薛昭銘 馬德浩 高升

關(guān)鍵詞：城市體育場(chǎng)地設(shè)施：政策導(dǎo)向；現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；紓解策略

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全民健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)辦發(fā)[2020]36號(hào)文）中明確規(guī)定全民健身場(chǎng)地設(shè)施是指用于全民健身活動(dòng)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地和設(shè)備，包括公共體育設(shè)施和學(xué)校體育設(shè)施、居民住宅區(qū)的體育設(shè)施、經(jīng)營(yíng)性體育設(shè)施以及國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)組織等單位內(nèi)部的體育設(shè)施。伴隨城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮，居民對(duì)健康生活和體育鍛煉需求日益提升。黨的二十大報(bào)告指出要實(shí)施城市更新戰(zhàn)略，打造宜居城市。目前，各省市也頒布了城市更新指南，明確了完善公共服務(wù)設(shè)施和城市社區(qū)配套設(shè)施的目標(biāo)任務(wù)，體育場(chǎng)地設(shè)施作為城市公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，承載著人民對(duì)美好生活的向往。然而，“十三五”時(shí)期我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)模不斷擴(kuò)大，卻依舊面臨供需矛盾的問(wèn)題。截至2022年底，我國(guó)人均體育場(chǎng)地面積為2.62m，較之體育發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差距。另一方面，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段，城市體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)及更新面臨著規(guī)劃布局、審批、籌資、工作機(jī)制落實(shí)等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求建設(shè)“綠色便捷”“群眾身邊”“人人參與”的體育場(chǎng)地設(shè)施。2023年5月，國(guó)家體育總局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行等聯(lián)合印發(fā)《全民健身場(chǎng)地設(shè)施提升行動(dòng)工作方案（2023-2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），要求提升場(chǎng)地設(shè)施質(zhì)量、優(yōu)化場(chǎng)地設(shè)施服務(wù)、增加場(chǎng)地設(shè)施的效益，并強(qiáng)化體育場(chǎng)地設(shè)施的政策支撐和要素保障?？梢?jiàn)，“十四五”時(shí)期我國(guó)將著重關(guān)注體育場(chǎng)地設(shè)施的供給質(zhì)量和建設(shè)效益，不斷創(chuàng)新規(guī)劃建設(shè)方式，健全體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)所需的政策、資金、人才等要素和保障機(jī)制，以此助力城市體育高質(zhì)量發(fā)展，提高人民的生活品質(zhì)。對(duì)此，本研究基于新時(shí)期我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的政策導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，就場(chǎng)地設(shè)施在規(guī)劃布局、開(kāi)發(fā)利用、財(cái)政援建和建設(shè)落實(shí)中存在的具體問(wèn)題進(jìn)行梳理和剖析，并提出紓解之策，對(duì)提升我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施的供給質(zhì)量和建設(shè)效益具有現(xiàn)實(shí)意義。

1“十四五”時(shí)期我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的政策導(dǎo)向

1.1注重綠色、便捷的建設(shè)理念

2030年“碳達(dá)峰”與2060年“碳中和”對(duì)我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施提出了綠色可持續(xù)的建設(shè)要求。綠色建設(shè)理念體現(xiàn)為體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)與生態(tài)自然的和諧共生，在體育場(chǎng)地設(shè)施的全生命周期內(nèi)做到低碳、節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保，為人們提供健康、舒適的體育場(chǎng)地設(shè)施使用空間，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)協(xié)同發(fā)展。目前，我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)方面，往往存在投資大、賽后場(chǎng)館閑置等問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)方式難以有效服務(wù)于全民健身的需要；另一方面，場(chǎng)館粗放擴(kuò)張的建設(shè)方式仍然存在，未能充分使用綠色建材和可再生能源，并未充分考慮節(jié)能降耗設(shè)計(jì)，大型場(chǎng)館耗能大。對(duì)此，《意見(jiàn)》和《方案》均強(qiáng)調(diào)要求打造綠色的全民健身場(chǎng)地設(shè)施。在此政策導(dǎo)向下，未來(lái)體育場(chǎng)地設(shè)施將著力于與周邊自然生態(tài)環(huán)境相融合，如通過(guò)修建健身步道和各類型體育公園，積極利用城市碧道兩岸與綠地打造體育場(chǎng)地設(shè)施。

便捷的建設(shè)理念體現(xiàn)為體育場(chǎng)地設(shè)施與群眾生活空間的有機(jī)融合，主觀上表現(xiàn)為人民群眾對(duì)全民健身場(chǎng)地設(shè)施的滿意度，客觀上體現(xiàn)為體育場(chǎng)地設(shè)施的覆蓋率和可達(dá)性程度。我國(guó)城市空間布局經(jīng)歷了由生產(chǎn)型城市到居住型城市，再到生活型城市轉(zhuǎn)變，伴隨人們對(duì)身體健康和運(yùn)動(dòng)休閑等需求加大，城市化進(jìn)程中體育場(chǎng)地設(shè)施逐漸得以建設(shè)，成為衡量城市居民生活品質(zhì)的重要標(biāo)志。2018年住建部頒布《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GB50442（修訂）》，依據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑，通過(guò)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)打造包括公共體育設(shè)施在內(nèi)的社區(qū)居民5min、10min和15min的生活圈。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家體育總局于2021年聯(lián)合印發(fā)《“十四五”時(shí)期全民健身設(shè)施補(bǔ)短板工程實(shí)施方案》，重點(diǎn)支持體育公園、全民健身中心（小型體育綜合體）、公共體育場(chǎng)、社會(huì)足球場(chǎng)、健身步道、戶外運(yùn)動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施等群眾身邊的場(chǎng)地設(shè)施。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《全民健身實(shí)施計(jì)劃（2021-2025年）》，提出“2511”健身設(shè)施建設(shè)，主要是圍繞群眾身邊的體育公園、全民健身中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的健身場(chǎng)地器材等進(jìn)行配建。此次，《方案》也強(qiáng)調(diào)要拓展居住區(qū)健身設(shè)施供給，打造群眾身邊的體育生態(tài)圈，到2025年，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)公共健身設(shè)施和社區(qū)15min健身圈全覆蓋。

