摘要：公共政策順利擴散是政府政策落地的基礎(chǔ)，然而政策擴散在實踐過程中存在阻滯現(xiàn)象，使得政策擴散效果有限。以福州市生活垃圾分類政策為例，基于政策擴散理論探索政策擴散橫向與縱向過程中的邏輯及其阻滯機制，可以發(fā)現(xiàn)外生激勵弱、政策執(zhí)行難度大、學(xué)習(xí)機制有限、政策推行力減弱是造成公共政策擴散阻滯的主要成因。為此，從微觀上增強政策動力、深化學(xué)習(xí)機制、建立常態(tài)化工作機制，輔以宏觀上完善制度安排、整合性制定政策圖景、發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，做到宏微觀措施并舉，有助于推動公共政策順利擴散。

關(guān)鍵詞：垃圾分類；政策擴散；政策阻滯；阻滯消解

基金項目：國家社科基金青年項目“基于衛(wèi)生健康共同體建設(shè)的政策整合機制研究”（21CZZ026）。

作者簡介：吳樺，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院（福建福州350007）。

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）04-0026-09

一、問題的提出

政府各類政策的推行都離不開公共政策的擴散，各類公共政策的有效擴散直接影響公共政策的整體效果。政策擴散是指一種政策活動從一個地區(qū)或部門擴散到另一地區(qū)或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過程。我國學(xué)者在總結(jié)國內(nèi)外研究與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上歸納出了政策擴散的四種模式，即自上而下的層級擴散模式、自下而上的吸納輻射擴散模式、同一層級的區(qū)域或部門間擴散模式、不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進擴散模式[1]。這四種模式簡單來說可分為橫向與縱向兩個維度，其中縱向上自上而下的政策擴散是最常見的政策擴散模式，而橫向上的政策擴散模式也不容忽視，且政策擴散在時間維度上還呈現(xiàn)不同的特點，如果簡單地以單一縱向或橫向維度去分析促進政策擴散的各種維度，難免存在研究上的局限性。在現(xiàn)實生活中，一些政策的擴散并非能夠以理想狀態(tài)使政策落地推行，相反會產(chǎn)生“政策擴散阻滯”[2]現(xiàn)象，即當(dāng)中央與地方利益有所不同甚至產(chǎn)生沖突時，下級政府會消極應(yīng)對中央下達的政策文件精神，通過延遲采納或者觀望等待等形式，由此造成政策擴散延時、低效等現(xiàn)象。

為了更好地推行政府政策，學(xué)界針對政策擴散阻滯這一現(xiàn)象的成因、機制和相應(yīng)的化解路徑展開了深入研究。國外學(xué)者早期探究了多種影響政策擴散的影響因素，主要包括政治、經(jīng)濟、社會效益等。然而上述歸納難以實現(xiàn)影響因素的全覆蓋，因此學(xué)界后期開始注意到政策本身對政策擴散的影響，開始以政策內(nèi)生與外生激勵因素探究影響政策擴散的因素[2]。但是，既有研究仍然較少考慮政策擴散在時間維度上的橫縱多方向受力影響，亦缺少對政策擴散不同階段上的全過程激勵因素研究。實踐中，在政策擴散的不同時間段上，橫縱向力量作用會發(fā)生變化，相應(yīng)的激勵因素也隨之而變，當(dāng)激勵因素不足以推動政策擴散時則產(chǎn)生政策阻滯現(xiàn)象。

城市生活垃圾分類收運和處置作為一項具有重大社會效益的工作，其被宣傳推廣及倡議已有二十余年，但工作進展緩慢，效果不甚明顯。早在2011年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》就指出，堅持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動生活垃圾分類工作，加快生活垃圾分類體系、處理設(shè)施和監(jiān)管能力建設(shè)。然而，該政策一直都未真正擴散落地。黨的十八大以來，國家層面出臺一系列政策部署推動城市生活垃圾分類，并要求多地結(jié)合方案要求和當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行有益探索，生活垃圾分類政策得以擴散。鑒于此，本文基于公共政策擴散理論的分析框架，以福州市生活垃圾分類政策擴散的時間推進為線索，探究在不同時期生活垃圾分類政策擴散會遭遇何種阻滯現(xiàn)象，產(chǎn)生這類阻滯的成因，以及這些問題將如何得到消解，使地方政府既能得到激勵、積極開展政策學(xué)習(xí)，又能有效作為、推進政策持續(xù)落地。尤其是探索何以有效連接行政與社群機制，使政策得以傳導(dǎo)擴散至基層社區(qū)層面，具有理論層面與現(xiàn)實層面的雙重意義。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

