作，各區(qū)域是否團結社會力量、有組織有秩序地實施鄉(xiāng)村振興策略，供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策等各類政策工具、配套方案是否協(xié)同，是否存在貫徹不及時、責任不落實、行動不到位、方法不妥當?shù)葐栴}，是否有效分配統(tǒng)籌公共資源，是否確保相關惠農(nóng)政策的精準到戶，是否建立相關監(jiān)察機制等。最后，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求視角來評價政策實施的效果，即評價政策在產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕等方面發(fā)揮了哪些作用。

第二，分階段考慮審計重點。制定年度或跨年度鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計工作計劃時，審計機構應避免“包羅萬象”而喪失重點和特色，以當?shù)亟?jīng)濟改革發(fā)展中存在的難點和熱點問題為中心展開選題，利用有限的資源和力量對重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點事項進行專項審計，按照戰(zhàn)略部署的不同生命周期分階段對財稅、人才、技術、資金、行業(yè)政策、基礎設施建設、配套和協(xié)調(diào)情況、重大項目的落實等，有針對性選擇審計主題進行監(jiān)督、檢查和評價。按照鄉(xiāng)村振興政策戰(zhàn)略部署不同階段的特點規(guī)劃審計項目。政策制定時，由于經(jīng)濟偏好的特點，地方政府會更多地關注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目建設等方面的政策選擇，實現(xiàn)經(jīng)濟優(yōu)先；政策實施時，供給政策、環(huán)境政策、需求政策和綜合性政策工具都是以促進農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民增收為政策目標[12]。在具體介入時點上，部分政策可提前介入政策制定階段，對相關配套政策的科學性、合法性、一致性和可行性進行監(jiān)督、評價與鑒證，及時糾正政策偏差，彌補政策漏洞[13]。政策頒布后，審計有必要對其進行及時的評估與跟進，以便盡早識別出問題和風險并提出具有建設性與前瞻性的建議。過程中，應妥善處理及時性和政策落地周期性二者的關系，以免審計過早干預，導致部分被審計單位為了應付審計而以文件落實文件[5]。

第三，上下協(xié)同推進審計工作。政策措施落實跟蹤審計是一項綜合性、持續(xù)性的重點工作，政策落實情況牽涉面廣，需要國家大政方針和地方扶持政策相互契合，需要中央財政和地方財政相互合作；審計對象復雜，同時涵蓋中央部委和各級地方政府機構，審計人員構成廣泛，由各層級審計機關、不同專業(yè)類型的審計人員共同參與。因此在實施鄉(xiāng)村振興審計過程中，要著眼于全國“一盤棋”，協(xié)同推進審計工作。首先是協(xié)同上下審計機關的職責，循序漸進地推進上下層級審計機關各自的審計計劃之間的聯(lián)動，并針對審計內(nèi)容的不同特點對中央和地方審計機關的重點任務進行合理劃分。涉及鄉(xiāng)村振興重大方針政策實施、自然資源資產(chǎn)管理責任等審計項目由審計署及其派出機構負責，涉及具體項目實施和資金使用則由地方審計機關為主實施。其次是協(xié)同審計計劃管理，上級審計機關在安排審計項目時，要加強與下級審計機關審計計劃的銜接，將政策措施落實情況跟蹤審計項目化，通過建立項目庫，強化上下級審計機關之間的銜接，發(fā)揮基層審計機關在法律規(guī)定范圍內(nèi)的工作自主權，賦予基層審計機關依法以其區(qū)位優(yōu)勢、區(qū)域特點等自主選擇特色事項對相關政策措施落實情況進行跟蹤審計的權力[4]，強化鄉(xiāng)村振興審計的培訓與督導，嚴格控制審計的權限范圍，防止超職責范圍審計，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興各項政策以及經(jīng)費審計，實現(xiàn)所涉縣級行政區(qū)劃審計全覆蓋[5]。再次是加強自上而下的審計流程控制，統(tǒng)一工作方案制定、審計工作指南和操作流程，統(tǒng)一審計目標和重點，數(shù)據(jù)集中分析疑點分散核查，統(tǒng)一問題定性處理，統(tǒng)一問題反饋機制，對特殊性問題及時分析研判，同時設置合理的審計報告上報時間，并預留出可能臨時增加現(xiàn)場審計任務的時間，以保證上級部門在政策傳達過程中保持權威，便于進行統(tǒng)一歸口管理[4]。最后是優(yōu)化嵌入式、融合式、“1+N”審計項目組織和管理模式，建立與現(xiàn)代治理要求相適應的跟蹤審計協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)“一審多項”“一審多果”“一果多用”[2]。

