張娟娟 魏利平 胡冰 王仕會

【摘 要】 隨著國家預(yù)算管理改革的不斷深化，預(yù)算績效管理制度體系已初步建立，整體績效管理是改革和發(fā)展的新趨勢。高校實(shí)施整體績效管理不僅是落實(shí)國家預(yù)算管理改革的政策要求，也是推動高校治理能力與治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。文章從高校實(shí)施整體績效管理的重要意義入手，梳理有關(guān)整體績效管理的制度文件，分析教育部直屬高校實(shí)施整體績效管理的現(xiàn)狀和難點(diǎn)，在綜合整理中央及地方實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)上，提出高校實(shí)施整體績效管理的五條路徑，即建立體制機(jī)制、分層次建設(shè)整體績效目標(biāo)、協(xié)同搭建績效指標(biāo)體系、構(gòu)建多方參與評價(jià)模式以及實(shí)現(xiàn)績效管理的線上流程。同時(shí)，提出通過健全制度體系、持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)控、將績效評價(jià)納入考核、建立績效公開和報(bào)告機(jī)制以及形成以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配模式五項(xiàng)保障措施，不斷推動高校整體績效管理工作的深入。

【關(guān)鍵詞】 高校； 預(yù)算績效管理； 部門整體績效； 績效目標(biāo)； 績效評價(jià)

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）04-0095-07

2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），提出將“部門和單位整體績效”納入“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”范圍，這標(biāo)志著我國的預(yù)算績效管理由政策、項(xiàng)目績效向整體績效轉(zhuǎn)變，開啟了新篇章。2019年，教育部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號），要求各單位將實(shí)施整體預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)主要任務(wù)，圍繞單位職責(zé)和中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，綜合衡量本單位整體預(yù)算績效。在年度績效自評的基礎(chǔ)上，原則上以每五年為一個周期開展單位整體績效評價(jià)。[1]

整體績效管理是改革和發(fā)展的趨勢，在第一個五年周期即將結(jié)束的關(guān)鍵階段，高校如何具體開展這項(xiàng)工作，是值得深入研究和探索的重要課題。

一、高校實(shí)施整體績效管理的重要意義

（一）落實(shí)國家預(yù)算管理改革的政策要求

自20世紀(jì)90年代以來，績效管理在我國的發(fā)展經(jīng)歷了20多年的歷史。前期，績效管理制度建設(shè)緩慢，財(cái)政部印發(fā)《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》（財(cái)預(yù)〔2001〕331號，現(xiàn)已全文廢止），拉開了我國預(yù)算績效管理制度建設(shè)的帷幕。經(jīng)過不斷地摸索和實(shí)踐，目前，我國初步形成了較為完備的預(yù)算績效管理制度體系[1]。表1對有關(guān)整體績效管理的文件進(jìn)行了梳理。

十余年來，預(yù)算績效管理的政策發(fā)展經(jīng)歷了多重變革：一是資金范圍由“財(cái)政資金”擴(kuò)展到“全部資金”，將非財(cái)政資金納入其中；二是周期由“一年預(yù)算期”擴(kuò)展到“中長期發(fā)展規(guī)劃”；三是實(shí)施內(nèi)容由“項(xiàng)目績效評價(jià)”擴(kuò)展到“整體績效管理”，由單一環(huán)節(jié)向多環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變。2019年，教育部提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求后，直屬高校正式啟動預(yù)算績效建設(shè)。目前，各直屬高校已初步建立了預(yù)算績效管理制度，實(shí)現(xiàn)了全部資金納入預(yù)算管理的目標(biāo)，并穩(wěn)步推進(jìn)績效評價(jià)工作。