公共政策擴散理論的相關(guān)研究起步于西方國家。作為政策過程理論發(fā)展中的新興范式，近些年國內(nèi)學(xué)者對政策擴散的探討表現(xiàn)出極高熱情，并開始結(jié)合中國國情探索中國的公共政策擴散理論。通過對相關(guān)文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者對中國公共政策擴散理論的研究主要可以分為兩個維度：一是自上而下的縱向政策擴散過程；二是橫向維度上的區(qū)域間政策擴散過程。學(xué)界也分別從這兩個維度對政策擴散的相關(guān)因素進行分析。

1.縱向公共政策擴散研究。自上而下的縱向公共政策擴散，是當(dāng)前中國常見的政策擴散方式。與西方將縱向維度的政策擴散簡單定義為中央政府通過強制性權(quán)力將政策傳導(dǎo)于下級不同，中國學(xué)者基于我國國情的央地關(guān)系，對公共政策擴散過程中的激勵手段進行擴展研究[3]。中國縱向上的公共政策擴散包括“政策全面鋪開”和“政策局部試點—全面推行”兩條路徑[1]，帶有強制性高位推動的特征。中國國情視域下的央地關(guān)系及改革過程的分權(quán)化趨勢使得地方政府成為相對獨立的利益?zhèn)€體，在縱向上的政策擴散過程中可能出現(xiàn)擴散阻滯的現(xiàn)象。有學(xué)者從政策屬性、內(nèi)容本身出發(fā)，認為公共政策的政策屬性，如經(jīng)濟、社會屬性，影響地方政府利益進而影響其對公共政策采納的意愿[4][5]；有學(xué)者從央地間互動關(guān)系出發(fā)，認為在推動政策擴散的過程中，中央賦權(quán)、提供政策試點等作為外生激勵因素，為地方政府創(chuàng)造政績提供了條件[6]，激發(fā)地方政府對政策采納的積極性從而推動政策的擴散；也有學(xué)者將政策屬性、政策手段兩者作為影響公共政策擴散的內(nèi)生、外生因素[2]，例如通過賦權(quán)于政策試點以削弱政策屬性帶來的負向感知，從而推動政策擴散。然而，以往研究對政策擴散的探討大多集中于縱向央地間政策擴散的互動，較少在時間維度上結(jié)合影響公共政策擴散的橫向因素對公共政策擴散作全過程的分析。

2.橫向公共政策擴散研究。政策擴散往往是多種機制交織在一起作用的結(jié)果。在大多數(shù)情況下，“政策局部地區(qū)試點—全面推行”是公共政策擴散的基本路徑，因此政策擴散存在時間上的先后關(guān)系，這就可以通過橫向政府間的競爭、學(xué)習(xí)和模仿機制推動政策的擴散。這種橫向上的政策擴散主要可以分為兩種形式，即區(qū)域和部門之間的擴散模式和政策先進地區(qū)向政策跟進地區(qū)的擴散模式[1]。當(dāng)政策擴散受政府間經(jīng)濟競爭和社會政策學(xué)習(xí)驅(qū)動時會出現(xiàn)漸進式政策擴散，橫向上政策創(chuàng)新與政策擴散的核心機制是學(xué)習(xí)機制，而府際考察學(xué)習(xí)與政策知識轉(zhuǎn)移便是政策擴散得以實現(xiàn)的隱形機制[6]，地方政府將以此進行政策的模仿或者知識的再生產(chǎn)[7][8]。這些因素交織在一起共同推動了橫向上的政策擴散。

如前所述，自上而下的政策擴散若只有縱向力量的推動，力量體系太過單薄，難以實現(xiàn)政策過程的持續(xù)擴散，需要橫向力量作為補充。在不同時間階段橫向與縱向激勵力量所起的作用不同，因此，應(yīng)該分階段探究橫縱向上政策擴散的激勵推動因素。而當(dāng)前很多學(xué)者把政策過程認為是單一方向的擴散，對于政策擴散過程中橫縱力量共同作用認識不夠全面。本文以政策擴散過程的時間線為線索，在探究不同階段橫縱向、內(nèi)外力量相互作用的機制基礎(chǔ)上，研究政策擴散的不同表現(xiàn)，闡釋不同時期政策阻滯效應(yīng)的特點及其產(chǎn)生原因，并試圖探究針對不同公共政策擴散階段中出現(xiàn)的阻滯問題的化解方法，以提升政策擴散的實際應(yīng)用效果。