（三）規(guī)范審計內(nèi)容體系與執(zhí)行標準

從審計內(nèi)容體系來看，結合政策跟蹤審計的特點，分別從政策線和資金線兩方面來考慮。在政策線方面，審計的重點內(nèi)容包括以下四個方面：一是政策計劃及配套措施的合法合規(guī)性和可操作性[5]，鄉(xiāng)村振興政策計劃制定的依據(jù)是否充分，程序是否合法合規(guī)，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的配套政策是否符合本地區(qū)實際，政策指向是否清晰、明確，能否有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分階段政策目標的實現(xiàn)[14]。二是鄉(xiāng)村振興政策的公平性及政策執(zhí)行效果與預期的一致性，政策的實施是否兼顧公平，與政策實施的預期目標相比，政策執(zhí)行效果是否符合預期，是否存在偏差，群眾生活水平得到多大改善，群眾是否得相匹配政策實惠。三是鄉(xiāng)村振興政策的一致性，同級政府各部門出臺的配套措施是否協(xié)調(diào)一致，下級政府鄉(xiāng)村振興配套政策措施與上級政府政策是否保持一致，發(fā)展方向是否背離相關要求、發(fā)展過程是否完整，是否及時對政策執(zhí)行過程和結果進行動態(tài)跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正，及時調(diào)整、改變政策策略[12]。四是政策執(zhí)行體制機制，是否存在相關職責權限邊界不夠清晰，是否存在復雜的跨部門組織與協(xié)作不當[5]，部門間是否進行充分溝通和論證，政策實施主體是否明確自身責任，盡職引導項目的合理落實。

在資金線或項目線方面，審計應重點關注：一是遵守財經(jīng)紀律情況，關注資金分配和使用中有沒有虛報、侵占、貪污、浪費重復發(fā)放等不正之風和腐敗問題。二是資金分配管理使用中的公平、公正、公開情況，實施有關鄉(xiāng)村振興政策的過程中，是否按照公告公示正確使用資金、保質(zhì)保量開展項目建設，是否存在優(yōu)親厚友問題。三是鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌情況，是否存在鄉(xiāng)村振興資金多頭管理、交叉重復投入、資金“碎片化”，是否建立中央與地方、各級地方政府層級和相關部門的支農(nóng)事權與支出責任劃分機制，鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌責任劃分是否明確，關注鄉(xiāng)村振興資金整合重點、整合方向、整合方式、整合效果，“大專項+任務清單”管理模式支農(nóng)事權落實情況[15]。四是績效管理，關注鄉(xiāng)村振興項目績效評價制度建立落實情況，鄉(xiāng)村振興項目的立項、績效目標設定以及資金安排情況，項目管理過程及預算管理情況，鄉(xiāng)村振興項目的產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效和產(chǎn)出成本，鄉(xiāng)村振興項目的社會效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)影響和滿意度，以及績效評價結果是否的運用情況等。

從執(zhí)行標準體系來看，可以針對上述政策線和資金線制定相關審計流程、業(yè)務規(guī)范，從制訂項目計劃、制發(fā)審計通知書、編制審計方案，到共享審計證據(jù)與工作底稿、出具審計意見，再到綜合運用審計成果、建立審計檔案，規(guī)范審計項目實施的業(yè)務管理流程體系。

（四）搭建政策跟蹤審計信息平臺

一是建立鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)庫。完整地收集鄉(xiāng)村振興政策及其配套政策是審計的前提，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計涉及的政策種類多、數(shù)量大、來源復雜，特別是相關配套措施，收集難度大，效率低。為提高審計效率，同時確保所收集相關政策法規(guī)的完整性和可靠性，可以建立鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)庫，充分運用網(wǎng)絡爬蟲等現(xiàn)代信息技術收集與鄉(xiāng)村振興相關各類政策、法規(guī)。在完成相關政策法規(guī)電子化處理的基礎上，對相關政策法規(guī)進行分類、整理和拆分，構建條目化的鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)應用數(shù)據(jù)元，并對應用數(shù)據(jù)元進行標簽定義，完成對法規(guī)的結構化改造，形成動態(tài)法規(guī)基礎數(shù)據(jù)源。然后按照戰(zhàn)略要求、法律、法規(guī)、規(guī)章、實施細則、制度等，對經(jīng)過結構化改造的政策法規(guī)應用數(shù)據(jù)元進行關聯(lián)，建立不同法規(guī)之間的內(nèi)部邏輯關系，構建網(wǎng)格管理系統(tǒng)。