1.2以非體育用地為主的兼容建設(shè)方式

在城市規(guī)劃語(yǔ)境中，學(xué)界關(guān)于兼容建設(shè)觀點(diǎn)主要是圍繞地塊使用性質(zhì)之間關(guān)系以及對(duì)特定使用性質(zhì)地塊用于其他用途的空間占比規(guī)劃管理。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（GB50180-2018）》就規(guī)定了公共綠地要求設(shè)置10%～15%的體育活動(dòng)場(chǎng)地。在一定程度內(nèi)，此類建設(shè)僅是更改土地使用功能之間的占比，并不涉及到更改土地使用性質(zhì)，屬于利用非體育用地兼容建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施。從“十四五”時(shí)期的人均體育場(chǎng)地面積指標(biāo)增長(zhǎng)率來(lái)看，部分省市原有人均體育場(chǎng)地面積基數(shù)已經(jīng)較高，加之城市用地空間緊縮，增長(zhǎng)率上升難度較大。然而，我國(guó)城市仍有一定存量的邊角地、老舊廠房、工業(yè)閑置用地、河漫灘地等土地資源，這些非體育用地在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)因無(wú)人管理而閑置。

在此背景下，改進(jìn)傳統(tǒng)用地規(guī)劃控制方式，盤(pán)活存量用地建設(shè)多樣化、品質(zhì)化的全民健身場(chǎng)地設(shè)施成為重要課題。早在2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》，首次提出兼容建設(shè)，即充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場(chǎng)所等建設(shè)群眾體育設(shè)施，改造舊廠房、倉(cāng)庫(kù)、老舊商業(yè)設(shè)施等用于體育健身。國(guó)辦發(fā)[2020136號(hào)文指出要大力推進(jìn)非體育用地、非體育建筑兼容建設(shè)，包括城市空閑地、邊角地、公園綠地、城市路橋附屬用地、廠房、建筑屋頂?shù)瓤臻g資源。《意見(jiàn)》指出要支持依法利用林業(yè)生產(chǎn)用地、郊野和城市等綠地公園、河流峽谷、草地荒漠、湖泊沿岸、灘地等地方建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施。此次，《方案》也強(qiáng)調(diào)要利用“金角銀邊”配建嵌入式健身設(shè)施，合理利用舊廠房、倉(cāng)庫(kù)和老舊商業(yè)設(shè)施以及市政用地等閑置資源。從政府出臺(tái)的相關(guān)文件來(lái)看，國(guó)家鼓勵(lì)非體育用地建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施的用地類型不斷增多，從舊廠房、倉(cāng)庫(kù)、老舊商業(yè)設(shè)施相繼擴(kuò)展到綠地公園、湖泊沿岸、建筑屋頂、城市空閑地、市政用地等類型?？梢?jiàn)，整合碎片化的土地資源，通過(guò)復(fù)合利用和兼容建設(shè)的方式，將各類“廢地”建設(shè)成體育場(chǎng)地設(shè)施，不僅提高了土地利用率，也實(shí)現(xiàn)了體育場(chǎng)地設(shè)施多元化供給?！笆奈濉睍r(shí)期，非體育用地將成為城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的主要空間載體，不同土地使用性質(zhì)或不同功能建筑用途之間的兼容建設(shè)將會(huì)是我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施的主要建設(shè)方式。

1.3聚焦基層場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

體育場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)離不開(kāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)和規(guī)范。早在1986年，國(guó)家體委就頒布了《城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》，通過(guò)“千人指標(biāo)”進(jìn)行體育用地空間的定額配置。然而，該配置規(guī)定未細(xì)化到基層，造成部分城市的體育用地指標(biāo)呈現(xiàn)出“倒三角”的現(xiàn)象（見(jiàn)圖1）。此外，第6次全國(guó)體育場(chǎng)地普查顯示，我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施重大型場(chǎng)館建設(shè)、缺群眾健身場(chǎng)地，即絕大部分體育用地的指標(biāo)都給了省市級(jí)建設(shè)大場(chǎng)館，而留給街道和社區(qū)等基層的體育用地空間指標(biāo)較少，這是長(zhǎng)期忽視對(duì)基層體育用地控制的結(jié)果。伴隨著公共體育服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的戰(zhàn)略實(shí)施，自上而下的分配方式更多強(qiáng)調(diào)基層體育場(chǎng)地設(shè)施“有沒(méi)有”的問(wèn)題，相對(duì)忽視群眾的滿意度和場(chǎng)地設(shè)施的服務(wù)效能，“見(jiàn)縫插針”地安置了一些健身設(shè)施，造成了基層場(chǎng)地設(shè)施類型單一、規(guī)模小，而對(duì)于群眾喜愛(ài)的場(chǎng)地設(shè)施則可達(dá)性差，難以滿足群眾多樣化的健身需求。2005年，國(guó)家體育總局編制《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》，首次對(duì)城市公共體育設(shè)施的用地指標(biāo)及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出了具體要求，即按照人口分級(jí)規(guī)?？刂瓶傆玫孛娣e作為主要指標(biāo)，人均場(chǎng)地面積作為輔助指標(biāo)。然而，該配建標(biāo)準(zhǔn)并不具有強(qiáng)制性，僅作為城市社區(qū)用地規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)審批的依據(jù)。由于基層用地建設(shè)場(chǎng)地設(shè)施欠缺操作指南，對(duì)基層體育場(chǎng)地設(shè)施配建項(xiàng)目?jī)?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性不足，也未制定體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目的技術(shù)指南，相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)在基層較難推進(jìn)。

鑒于此，近年來(lái)我國(guó)不斷完善基層體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的指標(biāo)體系和技術(shù)指引，主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：（1）更加細(xì)化體育用地規(guī)模的層級(jí)劃分。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（GB50180-2018）》，對(duì)城市居住區(qū)的體育場(chǎng)地設(shè)施的分級(jí)配建的用地指標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)居住區(qū)體育設(shè)施兼容設(shè)置做了明確規(guī)定。此后，又起草了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GB50442（修訂）》的征求意見(jiàn)，細(xì)化了原規(guī)范指標(biāo)體系，并逐漸關(guān)注基層體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)。此次，《方案》也明確指出常住人口20萬(wàn)以上的縣級(jí)行政區(qū)域至少建有一個(gè)公共體育場(chǎng)，或是田徑場(chǎng)、全民健身中心、體育公園、公共體育館。（2）聚焦基層體育場(chǎng)地設(shè)施，做好具體的規(guī)劃建設(shè)指南。一是對(duì)基層體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容、建筑面積、用地面積、適宜配建項(xiàng)目都做了具體規(guī)定。二是以足球場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)為示范，做了具體的規(guī)劃布局。2021年，國(guó)家體育總局和住建部聯(lián)合頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)城市社區(qū)足球場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)足球場(chǎng)地類型、選址布局、配建要求等規(guī)劃選址技術(shù)要點(diǎn)提出了具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括用地選擇、選址特征、標(biāo)準(zhǔn)與非標(biāo)準(zhǔn)以及不規(guī)則的球場(chǎng)類型規(guī)格。

2我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2.1場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃布局存在結(jié)構(gòu)失衡