（二）分析框架

從時間維度來看，中國公共政策擴散發(fā)展過程呈現(xiàn)S型的“擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩(wěn)期”三個基本階段[1]。因此，本文從上述三個階段對政策擴散的橫縱向內(nèi)外激勵因素進行分析，探索產(chǎn)生政策擴散阻滯的原因及相應(yīng)的化解措施。生活垃圾分類政策作為近年來國家強推但政策擴散效果仍有待提高的公共政策，在探索化解政策阻滯的對象上具有一定代表性。

1.擴散緩慢期。公共政策在地方產(chǎn)生首先必須經(jīng)過中央政府的推動，這也決定了公共政策擴散在前期受縱向上的影響力更大。因此，在政策擴散初期即擴散緩慢期，政策擴散更多受到各種縱向力量的影響。

在政策擴散緩慢期，下級政府以下發(fā)文件、提出議案等方式積極響應(yīng)上級號召，但在實踐層面往往較為滯后，公共政策的擴散主要停留在表面。而決定這一階段長短的因素便是縱向上各種激勵因素，可將其分為內(nèi)生激勵、外生激勵兩種。內(nèi)生激勵指的是政策產(chǎn)生的預(yù)期效果，外生激勵指的是中央政府通過政策手段產(chǎn)生的各類激勵[2]，這里的政策手段指的是政府通過一系列強制性公共權(quán)力以及黨組織通過社會動員推動政策擴散的手段。

從內(nèi)生激勵來看，生活垃圾分類政策本身帶來的低經(jīng)濟性、高社會性的混合政策屬性特征，對地方政府帶來的短期預(yù)期經(jīng)濟效益較低，雖然社會收益高，但執(zhí)行起來較為困難，且對于以GDP考核為主要指標(biāo)的政策績效考核影響較低，對地方政府的激勵作用較弱。從外生激勵來看，早在2000年我國生活垃圾分類工作就已啟動，但僅停留在政策倡議層面，縱向上并沒有采取強制性推動。生態(tài)文明領(lǐng)域雖然被納入官員考核范疇，但其量化困難以及環(huán)保政策指標(biāo)考核序列較低，導(dǎo)致外生激勵仍然不足，生活垃圾分類僅停留在局部小區(qū)試點。政策擴散初期政策擴散緩慢乃至出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象的原因可以歸結(jié)為內(nèi)生外生弱激勵因素的綜合影響。（如圖1所示）

2.快速擴散期。第二階段是政策快速擴散期。在這一階段中，公共政策擴散之所以實現(xiàn)了極大提速，除了縱向上中央政策推力的持續(xù)跟進，還有橫向上競爭、學(xué)習(xí)機制形成的政策推力。兩股推力共同促使政策擴散進入快速擴散階段。

在縱向作用力方面，2016年底，國家出臺《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，將推行生活垃圾分類作為主要任務(wù)之一，并提出一系列保障措施。2017年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實施方案》，部署推動生活垃圾分類，完善城市管理和服務(wù)，創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境。2017年底，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，提出加快推進北京、天津、上海等46個重點城市生活垃圾分類工作，要求2018年3月底前，46個重點城市要出臺生活垃圾分類管理實施方案或行動計劃，明確年度工作目標(biāo)，細化工作內(nèi)容，量化工作任務(wù)。2019年初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開全國城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場會，要求全國地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作。在這一階段中，縱向上的外生強激勵抵消了內(nèi)生政策弱激勵，實現(xiàn)了政策擴散的提速。

在橫向作用力方面，同級間各試點地方相繼實現(xiàn)政策的初步落地，并嘗試通過各類措施推動政策擴散，這些政策效果受到內(nèi)外激勵因素的共同影響。從內(nèi)生激勵來看，同級政府間通過推行垃圾焚燒發(fā)電等提供措施范本，在提高生活垃圾分類政策本身預(yù)期收益的同時降低了政策推行的難度，從橫向上強化了內(nèi)生激勵。從外生激勵來看，試點政府間關(guān)于同一政策推行效果與政治錦標(biāo)賽的結(jié)合，使得橫向?qū)W習(xí)機制、競爭機制發(fā)生作用，從而不斷創(chuàng)新推行生活垃圾分類政策的措施，產(chǎn)生橫向擴散推力。然而在學(xué)習(xí)模仿的過程中，有些地方政府沒有根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況對學(xué)習(xí)來的經(jīng)驗加以選擇，使得措施運用出現(xiàn)排異現(xiàn)象，造成政策落地效果不甚理想及政策阻滯現(xiàn)象。（如圖2所示）