（二）治理能力與治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在需要

1.有助于高校提升教育經(jīng)費(fèi)的使用效益

高校預(yù)算收入包括財(cái)政撥款、事業(yè)收入和其他收入等，財(cái)政撥款是國家各級財(cái)政對高等教育的扶持。高校是承擔(dān)國家高等教育職能的主體機(jī)構(gòu)，接受國家的委托和監(jiān)督，代表國家使用教育經(jīng)費(fèi)，開展教學(xué)活動和科學(xué)研究，這就形成了政府與高校之間的委托代理關(guān)系。同樣，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收費(fèi)以及其他收入的使用情況，是學(xué)生、家長及社會公眾非常關(guān)心的問題，這就形成了公眾與高校之間的委托代理關(guān)系。當(dāng)前，幾乎所有領(lǐng)域都存在委托代理關(guān)系，委托人讓代理人行使其權(quán)力，并對代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和考核。委托代理關(guān)系的本質(zhì)是在委托過程中實(shí)現(xiàn)雙方收益的最大化[2]。因此，從理論根源來講，高校整體績效管理的思想來源于委托代理理論，委托人是政府和社會公眾，受托人是高校。政府和公眾通過高校績效目標(biāo)的完成情況對教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，對高校進(jìn)行約束，以促進(jìn)高校優(yōu)化教育資源配置，讓有限的資源投入獲取最大的效益[3]。

2.有助于高校提升內(nèi)部治理能力和管理效力

大學(xué)治理能力是國家治理能力的重要組成部分，大學(xué)提升內(nèi)部治理能力的一個有效手段就是目標(biāo)管理。目標(biāo)管理是整體績效管理的基礎(chǔ)，高校整體績效目標(biāo)可逐層分解為內(nèi)部各單位的具體績效目標(biāo)和指標(biāo)。各單位管理人員按照績效目標(biāo)和指標(biāo)去落實(shí)具體工作，根據(jù)工作完成情況，衡量績效目標(biāo)和指標(biāo)的完成度，不僅有助于增強(qiáng)管理人員的責(zé)任意識，促進(jìn)各項(xiàng)工作高效、及時(shí)完成，還有助于管理人員將工作重心從崗位職責(zé)管理向目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變。各單位績效目標(biāo)完成度越高，高校整體績效目標(biāo)的完成度就越高，各單位工作任務(wù)的落實(shí)都致力于學(xué)校整體目標(biāo)的完成，通過層層傳遞，高?？蛇_(dá)成既定的發(fā)展目標(biāo)。通過目標(biāo)管理這一強(qiáng)有力的手段，高校治理能力和管理效力均得到有效提升。

3.有助于高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展

《教育大辭典》指出，高校治理應(yīng)發(fā)揮三種職能：人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及社會服務(wù)。人才培養(yǎng)是由高校的本質(zhì)決定的，教育與教學(xué)是基礎(chǔ)，科學(xué)研究對高校的創(chuàng)新發(fā)展至關(guān)重要，而社會服務(wù)大多是教育教學(xué)和科學(xué)研究的延伸。高校要想實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，必須履行好基本的職能。實(shí)施整體績效管理，高校通過一系列具體的指標(biāo)去衡量各項(xiàng)工作任務(wù)的完成情況和各單位職能履行情況，引導(dǎo)各單位重視資金使用效益，合理規(guī)劃資源投入方向，提高投入產(chǎn)出效率。高校內(nèi)部各單位權(quán)責(zé)更加明晰、規(guī)范，全員參與度更高，不僅有助于提高資源投向的精準(zhǔn)性，還有助于整體教學(xué)和科研能力的提升，全面推動學(xué)校高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

二、高校整體績效管理的現(xiàn)狀及難點(diǎn)

近年來，高校穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目績效管理，從績效目標(biāo)管理、中期績效監(jiān)控到年底績效評價(jià)，形成了較為完善的項(xiàng)目績效管理模式。很多高校也在積極探索建立符合自身特色的項(xiàng)目績效指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)體系，并就加強(qiáng)項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用展開實(shí)踐研究。根據(jù)教育部2022年公布的部門預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，部門本年預(yù)算支出總額4 140.09億元，其中，基本支出2 473.44億元，占總支出的59.74%；項(xiàng)目支出1 664.07億元，占總支出的40.19%；事業(yè)單位經(jīng)營支出2.58億元，占總支出的0.07%。從資金量來看，項(xiàng)目資金不及預(yù)算支出總量的一半，且項(xiàng)目績效反映的是單個項(xiàng)目的績效目標(biāo)和指標(biāo)，即使將所有項(xiàng)目的績效求和匯總，也代表不了部門的整體績效。目前，除了個別高校按照上級部門要求，開展單位整體績效管理試點(diǎn)以外，絕大多數(shù)的教育部直屬高校尚未開始實(shí)施整體績效管理。