通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)和近些年我國(guó)部分城市關(guān)于加強(qiáng)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的提案及報(bào)告來(lái)看，其規(guī)劃布局主要存在以下幾方面的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題：一是城市各區(qū)域體育場(chǎng)地設(shè)施分布不均衡、布局不合理，主要表現(xiàn)為城區(qū)之間體育場(chǎng)地面積差距過(guò)大，老舊小區(qū)的人口密集，場(chǎng)地設(shè)施供不應(yīng)求現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)調(diào)研，2018年上海市崇明區(qū)人均體育場(chǎng)地面積較靜安區(qū)高出了7倍之多。另一個(gè)現(xiàn)象是城市周邊或新建城區(qū)可利用空間較廣，但部分地區(qū)為了完成人均場(chǎng)地面積指標(biāo)而未考慮居民使用的可達(dá)性問(wèn)題，出現(xiàn)體育場(chǎng)地設(shè)施安置“扎堆”的現(xiàn)象，導(dǎo)致有的場(chǎng)地設(shè)施人滿為患，有的則常年閑置。二是體育設(shè)施配置單一且高品質(zhì)體育場(chǎng)地設(shè)施缺乏。一方面，部分城市涵蓋的場(chǎng)地設(shè)施類型單一、規(guī)模偏小，健身場(chǎng)地主要為健身路徑、乒乓球場(chǎng)和籃球場(chǎng)，甚至部分城市的體育場(chǎng)地設(shè)施主要是硬質(zhì)廣場(chǎng)和健身路徑，大部分街道社區(qū)缺乏球類場(chǎng)地。此外，根據(jù)本課題調(diào)研，云南保山市自然規(guī)劃局相關(guān)人士表示該城市戶外場(chǎng)地資源豐富，但水上、山地、航空、汽車摩托車等戶外運(yùn)動(dòng)設(shè)施開(kāi)發(fā)不足。另一方面，室內(nèi)體育場(chǎng)地設(shè)施嚴(yán)重不足，部分地區(qū)未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于城市公共體育設(shè)施人均用地的標(biāo)準(zhǔn)要求預(yù)留體育場(chǎng)地。通過(guò)2022年民革襄陽(yáng)市委會(huì)所提交的建議來(lái)看，全市體育場(chǎng)館已運(yùn)營(yíng)多年且設(shè)施老化，數(shù)字化、智能化水平較低，部分通過(guò)老舊廠房改裝的體育場(chǎng)地設(shè)施配備簡(jiǎn)陋，難以滿足居民高品質(zhì)的健身需求。三是大部分體育場(chǎng)地都集中在事業(yè)單位、居委會(huì)和村委會(huì)。截至2022年底，我國(guó)歸屬于企業(yè)和民辦非企業(yè)單位的體育場(chǎng)地面積僅占比為18.9%，事業(yè)單位往往因?yàn)橘Y源整合共享機(jī)制缺失致使場(chǎng)地設(shè)施利用率低。此外，由于部分社區(qū)對(duì)“服務(wù)體系”建設(shè)重視程度不夠，體育設(shè)施配置主要依靠上級(jí)部門配送，基層綜合文體活動(dòng)中心設(shè)施老舊，因無(wú)人使用常被挪作他用。另一方面，雖然《意見(jiàn)》鼓勵(lì)事業(yè)單位的體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放，然而囿于安全風(fēng)險(xiǎn)與維護(hù)成本等多種原因，大部分企事業(yè)單位采取封閉管理，對(duì)外開(kāi)放程度明顯不夠，且與居民的生活作息并不匹配，致使場(chǎng)地設(shè)施利用率較低。

2.2非體育用地兼容建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益不足

城市中的騰退地及閑置地等空間的開(kāi)發(fā)利用是破解土地資源緊缺和拓展新產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵，能夠發(fā)揮良好的經(jīng)濟(jì)效益。然而，我國(guó)部分城市騰退地和閑置地的數(shù)量較為可觀，卻鮮有預(yù)留建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施。北京、廈門等多地騰退空間主要用于發(fā)展科技金融、產(chǎn)品制造業(yè)、留白增綠和補(bǔ)齊民生短板，其中補(bǔ)齊民生短板主要包括教育用地、養(yǎng)老、社區(qū)文化、停車場(chǎng)等，體育場(chǎng)地設(shè)施則還未被考慮在內(nèi)。另一方面，雖然可以結(jié)合老舊廠房、都市圈開(kāi)發(fā)健身場(chǎng)館、體育服務(wù)綜合體等場(chǎng)地設(shè)施，然而開(kāi)發(fā)利用非體育用地的經(jīng)濟(jì)效益并不理想。根據(jù)有關(guān)調(diào)研．寧波市9家老舊廠房改造的健身場(chǎng)館投資收回年限均超過(guò)3年以上，其中僅有4家收支略有盈利，而5家收支存在虧損或持平的狀況。與運(yùn)營(yíng)效益低相伴而行的還有高額的成本投入，主要表現(xiàn)為以下4個(gè)方面：

（1）用地性質(zhì)制約致使利用老舊廠房建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施需要承擔(dān)高額成本。由于用地性質(zhì)制約和審批流程不明晰，在實(shí)際的建設(shè)過(guò)程中就有可能存在行政風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，老舊廠房應(yīng)屬于工業(yè)工地范疇，擅自挪用會(huì)被認(rèn)定為違法建設(shè)而遭到城管部門拆除。如若變更老舊廠房的用地性質(zhì)則需要繳納高額的土地出讓金，一定程度上增加了經(jīng)營(yíng)單位的建設(shè)成本；如若僅利用老舊廠房增設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目，則會(huì)面臨項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)施工和安檢消防手續(xù)難以辦理的問(wèn)題。此外，部分省市出臺(tái)了老舊廠房改造體育場(chǎng)地設(shè)施的過(guò)渡期政策。廣州市人民政府頒布的《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》，就明確指出在不改變現(xiàn)有工業(yè)用地性質(zhì)下可以自行改造，過(guò)渡期為5年，期滿后允許按新用途辦理用地手續(xù)。然而在實(shí)際操作過(guò)程中，土地的供應(yīng)方式還是采用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式，較少采用協(xié)議出讓或土地租賃等方式，這無(wú)疑增加了中小型社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