3.擴散平穩(wěn)期。經(jīng)歷政策快速擴散階段后即到達政策擴散平穩(wěn)期，在此階段中政策擴散及創(chuàng)新措施放緩。這一階段的平穩(wěn)期包含正負兩方面：一方面，政策進入正軌，不用再通過各類創(chuàng)新措施持續(xù)推進政策擴散；另一方面，來自橫向與縱向的推力減弱，政策擴散速度放緩甚至出現(xiàn)倒退情形。

政策擴散進入這一階段后，從縱向上看，隨著時間的延續(xù)，中央政府的注意力開始轉(zhuǎn)移，重心從次優(yōu)先級的改革政策轉(zhuǎn)移至優(yōu)先級政策上，將更多注意力放在精準(zhǔn)扶貧、疫情防控等重要政策上，由此導(dǎo)致縱向上生活垃圾分類政策推力減弱，削弱外生激勵。這也使得外生激勵抵消內(nèi)生弱激勵的效果弱化，加劇了政策擴散產(chǎn)生阻滯的可能性，甚至出現(xiàn)政策擴散效果倒退的現(xiàn)象。從橫向上看，政策擴散縱向推力減弱，削弱了橫向上競爭與學(xué)習(xí)的動力，亦造成橫向上外部推力減弱。在橫縱向外部激勵都削弱的情況下，政策擴散出現(xiàn)阻滯或者政策擴散效果倒退的可能性加大。（如圖3所示）

整體而言，政策擴散在不同階段受橫縱向方面的作用力不同，產(chǎn)生政策阻滯的現(xiàn)象也不盡相同，因此要分階段對政策產(chǎn)生阻滯的情況進行分析，并有針對地提出化解措施，由此推動政策擴散的落地。（如圖4所示）

三、案例樣態(tài)及分析

據(jù)筆者調(diào)查分析，福州在生活垃圾分類政策的推進過程大致上呈現(xiàn)“擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩(wěn)期”三個基本階段。福州開展生活垃圾分類工作雖然取得了一定的成效，但在政策推進過程中同樣存在政策阻滯現(xiàn)象，使得擴散效果有待提升。此外，福州具有省會城市的特殊地位，以其作為案例進行分析具有一定的代表性。

（一）案例樣態(tài)

1.見桶不見人——政策施行推力弱，政策擴散緩慢。福州市自2010年就開展了生活垃圾分類試點，并于2011年印發(fā)了《關(guān)于進一步加強全省城市生活垃圾處理工作的實施意見》。2010年至2016年，福州市先后在五城區(qū)的41個生活小區(qū)和30個機關(guān)單位開展生活垃圾分類的試點。然而經(jīng)過六年的探索，其效果不盡如人意[9]。福州市城管委認為，生活垃圾分類政策實施效果不理想主要是各項制度、基礎(chǔ)設(shè)施配套的不完善以及公民意識有待提高。這也使得相關(guān)政策擴散緩慢，政策施行僅停留在政策文本層面。

通過對福州市某社區(qū)工作人員的訪談了解到，一方面，這一階段中生活垃圾分類政策相關(guān)獎懲考核制度不健全。盡管在獎勵方面將其列為文明社區(qū)的考核指標(biāo)之一，然而法律、制度配套不完善等問題又使其缺少相應(yīng)的懲罰機制，使生活垃圾分類推廣常流于形式。另一方面，生活垃圾分類權(quán)責(zé)歸屬、考核和檢查主體權(quán)責(zé)不明確，使生活垃圾分類工作在社區(qū)推行上有阻滯生成的空間。在這一階段中，社區(qū)內(nèi)各小區(qū)常常設(shè)桶了事，雖然偶有基層黨組織、事業(yè)單位組織生活垃圾分類宣傳活動，但效果有限，常常出現(xiàn)“見桶不見人”的情形，即缺少引導(dǎo)監(jiān)督人員與考核人員。

2.見桶見人——橫縱合力實現(xiàn)政策擴散迅速，但仍存不足。2019年4月，福州市出臺《2019年全面推行城區(qū)生活垃圾分類工作實施方案》，明確自當(dāng)年5月1日起，在五城區(qū)（鼓樓、臺江、倉山、晉安、馬尾）范圍內(nèi)全面推行生活垃圾分類，并強調(diào)應(yīng)動員社會，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)與公民共同參與、協(xié)同配合的治理體系。