整體績效管理的關(guān)鍵在于績效的“整體性”，它是綜合性的衡量，是各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動及資金發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”后的綜合效果。這是相較于政策、項(xiàng)目績效管理而言，整體績效管理實(shí)施起來難度更大的主要原因。

（一）高校的特有屬性，增加了整體績效管理的難度

一是高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)具有多樣性，無法用一套標(biāo)準(zhǔn)去衡量。隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)形式呈現(xiàn)多樣化，內(nèi)部機(jī)構(gòu)也越來越復(fù)雜。高校的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，除了普遍存在的教學(xué)院部、黨政部門、直屬機(jī)構(gòu)、后勤保障部門以外，還有異地校區(qū)、研究機(jī)構(gòu)、附屬醫(yī)院、中外聯(lián)合辦學(xué)機(jī)構(gòu)等。不同的機(jī)構(gòu)職能差異很大，無法用一套標(biāo)準(zhǔn)去衡量。

二是高校沒有單獨(dú)的績效管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才，容易導(dǎo)致整體績效管理流于形式。高校普遍存在著缺乏專門的績效管理機(jī)構(gòu)及專業(yè)人才的問題，績效目標(biāo)指標(biāo)由各單位自行擬定，績效運(yùn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)由各單位自行收集、記錄，績效評價(jià)也主要是由各單位自評為主。因?yàn)槿狈I(yè)的機(jī)構(gòu)及人才，各單位在制定績效目標(biāo)時(shí)存在很大的困難，有些直接套用項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)，有些直接疊加所有項(xiàng)目的績效目標(biāo)和指標(biāo)，這樣形成的單位整體績效目標(biāo)和指標(biāo)很難反映高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，更不用提績效評價(jià)結(jié)果的有效性及結(jié)果應(yīng)用成效了。

（二）教育行業(yè)的特有屬性，增大了績效指標(biāo)的設(shè)置難度

績效指標(biāo)一般應(yīng)包含產(chǎn)出指標(biāo)、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。教育行業(yè)的特有屬性，擴(kuò)大了整體績效指標(biāo)的設(shè)置難度：高校當(dāng)年的產(chǎn)出可能是以前年度投入帶來的，當(dāng)年的投入也很有可能在未來很多年后才能實(shí)現(xiàn)效益[4]。教育產(chǎn)出的遲效性決定了高校的投入產(chǎn)出分析難度很大；高校的成本與企業(yè)成本存在巨大的差異，直接費(fèi)用很少，基本都是間接費(fèi)用，很難將費(fèi)用直接分配至具體的核算對象[5]；經(jīng)濟(jì)效益的衡量也是非常難的問題，相較于經(jīng)濟(jì)效益，教育的質(zhì)量更重要，質(zhì)量是效益的前提。至于生態(tài)效益、社會效益等，更難衡量；服務(wù)對象滿意度指標(biāo)具有兩面性，對學(xué)生來說，為求畢業(yè)可能希望學(xué)校寬容一些，對社會來說，為吸納優(yōu)秀人才會希望學(xué)校嚴(yán)格一些。

（三）內(nèi)部自評為主的方式，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的有效性不足

在目前的管理機(jī)制下，績效評價(jià)主要以自評為主，因?yàn)楦咝Ｕw績效評價(jià)涉及的是校內(nèi)各單位的直接利益，不免存在為了完成預(yù)期績效目標(biāo)和指標(biāo)而將指標(biāo)值設(shè)低的問題，在沒有統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，無法保證績效自評結(jié)果的客觀性和有效性[6]。在整體績效管理中，績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用屬于管理的最后環(huán)節(jié)，目前整體績效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置尚存在很大的困難，要想推進(jìn)工作進(jìn)程，完善整體績效評價(jià)機(jī)制，還需要一段時(shí)間的摸索和深入研究。

（四）評價(jià)結(jié)果與考核脫節(jié)，結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向不強(qiáng)

高校內(nèi)部的考核主要由組織和人事部門進(jìn)行，分為單位整體考核和個人考核兩部分，考核基本是工作總結(jié)外加投票來確定結(jié)果的模式，這就可能存在考核結(jié)果與實(shí)際工作相脫節(jié)的問題[7]。整體績效評價(jià)從績效維度反映單位整體工作的開展和完成情況，理應(yīng)屬于單位考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入考核范圍，以結(jié)果為導(dǎo)向，有助于各單位工作的加強(qiáng)和完善，進(jìn)一步提高工作效率和質(zhì)量。