（2）非體育用地空間的權(quán)屬關(guān)系不明晰，從利益主體以及產(chǎn)權(quán)主體看騰退地或閑置地存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，對(duì)非體育用地的開(kāi)發(fā)利用工作推動(dòng)難度大。本課題調(diào)研中，部分地區(qū)規(guī)劃局及體育局管理人員表示，城市中許多邊角地、街角用地可以利用，但由于權(quán)屬關(guān)系比較復(fù)雜，如有些地塊無(wú)法辨清是私人地塊還是市政道路，需要政府、開(kāi)發(fā)商及地塊使用者一起商討，但容易就其開(kāi)發(fā)利用及收益所得的問(wèn)題產(chǎn)生矛盾。另外，相關(guān)文件支持建設(shè)符合環(huán)保安全等要求的氣膜結(jié)構(gòu)健身館，但根據(jù)課題調(diào)研，氣膜技術(shù)公司負(fù)責(zé)人表示此類臨時(shí)建筑的審批手續(xù)及產(chǎn)權(quán)登記均無(wú)法辦理，且需要當(dāng)?shù)伢w育局“照面”才能建設(shè)，這樣依舊會(huì)面臨用地權(quán)屬關(guān)系不明而被強(qiáng)制拆除的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）部分非體育用地兼容建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施的成本較高。以屋頂?shù)淖闱驁?chǎng)地建設(shè)為例，《中國(guó)購(gòu)物中心屋頂商業(yè)研究報(bào)告》指出屋頂運(yùn)動(dòng)場(chǎng)造價(jià)約為2000～25000元/m2不等，是所有屋頂業(yè)態(tài)建設(shè)成本最高的項(xiàng)目。此外，大部分屋頂并不符合足球場(chǎng)地建設(shè)要求，由于樓房設(shè)計(jì)之初并未考慮建設(shè)足球場(chǎng)地所需的設(shè)備、燈柱和防護(hù)欄等，且空中足球場(chǎng)對(duì)排水系統(tǒng)也有較高要求，出于安全考慮，樓頂鋪設(shè)的球場(chǎng)不僅要考慮樓層表面的壓力，也要避免草皮磨損對(duì)人員造成運(yùn)動(dòng)損傷，需要對(duì)場(chǎng)地表皮做相應(yīng)處理，一定程度上增加了建設(shè)成本。

（4）社會(huì)資本的逐利性取向與體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的公益性導(dǎo)向存在一定矛盾。社會(huì)力量利用非體育用地建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)模往往偏小，但體育場(chǎng)地設(shè)施運(yùn)營(yíng)具有公益性導(dǎo)向，且投資回報(bào)需要長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，難以滿足短周期快回報(bào)的預(yù)期，因而社會(huì)力量不太愿意建設(shè)具有公共利益性質(zhì)的項(xiàng)目。

2.3場(chǎng)地設(shè)施財(cái)政援建分配機(jī)制單一

我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金主要來(lái)源政府撥款和體育彩票公益金，建設(shè)籌資包括中央預(yù)算內(nèi)投資、地方配套資金和中央、省、市、縣級(jí)體育彩票公益金投入。政府也會(huì)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、開(kāi)發(fā)性金融等政策支持社會(huì)力量參與建設(shè)。然而，我國(guó)財(cái)政投入與援助建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施還面臨以下問(wèn)題：

（1）我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)投資主要來(lái)源于財(cái)政撥款。單一的財(cái)政投入模式給中央和地方政府帶來(lái)一定負(fù)擔(dān)，在援建過(guò)程中也存在幾方面的問(wèn)題。一是為避免體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)資金下達(dá)到基層被挪用，政府往往強(qiáng)調(diào)要?？顚Ｓ?，如在城市社區(qū)中安置標(biāo)準(zhǔn)化、同質(zhì)化的體育健身器材。一方面，大部分社區(qū)僅“見(jiàn)縫插針”安置一些健身設(shè)，造成了場(chǎng)地設(shè)施的單一化和規(guī)模偏小的情況；另一方面，由于地域差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，西部地區(qū)地理?xiàng)l件特殊，修建籃球場(chǎng)地需要額外的人力消耗，而中央政府按每個(gè)籃球場(chǎng)5萬(wàn)元的建設(shè)經(jīng)費(fèi)下?lián)茈y以滿足建設(shè)成本，可能會(huì)加大基層政府的建設(shè)壓力而弱化建設(shè)積極性。二是在體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)上往往注重短期績(jī)效，而未建立長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)需要政府財(cái)政資金的后期跟進(jìn)，在全民健身路徑建設(shè)中就存在短期安置一些健身設(shè)施而不考慮后期維護(hù)的“一次性投入”問(wèn)題。三是由于我國(guó)部分政策要求體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)要采取競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并鼓勵(lì)地方政府給予配套經(jīng)費(fèi)，如國(guó)家體育總局在支持社區(qū)健身中心設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，要求將設(shè)施資源投入到起全國(guó)示范作用的老年人體育活動(dòng)中心，室內(nèi)健身器材配置給具有一定條件的社區(qū)健身中心，此類政策導(dǎo)向會(huì)讓部分財(cái)政資金短缺的地方難以獲取設(shè)施資源，進(jìn)一步加大各區(qū)域間的差異。

（2）體育彩票公益金也是援建體育場(chǎng)地設(shè)施的重要資金來(lái)源。然而，受限于各省在體育彩票公益金籌集額度上的差異，在場(chǎng)地設(shè)施援建和維護(hù)的投入資金分配差距較大（見(jiàn)表1）。2020年浙江在場(chǎng)地設(shè)施援建和維護(hù)投入2.28億元，而山西投入僅為0.19億元。部分省份由于支出總額度較低，在基層場(chǎng)地設(shè)施援建和維護(hù)上的資金投入相對(duì)薄弱，其體育彩票公益金也均由省級(jí)體育局統(tǒng)一安排，如青海、山西、甘肅等省份均未有市、縣體育彩票公益金的投入統(tǒng)計(jì)，而基層若要利用體育彩票公益金采購(gòu)并添置體育場(chǎng)地設(shè)施，需要較為繁瑣的申報(bào)流程。從支出占比來(lái)看，根據(jù)《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》的相關(guān)要求，群眾體育的公益金投入占比不低于70%，而多數(shù)省份在體育彩票公益金的分配上并未達(dá)到此要求，甚至2020年山西的群眾體育支出僅占總支出的24.47%。此外，綜合對(duì)比各省份的體育發(fā)展情況與體育彩票公益金分配額度，體育發(fā)展較好的省份在場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)上對(duì)體育彩票公益金的依賴度較低。江蘇和廣東的場(chǎng)地設(shè)施支出占群眾體育支出僅為15.02%和28.85%，場(chǎng)地設(shè)施援建投入資金相對(duì)較低，體育賽事活動(dòng)投入占比較高；而甘肅、青海、湖南、山西等地區(qū)的場(chǎng)地設(shè)施援建投入資金支出占群眾體育總支出均超過(guò)了60%。