在縱向上，市內(nèi)五城區(qū)根據(jù)自身優(yōu)勢出臺相應(yīng)的生活垃圾分類管理方案，不斷完善、細化已有方案的不足之處，真正確保生活垃圾分類政策的執(zhí)行落地。例如，設(shè)置每月考核評分制度，對市內(nèi)五城區(qū)生活垃圾分類效果進行考評，以此推動政策的擴散。又如，積極倡導(dǎo)各機關(guān)事業(yè)單位、黨員先行先踐，激活黨員、機關(guān)事業(yè)單位作為居民與公職人員、黨員的雙重身份，從基層滲透來推動各個單位進行生活垃圾分類的推廣工作。各個黨組織、機關(guān)單位提高了來小區(qū)、社區(qū)公園中舉辦生活垃圾分類宣傳工作的頻次，同時黨員同志帶頭成為生活垃圾分類的勸導(dǎo)者與踐行者，由此在社區(qū)內(nèi)形成了“見桶見人”的情形。

在橫向上，福州市不斷學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進做法，例如設(shè)置智能垃圾屋，興建紅廟嶺循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，完善生活垃圾分類法律配套制度，出臺各類獎懲措施等。此外，福州市在不斷學(xué)習(xí)摸索的過程中逐漸開始結(jié)合自身實際情況及資源稟賦來創(chuàng)設(shè)、發(fā)展新舉措以推進生活垃圾分類政策的推廣，首創(chuàng)“桶邊”工作法、興建環(huán)保驛站等，將橫向?qū)W習(xí)與縱向推動相結(jié)合，推動了生活垃圾分類政策的擴散與落地。福州新聞網(wǎng)“全力推行垃圾分類”專題報道顯示，2019年前關(guān)于生活垃圾分類政策的相關(guān)報道屈指可數(shù)，但2019年關(guān)于生活垃圾分類的新聞報道數(shù)量為323篇，在數(shù)量上呈現(xiàn)明顯激增的態(tài)勢，側(cè)面反映了福州市對生活垃圾分類工作的重視和開展力度的加大。

然而，由于尚未對本地現(xiàn)狀采取有針對性的調(diào)整，政策擴散中的學(xué)習(xí)機制帶來的正向激勵不足。2019年5月起，福州市生活垃圾分類中心依據(jù)《住建部重點城市生活垃圾分類工作考核細則》和《五城區(qū)生活垃圾分類工作考核評分表》，結(jié)合督查組對五城區(qū)生活垃圾分類工作開展的現(xiàn)場督查情況、各區(qū)住建部系統(tǒng)分類工作臺賬報送情況，對福州市五城區(qū)生活垃圾分類工作進行月考核評分。從每月考核得分均值中可以看出，雖然相關(guān)創(chuàng)新措施報道眾多，但實際考核得分上漲幅度較小，2019年5月至11月，得分僅從62.8波動上升至73.1，其中7月至8月甚至出現(xiàn)評分下降的情況。由此可從側(cè)面推斷出，政策擴散中學(xué)習(xí)和競爭機制導(dǎo)致的擴散效果有限。具體而言，僅一味地學(xué)習(xí)照搬其他地區(qū)的做法，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況考慮垃圾屋的開放時間、地點及生活垃圾分類的懲罰措施等都引起了廣泛的社會議論，造成生活垃圾分類政策在福州市擴散成效有限。

3.見桶又不見人——政策注意力轉(zhuǎn)移削弱內(nèi)生動力，政策擴散放緩。隨著新冠肺炎疫情的發(fā)生，中央迅速將工作重心轉(zhuǎn)移至疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)領(lǐng)域，這時候“見桶不見人”的情況再次出現(xiàn)。從對福州市某社區(qū)工作人員的訪談中了解到，一方面，因疫情防控要求，取消了生活垃圾分類督導(dǎo)員，生活垃圾分類工作成效難免被削弱；另一方面，由于疫情防控的需要，機關(guān)單位、社區(qū)相關(guān)人員需要協(xié)助入戶調(diào)查人口動向、進行封閉式管控等工作，生活垃圾分類工作自然也就松了下來。在疫情初始的2020年1月份，生活垃圾分類考核工作尚未進行考核，直到疫情防控工作進入正軌后，考核評分工作才再次進行。但由于工作重心轉(zhuǎn)移，對生活垃圾分類工作的重視程度下降，其工作成效出現(xiàn)反復(fù)，這一趨勢與五城區(qū)2020年生活垃圾分類考核評分表變化情況相一致，說明這在試點城區(qū)內(nèi)具有一定普遍性。