二是建立鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計案例數(shù)據(jù)庫。盡管不同地區(qū)、不同階段鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的對象不同、范圍不同，審計目標也存在差異，但從審計業(yè)務環(huán)節(jié)來看，無非是審前準備、實施過程、審計報告、后續(xù)審計和結果運用等環(huán)節(jié)?？梢圆煌?、不同地區(qū)的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計為對象，遵循理論聯(lián)系實際的原則，建立典型性的案例庫，圍繞政策跟蹤審計項目的立項過程、審前調(diào)查組織、審計目標確定、審計方案設計、審計方法與證據(jù)收集、審計評價、審計意見及建議、審計報告、后續(xù)審計、審計整改等，收集、整理政策實施成效評估資料，并將其整合為鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計相關資料庫。三是建立審計大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，通過審計大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，實現(xiàn)中央與地方、地方與地方之間的數(shù)據(jù)共享。在數(shù)據(jù)收集方面，首先是整理鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計的數(shù)據(jù)采集標準、統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范，實現(xiàn)對不同數(shù)據(jù)源的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計信息資源數(shù)據(jù)進行收集。其次，對來自相關數(shù)據(jù)源的信息數(shù)據(jù)進行過濾，通過去重處理、數(shù)據(jù)標準化轉換等加工，形成標準化數(shù)據(jù)集。最后，根據(jù)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計工作統(tǒng)一用語，在結合資料來源特點及目錄分類的基礎上，將若干無序的資料按目錄進行對應，使資料的呈現(xiàn)更加系統(tǒng)和有序，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計資料來源的分類和分級顯示。在信息共享方面，平臺作為多源信息主體間聯(lián)通的載體，打通了信息壁壘，實現(xiàn)用戶信息的共享。用戶通過身份認證和系統(tǒng)授權驗證后，可以在平臺系統(tǒng)上對信息資源進行查找、定位、獲取、傳輸，利用索引樹結構和關鍵字來查找信息，快速定位到所要查找的信息。

（五）推進現(xiàn)代技術在政策跟蹤審計中的應用

一是充分運用大數(shù)據(jù)技術進行數(shù)據(jù)采集、政策文本挖掘和疑點篩查。數(shù)據(jù)信息是審計的基礎對象，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計數(shù)據(jù)既有數(shù)字、符號等結構化數(shù)據(jù)，也有文本、音頻、視頻、圖片等非結構化數(shù)據(jù)，審計過程中可以綜合運用數(shù)據(jù)倉庫技術、網(wǎng)絡爬蟲、地理遙感、傳感器等技術采集鄉(xiāng)村振興項目相關的數(shù)據(jù)，在此基礎上應用文本分類、文本聚類、文本總結、關聯(lián)分析等文本挖掘技術，從浩瀚的數(shù)據(jù)中挑選出具有結構化特征的關鍵字段，尋找文本信息中要素之間的相互關系及作用，通過簡單關聯(lián)、因果關聯(lián)和時序關聯(lián)分析各要素之間的內(nèi)在邏輯。如在政策效果評價時，可以運用Python等搜集網(wǎng)友對政策效果的公開討論或評論，進行關鍵詞挖掘分析，獲取公眾輿論對政策績效的評價，在政策實施效果的評價中可以引入數(shù)據(jù)包絡分析模型或運用支持向量機（Support Vector Machine）、隨機森林（Random Forests）等模型對政策效果進行模擬評價。

二是充分運用人工智能技術，提高審計效率。一方面結合政策跟蹤審計的工作內(nèi)容與特點，以政策跟蹤審計流程為基礎，制定相適應的數(shù)據(jù)分析方法、審計評估方法，運用人工智能進行審計計劃、方案設計、證據(jù)收集、工作底稿編制、匯總審計意見、審計報告撰寫等，實現(xiàn)審計業(yè)務流程智能化。另一方面運用網(wǎng)絡爬蟲等現(xiàn)代信息技術收集與鄉(xiāng)村振興相關各類政策、法規(guī)，結合人工智能技術，對相關法規(guī)進行智能化拆分和解構，建立各類數(shù)據(jù)關系，實現(xiàn)政策法規(guī)的關聯(lián)整合，形成政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫，在此基礎上結合鄉(xiāng)村振興政策實施效果的相關數(shù)據(jù)展開分析，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況評價的智能化，提高審計工作的效率性與準確性。

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