2.4場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)存在滯緩現(xiàn)象

對(duì)較大型體育場(chǎng)館建設(shè)而言，市、縣級(jí)體育中心以及社區(qū)體育公園等體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)周期理應(yīng)較短，但卻出現(xiàn)建設(shè)滯緩的現(xiàn)象，分析其緣由主要包括以下2個(gè)方面：

（1）資金缺位是阻礙城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的重要因素，主要有3種現(xiàn)象。其一，部分地方政府對(duì)作為民生工程的體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)重視不足，在財(cái)政主要保運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)往往成為備選。從民革襄陽(yáng)市委會(huì)所提交的建議來(lái)看，建設(shè)一個(gè)縣級(jí)的體育場(chǎng)館需要3年時(shí)間，投資總額3000萬(wàn)元至上億元不等，建成后運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用每年需要30萬(wàn)～50萬(wàn)元，而縣級(jí)體育場(chǎng)館除了每年的大型節(jié)慶活動(dòng)發(fā)揮作用外，難以產(chǎn)生其它效益。其二，部分地方政府在簡(jiǎn)化審批程序的同時(shí)，也出現(xiàn)“邊規(guī)劃、邊審批、邊施工”的現(xiàn)象。在實(shí)際建設(shè)中，部分體育部門未考慮財(cái)政承受能力而“超額”制定建設(shè)任務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)的融資渠道又較為單一，加之建設(shè)成本高，“超額”規(guī)劃的大部分建設(shè)經(jīng)費(fèi)需要縣級(jí)政府自行承擔(dān)，一旦財(cái)政資金跟不上就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目停工，山東臨沂市莒南縣體育場(chǎng)就因有關(guān)部門超額的規(guī)劃任務(wù)致使資金缺位而建設(shè)滯緩。其三，部分地方政府對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、施工和交付等建設(shè)籌資環(huán)節(jié)預(yù)算把握不準(zhǔn)，會(huì)出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算超概算的情況，湖南益陽(yáng)市桃江縣體育場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目就曾因?yàn)榱㈨?xiàng)時(shí)工程估算與建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算不符，加之材料市場(chǎng)行情變動(dòng)，致使建設(shè)項(xiàng)目超概算而造成停滯。

（2）報(bào)規(guī)報(bào)建的規(guī)范性、合理性不足。其一，已報(bào)規(guī)報(bào)建的體育場(chǎng)地設(shè)施可能因?yàn)檎玫匾?guī)劃的臨時(shí)變更，需要重新調(diào)整選址地點(diǎn)及建設(shè)項(xiàng)目方案而再次進(jìn)入審批流程。四川成都市郫都區(qū)犀浦體育公園建設(shè)原本計(jì)劃于2021年底竣工，但由于周邊區(qū)域用地規(guī)劃調(diào)整，承建單位需要按區(qū)級(jí)主管部門要求重新對(duì)項(xiàng)目總坪綠化、景觀、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地工程等進(jìn)行了大面積調(diào)整，這樣一來(lái)造成項(xiàng)目建設(shè)滯緩。其二，部分地方政府對(duì)規(guī)劃用地的合法性以及選址合理性考慮不足。四川綿陽(yáng)市經(jīng)開(kāi)區(qū)三江體育公園在施工時(shí)，承建單位并未公示相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃文件，且因用地需要變更業(yè)主單位，如若強(qiáng)行開(kāi)工就會(huì)存在用地的合法性問(wèn)題；廣西北海體育館改建曾因?yàn)樵?guī)劃選址征地工作難度大，由于業(yè)主單位與規(guī)劃部門就選址問(wèn)題協(xié)商不一致，造成了改建停滯的情況。

2.5場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)落實(shí)工作機(jī)制不健全

城市體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)落實(shí)需要明晰建設(shè)責(zé)任主體，評(píng)估建設(shè)主體能力以及設(shè)立配套工作機(jī)制。我國(guó)在體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)上出臺(tái)了諸多利好政策，也明確了相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目在建設(shè)落實(shí)中面臨“誰(shuí)來(lái)做”“誰(shuí)能做”“怎么做”等工作機(jī)制不明晰和建設(shè)要素缺失問(wèn)題。

（1）政府各部門協(xié)同不夠，且相關(guān)建設(shè)主體責(zé)權(quán)落實(shí)不明晰。國(guó)家發(fā)展改革委雖然明確了地方政府要發(fā)揮主體責(zé)任，加強(qiáng)規(guī)劃組織實(shí)施，但在地方具體實(shí)施過(guò)程中存在場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)緩慢、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制不完善等情況。一方面，地方政府在市級(jí)層面尚未成立場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)市、區(qū)、街道三級(jí)的場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)責(zé)不明晰，致使各部門之間協(xié)同不足。另一方面，由于體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)需要涉及多個(gè)部門，具體表現(xiàn)在規(guī)劃選址、審批管理、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等各過(guò)程的落實(shí)內(nèi)容、對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門和協(xié)同配合單位不明晰。

（2）社區(qū)體育自治效能不足，且體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃配置重心下沉缺乏專業(yè)性、綜合性的人才支撐。一是社區(qū)居民參與建設(shè)管理的意識(shí)不強(qiáng)，社區(qū)居委會(huì)又往往疲于應(yīng)付街道辦事處的任務(wù)而難以顧及社區(qū)體育發(fā)展?fàn)顩r，場(chǎng)地設(shè)施破損長(zhǎng)時(shí)間未維修。此外，部分街道的籃球場(chǎng)、足球場(chǎng)經(jīng)常因?yàn)樵O(shè)施破損或發(fā)生安全責(zé)任事故，就關(guān)閉場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放或壓縮開(kāi)放時(shí)間，阻礙了社區(qū)居民體育鍛煉。二是當(dāng)前體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)從“粗放型”發(fā)展轉(zhuǎn)向“精細(xì)化”發(fā)展，這要求場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)劃配置要充分了解當(dāng)前街道社區(qū)的布局狀況。對(duì)此．街道理應(yīng)成為落實(shí)政策標(biāo)準(zhǔn)和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、推動(dòng)基層體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的重要主體。然而，街道辦和社區(qū)居委會(huì)的工作人員由于編制和專業(yè)限制，缺少建筑規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)、體育學(xué)等相關(guān)專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)的公職人員，因而難以應(yīng)對(duì)各類具體和復(fù)雜的建設(shè)問(wèn)題。