從數(shù)據(jù)來看，福州新聞網(wǎng)“全力推行垃圾分類”專題報道顯示，2020年相關(guān)報道僅為146篇，與2019年的323篇的政策報道態(tài)勢呈現(xiàn)較大差異，由此可以看出，這一階段生活垃圾分類政策的推行力度相較于之前下降幅度較大。此外，福州市五城區(qū)生活垃圾分類工作考核評分情況顯示，其在2019年12月至2020年2月出現(xiàn)斷崖式下滑，從90.6驟降至70.8。雖在2020年2月后疫情有所控制，生活垃圾分類情況月考核均分有所提升，但仍低于之前的最高峰值90.6，且自2020年4月后考核得分呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢，2020年4月至12月從87.8波動降至86.4，這也是政府注意力轉(zhuǎn)移造成生活垃圾分類效果弱化的表現(xiàn)。

（二）案例實施過程中的阻滯分析

1.第一階段阻滯分析——外生激勵弱，政策執(zhí)行難度大。2017年，國家層面開始進行生活垃圾分類政策的擴散執(zhí)行，福建省在短時間內(nèi)便響應(yīng)號召出臺相關(guān)制度并進行配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善。這與2011年由福建省政府推動發(fā)展卻六年不見成效形成了鮮明對比。由此可見，政策傳導(dǎo)壓力來源的不同導(dǎo)致了政策擴散的成效差異。正如案例中所展現(xiàn)的，面對省政府的政策頒布，市級政府仍有一定的斡旋空間。而對于中央政府權(quán)威體制之下的傳導(dǎo)壓力，市級政府的任務(wù)完成便帶上了“軍令狀”的色彩。一方面，在第一階段的政策傳導(dǎo)中省市級政府之間政策執(zhí)行壓力過于松弛，導(dǎo)致外生激勵弱；另一方面，公民文明意識也未得以完全開化，政策預(yù)期收益較低，對于生活垃圾分類政策的可接受程度較低，使得政策執(zhí)行難度較大，內(nèi)生激勵弱。政府對于這一政策大都是能拖再拖或者應(yīng)付了事，導(dǎo)致政策擴散緩慢甚至出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象；此外，第二階段中政府推動生活垃圾分類政策落地的關(guān)鍵一步，在于激活黨員、機關(guān)事業(yè)單位人員雙重身份，打通了高位推動向低位擴散的路徑，使生活垃圾分類政策得以在基層鋪開。

2.第二階段阻滯分析——橫向?qū)W習(xí)機制作用有限。福州市在政策擴散的第二階段積極向先進地區(qū)學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗及做法。例如以上海地區(qū)為學(xué)習(xí)對象，吸收采納建設(shè)垃圾屋等措施。但由于未考慮到政策措施在地方的適應(yīng)性，僅學(xué)習(xí)表面的形式而未深入考慮措施的實質(zhì)，造成了一定消極影響。例如未根據(jù)福州市實際情況對垃圾屋開放的時間、地點及其他問題進行調(diào)整與改進，在實際施行中，某些小區(qū)未能合理考慮垃圾屋的設(shè)置地點，存在將垃圾屋設(shè)在公共停車位上，或者過于靠近業(yè)主住宅等情況，在一定程度上影響了業(yè)主的日常生活。上述現(xiàn)象都體現(xiàn)了橫向?qū)W習(xí)機制對政策擴散的實際效果有限。

3.第三階段阻滯分析——政策注意力轉(zhuǎn)移削弱外生激勵。隨著生活垃圾分類政策的全面宣傳及各類具有特色的創(chuàng)新措施的實施，福州市生活垃圾分類政策的擴散與推廣取得了一定的成效。但受疫情防控工作影響，政府工作重心部分偏移，政策向下撬動基層擴散的組織力量更多用于疫情防控層面，對生活垃圾分類政策的推行力度逐漸減小。從福州市相關(guān)報告中可以看出，官方對于生活垃圾分類政策的宣傳力度有所減弱，影響了政策進一步擴散，造成生活垃圾分類政策的實行效果有限。福州市五城區(qū)生活垃圾分類工作考核評分情況顯示，疫情嚴(yán)重時，考核得分呈斷崖式下滑，此后雖有回升，但自2020年4月起，總體得分便呈逐月緩慢下滑趨勢。由此可以推斷出由于政府政策注意力的轉(zhuǎn)移，縱向推力上的外生激勵減弱。因此應(yīng)當(dāng)理性認識到，生活垃圾分類政策擴散仍有待加強。

四、結(jié)論與討論

（一）政策阻滯消解的微觀策略

政策阻滯現(xiàn)象不僅存在于政策制定與執(zhí)行階段，在政策擴散過程中同樣存在。在多重制度因素相互結(jié)合作用的影響下，地方政府在政策擴散中面臨著穩(wěn)定存在且重復(fù)再生的阻滯生成環(huán)境[10]，極大制約了政策的有效落實與施行。因此，必須針對政策擴散各個階段產(chǎn)生阻滯的不同原因，分階段破解政策擴散的梗阻。