三、中央部門、各地方對整體績效管理的實(shí)踐探索

根據(jù)黨和國家實(shí)施預(yù)算績效管理的決策部署，中央部門、各地方積極開展實(shí)踐探索和研究，取得了很多成績和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對高校實(shí)施整體績效管理具有重要的指導(dǎo)意義和參考價(jià)值。

中國氣象局通過實(shí)施單位整體績效評價(jià)試點(diǎn)，積極推動預(yù)算績效管理全覆蓋。2017年，中國氣象局成為財(cái)政部中央部門整體績效評價(jià)的試點(diǎn)單位，評價(jià)結(jié)果良好。在此基礎(chǔ)上，2019年，中國氣象局選取國家氣象中心為試點(diǎn)單位，開展單位整體支出績效評價(jià)工作。

海關(guān)總署通過試點(diǎn)增點(diǎn)擴(kuò)面，在海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)全面實(shí)施整體績效評價(jià)，并以績效為導(dǎo)向進(jìn)一步完善預(yù)算分配制度。2018年，在前期上海海關(guān)整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)的前提下，海關(guān)總署選擇北京等6個省份海關(guān)繼續(xù)開展整體績效評價(jià)工作。

北京市將部門績效管理與政府績效考核進(jìn)行了有效銜接。北京市成立了政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市財(cái)政局作為小組成員單位，將部門績效管理納入了政府績效考核的工作范圍。各單位在預(yù)算績效管理工作考核中的得分直接計(jì)入政府績效考核總分，且所占的比重越來越大。北京市還積極探索建立部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系，將行業(yè)發(fā)展指標(biāo)與部門績效指標(biāo)有效結(jié)合。

廣東省以績效目標(biāo)作為切入點(diǎn)，建立了全過程部門整體績效指標(biāo)庫。2016年，廣州市在市知識產(chǎn)權(quán)局、市殘疾人聯(lián)合會實(shí)行部門整體全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)，并于2017年將試點(diǎn)單位擴(kuò)大至市教育局等12個部門，構(gòu)建了體系完備、分類清晰的預(yù)算績效指標(biāo)庫。

山東省以部門職能為關(guān)鍵點(diǎn)，構(gòu)建了包括部門戰(zhàn)略目標(biāo)和部門職責(zé)目標(biāo)在內(nèi)的績效指標(biāo)體系。2019年，山東省財(cái)政廳通過省、市、縣三級聯(lián)動的形式啟動部門整體績效管理試點(diǎn)，從績效目標(biāo)入手，確定工作推進(jìn)方案。經(jīng)過參與試點(diǎn)的115個部門的共同努力，形成了一套邏輯清晰、體系完整、標(biāo)準(zhǔn)明確的指標(biāo)體系。

湖北省從整體績效與項(xiàng)目績效的區(qū)別入手，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)踐驗(yàn)證，全面推進(jìn)部門整體績效管理工作[8]。2020年，湖北省啟動省直機(jī)關(guān)部門整體績效評價(jià)工作，選擇省地震局作為首個試點(diǎn)單位。通過提煉、驗(yàn)證，形成了一系列管理制度，構(gòu)建了指標(biāo)體系，改進(jìn)了指標(biāo)分類方式和權(quán)重設(shè)置比例，并通過復(fù)制試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)和工作機(jī)制，逐步推廣。

對中央、地方實(shí)踐做法分析發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)績效管理的重點(diǎn)工作集中在以下五個方面：一是領(lǐng)導(dǎo)重視，形成良性的工作機(jī)制；二是構(gòu)建績效目標(biāo)和指標(biāo)體系；三是建立績效評價(jià)及約束激勵機(jī)制，并加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用；四是建立健全績效管理制度體系；五是建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配模式。如表2所示。