（3）配建標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)困難，驗(yàn)收環(huán)節(jié)與政策規(guī)范匹配度不高。中央及各地方已出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于城市街道社區(qū)、公園綠地等場(chǎng)地設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)的政策文件和規(guī)制條例。其中，配建指標(biāo)和配置項(xiàng)目也在不斷細(xì)化，且在表述上使用“必須”“不少于”“未達(dá)標(biāo)不得交付使用”等硬性規(guī)定，但在建設(shè)落實(shí)過(guò)程中依舊不理想，主要是新建住宅小區(qū)竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施的配建要求未明文規(guī)定，且現(xiàn)行的驗(yàn)收規(guī)范性文件與政策措施不匹配?！冻鞘凶≌^(qū)竣工綜合驗(yàn)收管理辦法》第10條規(guī)定，分期驗(yàn)收的住宅小區(qū)只要公共配套設(shè)施滿足使用功能要求，就可分期投入使用。部分開(kāi)發(fā)商便會(huì)利用驗(yàn)收規(guī)范漏洞，通過(guò)分期建設(shè)或按片數(shù)分開(kāi)建設(shè)，進(jìn)而降低場(chǎng)地設(shè)施的配建要求。此外，驗(yàn)收部門未涉及體育相關(guān)部門，也未有監(jiān)督考核機(jī)制和懲罰措施。還有學(xué)者指出，在公園和學(xué)校等區(qū)域的場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)上也存在配建標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)困難的情況。

3我國(guó)城市體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)策略

3.1創(chuàng)新用地規(guī)劃選址及建設(shè)方式

針對(duì)當(dāng)前城市體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃布局的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，需要拓展多元用地做好增量和盤(pán)活存量。

（1）創(chuàng)新規(guī)劃用地的選址方式，分層分類建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施。一是突破僅靠獨(dú)立體育用地的規(guī)劃思維，從聚焦閑置用地?cái)U(kuò)展到對(duì)閑置空間的利用。一方面，可以復(fù)合利用散布在城市中零碎的邊角地、插花地、綠地和河灘地，甚至是在河床河岸、沙灘等材質(zhì)場(chǎng)地上建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施，還包括倉(cāng)庫(kù)、老舊廠房等閑置建筑空間。另一方面，在符合國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)要求的前提下，不涉及規(guī)劃許可及產(chǎn)權(quán)登記，所建成的社區(qū)體育公園為權(quán)屬單位物業(yè)的附屬設(shè)施，以此對(duì)社區(qū)、街道、學(xué)校、機(jī)關(guān)單位等權(quán)屬內(nèi)的附屬場(chǎng)地進(jìn)行靈活選址，探索住宅用地、單位自有用地內(nèi)建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施的方案。二是根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和體育場(chǎng)地設(shè)施現(xiàn)有條件，從中老年、青少年、幼年3個(gè)年齡層次，以及普惠型設(shè)施、完善型設(shè)施、特色型設(shè)施3個(gè)類型出發(fā)，綜合梳理和明確規(guī)劃出城市體育場(chǎng)地設(shè)施的保有、提升、新增、整改等方案，統(tǒng)籌好建設(shè)時(shí)間后逐步予以落實(shí)。

（2）創(chuàng)新規(guī)劃建設(shè)方式，并對(duì)已建成的場(chǎng)地設(shè)施積極通過(guò)運(yùn)營(yíng)模式改革，實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)放共享。由于大部分體育場(chǎng)地設(shè)施都集中在事業(yè)單位，如我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施數(shù)量龐大，卻常常囿于管理維護(hù)成本、安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等原因難以開(kāi)放。學(xué)界針對(duì)此問(wèn)題提出了諸多解決之策，主要包括2個(gè)方面：一是對(duì)于新建城區(qū)的體育場(chǎng)地設(shè)施在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初就應(yīng)考慮到后期的開(kāi)放共享問(wèn)題。例如：可以設(shè)計(jì)“下穿式”的隧道，通過(guò)將學(xué)校和操場(chǎng)分離建設(shè)來(lái)靈活控制操場(chǎng)的管理權(quán)和使用權(quán)。二是對(duì)于已建成的體育場(chǎng)地設(shè)施需要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)營(yíng)和開(kāi)放的模式。一方面，政府可以通過(guò)購(gòu)買公共體育服務(wù)的方式，每年為對(duì)社會(huì)免費(fèi)或低收費(fèi)的企事業(yè)單位設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助資金，有條件的企事業(yè)單位可以將體育場(chǎng)地設(shè)施委托給專業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)管理，并通過(guò)合同的方式規(guī)定好相關(guān)責(zé)任方的權(quán)利與義務(wù)，包括場(chǎng)地設(shè)施的管理維護(hù)與公共安全責(zé)任等；另一方面，企事業(yè)單位中閑置且有條件的體育場(chǎng)地設(shè)施可以利用節(jié)假日，與單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、社區(qū)體育俱樂(lè)部等社會(huì)力量進(jìn)行合作，在解決管理維護(hù)成本和轉(zhuǎn)移安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)共享開(kāi)放。

3.2破除非體育用地兼容建設(shè)阻礙

非體育用地開(kāi)發(fā)利用阻礙較多，這需要各地梳理出可利用體育場(chǎng)地設(shè)施的空間載體，進(jìn)一步明確可利用空間載體的用地性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系與適建范圍（見(jiàn)表2），明晰非體育用地的兼容建設(shè)指引和建設(shè)路徑，破除因非體育用地權(quán)屬關(guān)系不明晰所造成的利益糾紛和行政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，切實(shí)降低非體育用地兼容建設(shè)成本。

（1）明晰利用非體育用地兼容建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施的審批路徑。在“不改變用地性質(zhì)、土地權(quán)屬和不征用土地”原則下，明晰非體育用地的所有權(quán)和使用權(quán)，對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)利用非體育用地的情境進(jìn)行分類。其一，不涉及新建建筑可以免于辦理用地規(guī)劃許可和建筑工程規(guī)劃許可，如綠地、閑置地和“三荒”土地等，可以在符合城市總體規(guī)劃下按照兼容用地辦理用地許可手續(xù)，僅需加強(qiáng)多部門的聯(lián)合審查與驗(yàn)收。其二，利用既有建筑改造體育場(chǎng)地設(shè)施，這種情況可以向街道進(jìn)行備案申請(qǐng)場(chǎng)地轉(zhuǎn)功能證明，通過(guò)政策支持允許臨時(shí)變更建筑使用功能，并下放“允許臨時(shí)變更建筑使用功能”的認(rèn)定意見(jiàn)到各地區(qū)街道，支持將騰退建筑空間改造成為體育場(chǎng)地設(shè)施。在明確審批主體后，制定改造的操作指南，如明確老舊廠房改造體育場(chǎng)地設(shè)施的技術(shù)規(guī)范、消防安檢、擴(kuò)建建筑面積等內(nèi)容。尤其是在消防安檢上，可允許在外部輪廓不變的情況下對(duì)老舊廠房的內(nèi)部空間進(jìn)行改造調(diào)整，盡可能滿足體育設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)要求。此外，對(duì)于過(guò)渡期滿年限的老舊廠房涉及轉(zhuǎn)讓用地手續(xù)，可以在轉(zhuǎn)讓時(shí)根據(jù)新土地開(kāi)發(fā)用途，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)交土地價(jià)款，并鼓勵(lì)采用先租后讓或租讓結(jié)合等方式供應(yīng)土地。其三，政府的儲(chǔ)備用地臨時(shí)用于新建體育場(chǎng)地設(shè)施，相關(guān)部門可以允許建設(shè)實(shí)施單位申領(lǐng)5～10年的臨時(shí)規(guī)劃用地許可和建筑工程許可，組織多部門對(duì)臨時(shí)使用用地進(jìn)行聯(lián)合審查，如若運(yùn)營(yíng)效益良好，可在申請(qǐng)調(diào)整用地規(guī)劃后協(xié)議出讓或租賃。