1.第一階段——擴散緩慢期：強化外生激勵與政策推行動力，減弱政策執(zhí)行難度。擴散緩慢期政策擴散的梗阻是政策傳導(dǎo)壓力較小與政策執(zhí)行難度較大，由此需要以外生強激勵激活內(nèi)生政策弱激勵。在該階段應(yīng)當(dāng)從政府與民眾兩大參與主體角度分別采取不同措施以消解政策阻滯。

一方面，對于地方政府而言，要通過政策手段強化外生激勵與政策推行的動力。由于生活垃圾分類政策擴散初期的政策傳導(dǎo)壓力較小，上級政府出臺的通常是綱領(lǐng)性文件而沒有具體的實施細則，而地方政府往往較少主動執(zhí)行沒有硬性指標(biāo)的任務(wù)，從而造成地方政府選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象較明顯，成為政策執(zhí)行的掣肘。在此情況下，要想政策擴散增速就要明晰政策文件的具體細則，明確規(guī)定各級政府、企業(yè)、居民等各利益主體在生活垃圾分類政策實施中的相關(guān)責(zé)任與義務(wù)。同時制定行之有效的短期、中期、長期目標(biāo)使得政策執(zhí)行有章可循，并對生活垃圾分類的執(zhí)行效果提供具體明確的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，上級的監(jiān)督強度是決定執(zhí)行成效的重要指標(biāo)[11]，要引入有效的監(jiān)督機制來強化地方政府的政策執(zhí)行動力，通過外部監(jiān)督與激勵來激活其參與動機。

另一方面，降低政策執(zhí)行難度，創(chuàng)造政策有效執(zhí)行的社會環(huán)境。在生活垃圾分類政策擴散初期，由于政策屬性、內(nèi)容帶來的政策執(zhí)行難度較大，需要通過提供政策范本的方式降低政策執(zhí)行難度。中央政府的政策試點往往能夠提供執(zhí)行范本，但也須考慮試點城市的政策擴散范圍與時間條件，如果范圍過大、時間過急，難免出現(xiàn)多城市著急上馬政策，缺少對政策措施的全方位考慮，從而降低政策范本的效果。因此，可以考慮中央授權(quán)一兩個城市作為先行試點推行探索政策，在確實提供具有良好效果的政策范本的前提下，再考慮在更廣范圍內(nèi)推廣政策試點，這更有利于生活垃圾分類政策的擴散，縮短政策擴散緩慢階段的時間周期。

此外，要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。激活黨員身為居民和黨員的雙重身份，發(fā)揮黨員先行作用，打通行政與社群間政策擴散路徑，在基層社區(qū)以黨員、黨組織為撬動支點，積極開展生活垃圾分類宣傳活動、參與生活垃圾分類實踐，帶動周圍群眾共同參與生活垃圾分類工作，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)社會的作用[12]。

2.第二階段——快速擴散期：持續(xù)深化競爭與學(xué)習(xí)機制，提升內(nèi)生激勵與政策適應(yīng)性。毋庸置疑，學(xué)習(xí)機制是政策擴散的有效渠道之一。地方政府要充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，學(xué)習(xí)其他地區(qū)創(chuàng)新舉措的內(nèi)在實質(zhì)，提高政策措施在本地的適應(yīng)性。在學(xué)習(xí)過程中要著重考慮以下兩方面因素。其一，要充分考慮轄區(qū)內(nèi)民眾的適應(yīng)能力與接受程度。地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展能力的差別往往導(dǎo)致民眾素質(zhì)存在一定差異，在生活垃圾分類政策的擴散中具體表現(xiàn)為民眾對生活垃圾分類的相關(guān)知識了解程度較低，因此相同的政策在不同地區(qū)可能由于民眾的配合程度與參與程度不同而導(dǎo)致“南橘北枳”的現(xiàn)象。其二，要對本地區(qū)有相對合理的定位。各地城市定位不同，所擁有的資源亦不相同，尤其是試點城市更容易獲得來自中央的政策傾斜與資源供給。因此，必須以與本地定位相匹配的資源配置為依托，進行政策學(xué)習(xí)與擴散。概言之，要充分發(fā)揮學(xué)習(xí)機制的作用實現(xiàn)以學(xué)習(xí)促發(fā)展，并調(diào)動地方的競爭積極性，將內(nèi)生弱激勵轉(zhuǎn)化為更具主動性的強激勵。