四、高校實(shí)施整體績效管理的路徑

（一）建立體制機(jī)制，推動各單位工作協(xié)同

首先，建立由學(xué)校主要負(fù)責(zé)人任組長、各歸口管理部門和業(yè)務(wù)單位負(fù)責(zé)人為成員的績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)高度重視并大力支持、各單位積極參與的工作氛圍[9]。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織、制定有效的績效管理工作方案，指導(dǎo)、監(jiān)督相關(guān)工作的開展。其次，成立獨(dú)立的績效管理機(jī)構(gòu)。高校建設(shè)整體績效指標(biāo)體系，不僅要包括財(cái)務(wù)指標(biāo)，還要包括業(yè)務(wù)指標(biāo)。獨(dú)立的績效管理機(jī)構(gòu)，可以避免由財(cái)務(wù)部門牽頭績效管理工作存在的業(yè)務(wù)和管理壁壘問題。最后，推動形成各單位之間的工作協(xié)同機(jī)制。整體績效管理工作相關(guān)的基礎(chǔ)信息來自于校內(nèi)各單位，只有加強(qiáng)協(xié)同配合，才能設(shè)置科學(xué)、合理、完整的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，才能完成績效管理的全過程閉環(huán)業(yè)務(wù)。

（二）結(jié)合實(shí)施周期，分層次建設(shè)整體績效目標(biāo)體系

根據(jù)實(shí)施周期的不同，高?？蓞^(qū)分中長期戰(zhàn)略目標(biāo)和年度職責(zé)目標(biāo)兩個層次建設(shè)整體績效目標(biāo)體系，這是滿足年度自評和原則上每五年為一個周期的整體績效評價(jià)的現(xiàn)實(shí)需要。為了讓整體績效目標(biāo)覆蓋高校內(nèi)部的所有單位、職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可以采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式建立績效目標(biāo)體系，其中通過自上而下的方式建立的目標(biāo)體系更全面、完整。

高校應(yīng)通過分解、細(xì)化教育行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以及學(xué)校的中長期規(guī)劃，選擇體現(xiàn)學(xué)校主要職能和業(yè)務(wù)特色的目標(biāo)作為中長期戰(zhàn)略目標(biāo)。高校內(nèi)部各單位的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)以單位的總體職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，由高校整體的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解、細(xì)化而來。同理，高校整體的年度職責(zé)目標(biāo)應(yīng)根據(jù)學(xué)校的年度工作計(jì)劃、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及機(jī)構(gòu)職能綜合確定。高校內(nèi)部各單位的年度職責(zé)目標(biāo)，應(yīng)以本單位承擔(dān)的主要職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，由高校整體的年度職責(zé)目標(biāo)分解、細(xì)化而來，并落實(shí)到具體的工作業(yè)務(wù)目標(biāo)上。通過建立年度職責(zé)目標(biāo)與具體業(yè)務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系，確保目標(biāo)設(shè)置與業(yè)務(wù)工作的緊密連接，不斷提升目標(biāo)體系建設(shè)的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

（三）搭建共性指標(biāo)框架，提煉關(guān)鍵個性指標(biāo)

從中央部門、地方開展整體績效管理的實(shí)踐探索來看，我國未來部門績效管理應(yīng)該要建立整體績效管理新形態(tài)，即以部門預(yù)算為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力、服務(wù)對象滿意度六個層面，衡量部門整體及核心業(yè)務(wù)的實(shí)施效果，推動部門整體績效水平的提升。盡管高校在學(xué)生規(guī)模、學(xué)科水平、環(huán)境、文化等方面有很大的區(qū)別，但從上述六個層面來看，存在很多共同之處：按照《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，高校支出包括基本支出和項(xiàng)目支出，那么運(yùn)行成本可分為基本支出成本和項(xiàng)目支出成本，基本支出成本又可分為人員成本和公用成本；高校管理的主要內(nèi)容包括但不限于戰(zhàn)略管理、教學(xué)管理、科研管理、行政管理、學(xué)生管理、校園管理、安全管理和業(yè)務(wù)管理等。而業(yè)務(wù)管理從業(yè)務(wù)活動內(nèi)容來看，一般包括預(yù)算、收支、資產(chǎn)、采購以及合同管理等；社會效應(yīng)是給社會帶來的影響和效果，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)三個方面；對高校來說，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一是要貫徹落實(shí)黨和國家的思想、方針、政策，二是要保證學(xué)校的根本任務(wù)，即人才培養(yǎng)和科學(xué)研究。因此，基于高校以上的共同特點(diǎn)，設(shè)計(jì)高校整體績效的共性指標(biāo)框架，詳見表3。