（2）評(píng)估非體育用地兼容建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效益和安全風(fēng)險(xiǎn)，提升社會(huì)力量對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的積極性。一是要制定不同建設(shè)場(chǎng)景下各類體育場(chǎng)地設(shè)施選址的技術(shù)指南。如在屋頂上建設(shè)足球場(chǎng)，就需要考慮到建筑物樓頂表面壓力、排水系統(tǒng)是否具備建設(shè)條件，建設(shè)高空足球場(chǎng)所需要的燈光、圍擋、草皮等配備是否齊全，以此制定出不同建設(shè)場(chǎng)景的選址指南。二是要不斷完善體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的投融資政策?？梢愿鶕?jù)各區(qū)域發(fā)展情況，先試點(diǎn)讓渡資產(chǎn)所有權(quán)，鼓勵(lì)采取“建設(shè)一所有一經(jīng)營(yíng)”的PPP融資模式，該模式適合規(guī)模較小、符合群眾身邊“小而精”的場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)導(dǎo)向，且能在很大程度上解決場(chǎng)地設(shè)施后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)問(wèn)題，而政府僅需對(duì)相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，避免因設(shè)價(jià)過(guò)高而影響群眾的公共利益，如運(yùn)營(yíng)效益高且群眾反映好，就可以逐步推廣。

3.3優(yōu)化中央及地方財(cái)政援建的分配機(jī)制

針對(duì)財(cái)政援建體育場(chǎng)地設(shè)存在的“一刀切”“一次性投入”“馬太效應(yīng)”等問(wèn)題，需要中央及地方政府優(yōu)化財(cái)政資金援建的分配機(jī)制。

一是以街道社區(qū)為基本單元，做好體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)前期的調(diào)研和訪談，通過(guò)居民“點(diǎn)菜單”的方式進(jìn)行場(chǎng)地設(shè)施援建排序，各地區(qū)規(guī)劃部門和體育部門可結(jié)合資金安排和用地條件進(jìn)行綜合考量。此外，各街道的體育專項(xiàng)資金可由原先的事項(xiàng)審批，改為按小區(qū)人口數(shù)量直接下?lián)埽缮鐓^(qū)居委會(huì)掌握資金的使用權(quán)，并對(duì)每年獲得的體育專項(xiàng)資金金額和使用情況進(jìn)行公示，居民進(jìn)行監(jiān)督。二是設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的評(píng)估機(jī)制，對(duì)在建和已建成的場(chǎng)地設(shè)施要建立財(cái)政補(bǔ)助信息臺(tái)賬，對(duì)建設(shè)周期長(zhǎng)、需要分階段進(jìn)行補(bǔ)助以及已建成的場(chǎng)地設(shè)施要進(jìn)行全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)管，對(duì)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的各個(gè)階段所需要的財(cái)政補(bǔ)助做詳細(xì)的評(píng)估預(yù)算，避免因財(cái)政補(bǔ)助不足而降低體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。三是重視各區(qū)域體育場(chǎng)地設(shè)施發(fā)展的差異，對(duì)場(chǎng)地設(shè)施援建方案進(jìn)行“精細(xì)化”設(shè)計(jì)?？梢愿鶕?jù)場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)目標(biāo)劃分出培育型、提高型、示范型3個(gè)層級(jí)，并對(duì)每一層級(jí)場(chǎng)地設(shè)施援建的申報(bào)條件要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)分層推進(jìn)，共同發(fā)展。四是統(tǒng)籌分配中央與地方的體育彩票公益金，應(yīng)將全民健身場(chǎng)地設(shè)施補(bǔ)短板工程列入中央預(yù)算內(nèi)投資，利用中央彩票公益金轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)扶持等方式，對(duì)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)薄弱地區(qū)加大援建力度。五是通過(guò)“以賽促建”的方式推動(dòng)城市體育場(chǎng)地設(shè)施的改造升級(jí)，進(jìn)而降低各地方對(duì)財(cái)政援建資金的依賴?？梢越梃b廣東經(jīng)驗(yàn)，廣東佛山以承辦2019年籃球世界杯為契機(jī)打造NBA籃球館，江門引入10億社會(huì)資本建設(shè)國(guó)際體育中心。

3.4構(gòu)建規(guī)范的資金保障與報(bào)規(guī)報(bào)建機(jī)制

部分城市出現(xiàn)的體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)積極性不足、“超額”規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)算超概、資金到位遲緩、報(bào)規(guī)報(bào)建臨時(shí)調(diào)整以及規(guī)劃用地選址合理性不足等問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)周期滯緩，主要是因?yàn)榈胤秸捌趯?duì)投資項(xiàng)目的可行性研究和規(guī)劃論證不足，建設(shè)過(guò)程中概算控制不充分，財(cái)政評(píng)審制度缺失以及報(bào)規(guī)報(bào)建的責(zé)任落實(shí)不規(guī)范。

（1）健全體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)資金投入的保障機(jī)制。一是各地方政府應(yīng)重視體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)作為民生項(xiàng)目的社會(huì)效益。一方面，加大財(cái)政資金的籌措力度，積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資支持，綜合運(yùn)用體彩公益金、地方政府財(cái)政資金和社會(huì)資金等，設(shè)立用于支持體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的發(fā)展專項(xiàng)資金。另一方面，拓寬市場(chǎng)主體投融資渠道，支持社會(huì)力量通過(guò)融資、合資等方式建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施，落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠的配套政策，以此推動(dòng)社會(huì)力量參與建設(shè)。二是建立項(xiàng)目超概算的控制措施。體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)超概算主要是因?yàn)榻ㄔO(shè)工期延長(zhǎng)、物價(jià)上漲以及規(guī)劃用地臨時(shí)調(diào)整和設(shè)計(jì)變更等因素造成。對(duì)此，要加強(qiáng)對(duì)較大型體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)審、審批、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、審計(jì)等環(huán)節(jié)的全過(guò)程控制和監(jiān)管?？紤]到較大型體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)周期長(zhǎng)，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)估價(jià)，設(shè)立預(yù)算制度和限額制度，造價(jià)管理部門要定期進(jìn)行價(jià)格水平測(cè)算并向項(xiàng)目主管政府部門匯報(bào)變化信息，避免因預(yù)算超概過(guò)多而無(wú)法控制項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。三是體育部門應(yīng)協(xié)同財(cái)政部門和審計(jì)局確立財(cái)政評(píng)審制度，尤其要關(guān)注體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源的性質(zhì)，即業(yè)務(wù)主體提供的資金來(lái)源是否可行、合規(guī)，到位情況是否能得到保障等。

（2）構(gòu)建規(guī)范的體育場(chǎng)地設(shè)施報(bào)規(guī)報(bào)建機(jī)制。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)的規(guī)劃引領(lǐng)。各地政府可以從市級(jí)層面制定5～10年的近、遠(yuǎn)期體育場(chǎng)地設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃方案，對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、分期分年實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)方案的落實(shí)，避免出現(xiàn)“邊規(guī)劃、邊審批、邊施工”等隨意決策導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目停滯。二是對(duì)于小型的體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目可以簡(jiǎn)化審批程序，但對(duì)于較大型的體育公園、健身中心等項(xiàng)目建設(shè)，相關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)及承建單位應(yīng)對(duì)前期的規(guī)劃方案進(jìn)行充分論證，避免因臨時(shí)設(shè)計(jì)變更造成工期延誤和開(kāi)發(fā)成本增加。三是在體育場(chǎng)地設(shè)施報(bào)規(guī)報(bào)建中的責(zé)任，秉持“誰(shuí)決策、誰(shuí)變更、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)責(zé)任具體到人，加大因個(gè)人決策失誤產(chǎn)生用地糾紛、預(yù)算超概致使項(xiàng)目建設(shè)停滯或流產(chǎn)的懲戒力度。

3.5構(gòu)建“全過(guò)程”的工作落實(shí)機(jī)制

針對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)落實(shí)中面臨的政府工作內(nèi)容和責(zé)權(quán)不明晰、規(guī)劃配置重心下沉缺乏專業(yè)性人才、社區(qū)自治效能不足和驗(yàn)收手續(xù)及流程不規(guī)范等問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建“規(guī)劃一選址一審批一建設(shè)一驗(yàn)收一運(yùn)營(yíng)維護(hù)”的全過(guò)程工作落實(shí)機(jī)制（見(jiàn)圖2）。其中，需要對(duì)各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確。

（1）要加強(qiáng)多部門聯(lián)動(dòng)。可成立包括市體育局、發(fā)改委、財(cái)政局、住建局、規(guī)劃局、國(guó)土資源局在內(nèi)的市級(jí)建設(shè)和管理領(lǐng)導(dǎo)工作小組，協(xié)同政府相關(guān)部門，對(duì)包括規(guī)劃布局、立項(xiàng)審批、資金籌集、報(bào)建審核、監(jiān)督驗(yàn)收和后期運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)建設(shè)任務(wù)環(huán)節(jié)的相關(guān)責(zé)任單位和配合單位進(jìn)行明確，并列出具體工作內(nèi)容，詳細(xì)制定市、區(qū)、街道三級(jí)的體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的權(quán)責(zé)清單，以此減少橫向溝通障礙，確保工作任務(wù)清晰和項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（2）建立自下而上、以街道社區(qū)為主導(dǎo)的建設(shè)與管理工作機(jī)制。社區(qū)民意表達(dá)是實(shí)現(xiàn)體育資源“跟著人走”的重要一環(huán)，場(chǎng)地設(shè)施在最初的規(guī)劃、選址、建設(shè)，以及后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)上均需要社區(qū)居民的參與?？梢酝ㄟ^(guò)數(shù)字化信息平臺(tái)，對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施進(jìn)行智能化改造，解決部分老舊小區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施久而未修等問(wèn)題。一方面，拓寬居民對(duì)場(chǎng)地設(shè)施的需求表達(dá)渠道；另一方面，激勵(lì)和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管，對(duì)城區(qū)內(nèi)公共場(chǎng)所健身器材安裝、使用、維護(hù)情況進(jìn)行全面排查，制定完善的建設(shè)管理辦法，落實(shí)場(chǎng)地設(shè)施日常監(jiān)管維護(hù)責(zé)任，引導(dǎo)群眾合理使用健身器材。

（3）規(guī)劃部門應(yīng)創(chuàng)新規(guī)劃設(shè)計(jì)制度，調(diào)整基層工作人員的組織架構(gòu)?？梢越梃b北京市海淀區(qū)推行的“1+1+N”全職責(zé)任規(guī)劃師制度，即為街道配備一名全職的責(zé)任規(guī)劃師，一位可兼職的高校合伙人和N個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)（根據(jù)項(xiàng)目需要，擇優(yōu)遴選出設(shè)計(jì)單位）。全職責(zé)任規(guī)劃師及其團(tuán)隊(duì)成員通過(guò)人戶走訪、參與公共討論，規(guī)劃設(shè)計(jì)和方案審核，梳理和挖掘部分可以用于建設(shè)體育場(chǎng)地設(shè)施的潛力空間。通過(guò)此規(guī)劃制度，不僅可以自上而下落實(shí)政策規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)的要求，同時(shí)也為政府、街道和社區(qū)居民架起溝通的橋梁。

（4）完善驗(yàn)收程序和流程。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)諸多住宅小區(qū)的配建標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵要在驗(yàn)收環(huán)節(jié)的程序和規(guī)范上進(jìn)一步明確。住建部門應(yīng)就《住宅小區(qū)竣工綜合驗(yàn)收管理辦法》中分期驗(yàn)收項(xiàng)目時(shí)，按照原初審批的規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行明確，就圖紙配建的體育場(chǎng)地設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，避免開(kāi)發(fā)商利用分期、分片數(shù)建設(shè)而更改甚至縮減配套體育場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)模和類型。此外，在驗(yàn)收流程上，應(yīng)當(dāng)明確住宅小區(qū)中體育場(chǎng)地設(shè)施的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)協(xié)同體育等相關(guān)部門聯(lián)合驗(yàn)收，制定監(jiān)督考核機(jī)制和具體的懲罰措施。