高校整體績效的個性指標(biāo)，可由校內(nèi)各單位使用關(guān)鍵績效指標(biāo)法協(xié)作開發(fā)。在實(shí)際工作中，首先由校內(nèi)各單位分解、細(xì)化績效目標(biāo)為各項(xiàng)具體的工作任務(wù)和業(yè)務(wù)活動，明確各項(xiàng)任務(wù)和活動預(yù)計(jì)能實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和效果，從中提煉出最能呈現(xiàn)工作預(yù)期完成結(jié)果的關(guān)鍵績效指標(biāo)，上報(bào)給相應(yīng)的業(yè)務(wù)歸口管理部門；其次，各歸口管理部門根據(jù)職責(zé)范圍匯總、審核各單位編報(bào)的關(guān)鍵績效指標(biāo)，對其中的通用性指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范設(shè)置，對其中的個性指標(biāo)按照單位特色單獨(dú)確定；最后，由學(xué)?？冃Ч芾頇C(jī)構(gòu)匯總各單位的通用性指標(biāo)，融入學(xué)校整體的共性指標(biāo)框架，并整合各單位的個性指標(biāo)，共同構(gòu)成學(xué)校整體的績效指標(biāo)體系。校內(nèi)各單位在提煉績效指標(biāo)的過程中，也相應(yīng)形成了本單位的整體績效指標(biāo)庫，如圖1所示。

自上而下分解績效目標(biāo)方向，自下而上豐富績效指標(biāo)體系內(nèi)容，通過充分發(fā)揮校內(nèi)各單位和歸口管理部門的主觀能動性，提高績效指標(biāo)體系建設(shè)的科學(xué)性、合理性和完整性。要注意的是，績效指標(biāo)的建設(shè)是動態(tài)的，隨著年度的推移和績效目標(biāo)的變化而不斷擴(kuò)展、持續(xù)更新，以保證績效指標(biāo)與目標(biāo)的匹配性。高校各單位共同協(xié)作建設(shè)的整體績效指標(biāo)體系，不僅與高校的發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃緊密相連，還具有橫縱向可比性，其中的共性指標(biāo)可反映出同一類型高校之間的差距，個性指標(biāo)可反映出校內(nèi)同一單位某方面的年度變化趨勢。

（四）通過自評和抽檢，建立多方參與的績效評價(jià)治理模式

第一，高校及內(nèi)部各單位根據(jù)設(shè)定的整體績效目標(biāo)和指標(biāo)，開展年度自評，客觀反映工作完成效果，從中發(fā)現(xiàn)問題，并尋找改進(jìn)措施。第二，教育部門定期對高校開展抽檢工作，將評價(jià)結(jié)果與下一年度財(cái)政撥款掛鉤，并通過激勵約束機(jī)制，促進(jìn)高校整體績效管理水平的提升。第三，教育部門遴選建立整體績效評價(jià)專家?guī)欤x擇有資質(zhì)的第三方參與評價(jià)，逐步實(shí)現(xiàn)多方參與的協(xié)同治理模式，提高評價(jià)結(jié)果的客觀性和有效性。第四，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的反饋與整改，評價(jià)機(jī)構(gòu)要及時(shí)向被評價(jià)部門反饋評價(jià)結(jié)果、存在問題以及相關(guān)整改建議，并監(jiān)督整改進(jìn)程；被評價(jià)部門也要認(rèn)真整改發(fā)現(xiàn)的問題，并及時(shí)反饋整改情況。

（五）利用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)整體績效管理的全過程線上處理

績效信息來源于績效管理的各個工作環(huán)節(jié)，要保證信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，在很大程度上需要借助信息化手段。高校應(yīng)建立整體績效管理的信息化平臺，將績效目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)置、審核、執(zhí)行、監(jiān)控和評價(jià)等環(huán)節(jié)嵌入系統(tǒng)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全部業(yè)務(wù)流程的線上處理，滿足績效信息實(shí)時(shí)提取和實(shí)時(shí)反饋的需要。同時(shí)，通過系統(tǒng)開展績效監(jiān)控工作，及時(shí)向?qū)嵤﹩挝环答伇O(jiān)控結(jié)果，對執(zhí)行緩慢的單位，通過約談、警示等方式，查找原因，并敦促整改；對執(zhí)行好的單位，通報(bào)表揚(yáng)，并作為樣板在全校范圍內(nèi)推廣。開展績效評價(jià)工作時(shí)，專家及第三方機(jī)構(gòu)通過系統(tǒng)獲取所需的數(shù)據(jù)資料，促使評價(jià)結(jié)果更具真實(shí)性、科學(xué)性和有效性。

五、高校實(shí)施整體績效管理的優(yōu)化保障措施

（一）建立健全績效管理制度體系

健全的制度體系是高校實(shí)施整體績效管理的重要保障。按照推進(jìn)整體績效管理的工作要求和主要內(nèi)容，高校建立的績效管理制度體系應(yīng)包含一系列的管理辦法和實(shí)施細(xì)則。高校不僅要明確校內(nèi)各單位的績效管理職責(zé)，還要從績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績效獎勵約束等各方面建立健全管理制度體系，將制度覆蓋到整體績效管理的各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

（二）持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

對高校而言，有效的內(nèi)部控制能為整體績效全過程管理提供好的實(shí)施環(huán)境。從業(yè)務(wù)層面來說，內(nèi)部控制管理包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理。通過采取有效的內(nèi)部控制措施，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的管理，提高績效基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、客觀性和評價(jià)結(jié)果的有效性。將評價(jià)結(jié)果應(yīng)用到學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、項(xiàng)目庫的建設(shè)、年度預(yù)算的安排以及人員獎懲方面，增強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向作用。

（三）將績效評價(jià)結(jié)果納入單位考核范圍

在年底考核時(shí)，將各單位的整體績效評價(jià)結(jié)果作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入學(xué)校考核范圍，分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級。將考核結(jié)果與職工年底績效獎勵相掛鉤，給予相應(yīng)比例的獎勵或懲處[10]，比如達(dá)到優(yōu)秀的獎勵績效工資的5%、良好的獎勵3%、不合格扣除5%。同時(shí)，將考核結(jié)果納入干部的年度業(yè)績考核以及作為選拔任用的重要依據(jù)，提高全員參與績效管理的積極性和內(nèi)在動力，推動高校整體績效管理工作的深入。

（四）逐步建立績效信息公開和報(bào)告機(jī)制

2022年，按照財(cái)政部、教育部要求，各直屬高校已將一定比例的一般公共預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)表納入預(yù)算公開范圍?？冃畔⒐_是推動高?？冃Ч芾砉ぷ鞯闹匾侄危壳?，中央和各地方績效公開的形式主要有三種：一是績效信息隨部門預(yù)算公開，二是績效信息在網(wǎng)站或統(tǒng)一平臺日常公開，三是績效情況隨部門決算公開。高?？蓞⒄請?zhí)行，一方面，將績效評價(jià)與年終決算結(jié)合，在決算報(bào)告中反映整體績效目標(biāo)的設(shè)置和完成情況，并逐步建立向上報(bào)告的工作機(jī)制；另一方面，通過公共平臺、網(wǎng)站或其他途徑公開整體績效目標(biāo)及其評價(jià)結(jié)果[11]，建立切實(shí)可行的公眾參與渠道，接受各界監(jiān)督，回應(yīng)公眾關(guān)切，履行社會責(zé)任。

（五）探索建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配模式

評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績效管理的終點(diǎn)，也是預(yù)算分配的起點(diǎn)。高?？筛鶕?jù)工作職能對校內(nèi)各單位進(jìn)行分類，如教學(xué)院部、黨政部門、研究機(jī)構(gòu)等，校內(nèi)績效管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集、整合績效評價(jià)結(jié)果，分析績效目標(biāo)的完成情況，對各類單位資源配置和產(chǎn)出效益進(jìn)行對比分析，找出預(yù)算支出存在的漏洞，提出相應(yīng)的整改意見，以便有針對性地調(diào)整資源布局，將資源重點(diǎn)向關(guān)鍵教學(xué)活動、核心科學(xué)研究和優(yōu)勢學(xué)科方向傾斜[12]。通過加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，優(yōu)化調(diào)整資源配置方向和結(jié)構(gòu)，建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配模式，不斷提高資源使用效益。

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