3.第三階段——擴散平穩(wěn)期：創(chuàng)新工作方式，構(gòu)建常態(tài)化工作機制維持外生激勵。當(dāng)前生活垃圾分類政策在各地的推行主要依靠組建“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”模式。然而該模式帶有一定程度運動式治理的色彩，盡管能在短時間內(nèi)有效集中各部門行政資源、財政資源、人力資源，同時協(xié)調(diào)各部門利益以推動生活垃圾分類政策的全面擴散，但該組織模式是一種基于上級政府注意力集中于生活垃圾分類政策推廣的一項臨時性制度安排，一旦上級政府注意力轉(zhuǎn)變，其政策的擴散就將被擱置。然而，生活垃圾分類政策要求具有長期性、延續(xù)性，要始終保持政策推行力，因此要積極創(chuàng)新工作方式，建立生活垃圾分類常態(tài)化長效化工作機制，實現(xiàn)以數(shù)字化手段為依托的城市精細化管理。例如，進一步發(fā)揮福州市在數(shù)字化治理方面的優(yōu)勢，將生活垃圾分類政策與智慧城市建設(shè)充分融合，建立更加完善的城市數(shù)字化管理指揮中心。一方面，借助大數(shù)據(jù)云計算等技術(shù)手段對工作數(shù)據(jù)進行收集、匯總、分類，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)實時共享，將生活垃圾分類工作納入平臺統(tǒng)一管理，從而促進各部門有效協(xié)調(diào)與合作治理。另一方面，加速推進智能垃圾箱、二維碼垃圾袋等的運用以提升治理效能。最終將短期內(nèi)的政策注意力內(nèi)化為常態(tài)化的工作引領(lǐng)，并通過長效機制的構(gòu)建來維持外生激勵，保證生活垃圾分類政策持續(xù)深化與發(fā)展。

（二）政策阻滯消解的基本邏輯

公共政策擴散阻滯的消除還需要宏觀上的策略，可以通過以下三點措施來進行。

1.完善制度安排以實現(xiàn)有序博弈。中國獨特的政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)相結(jié)合的制度環(huán)境，給地方政府的政策創(chuàng)新及擴散過程提供了博弈空間。而央地之間的博弈關(guān)系更多發(fā)生在尋利性的經(jīng)濟行為中，要確保政府橫縱間關(guān)系呈現(xiàn)良性狀態(tài)必須以合理有效的博弈規(guī)則來給予制約和激勵。首先，政府主體的權(quán)力和職責(zé)必須以法律形式來規(guī)范，并加強相應(yīng)的配套機制建設(shè)。在政策擴散過程中，縱向組織結(jié)構(gòu)的合理性是確保公共政策有效執(zhí)行的前提，需要規(guī)范的內(nèi)容大致為職責(zé)權(quán)限劃分的原則、程序和手段，上下級之間監(jiān)督的程序和方式等。其次，提高政府官員的能力與素質(zhì)，強化政府政策執(zhí)行的意識是消解政策阻滯的重要措施。政府官員作為政策執(zhí)行主體，其具備較高的能力與素質(zhì)對政策傳輸?shù)膫鲗?dǎo)性具有極大疏通作用。

2.制定整合性政策以實現(xiàn)擴散圖景。政策擴散過程發(fā)生于立體網(wǎng)格化的政府關(guān)系中。中央層面的指令及激勵，往往會激發(fā)城市間橫向的學(xué)習(xí)示范機制及競爭機制。如果將垂直影響機制及橫向影響機制相割裂進行探討則太過片面，應(yīng)整合性地繪制政策擴散圖景，做到在保證地方政府決策與中央政府決策目標(biāo)和方向一致的前提下，充分調(diào)動地方各級政府在行政決策中的積極性和創(chuàng)造性，這也是消解政策阻滯的重要抓手。如中央一般會賦予試點城市一定的自主權(quán)，而地方伴隨著經(jīng)濟政治的雙重激勵，就使得政策實現(xiàn)了縱向的擴散。隨后，橫向地方政府間的學(xué)習(xí)競爭機制的形成將會觸發(fā)橫向的擴散。由此可見，中央應(yīng)當(dāng)制定整合性政策擴散的圖景，通過正向激勵感知消解網(wǎng)格化體系下地方政府對于政策的負向抵觸，實現(xiàn)橫縱方向上的合力作用，化政策阻滯為政策推廣。

3.以黨建引領(lǐng)匯聚政策擴散合力。在我國完善共建共治共享社會治理制度的改革進程中，黨建引領(lǐng)已成為推動多方主體協(xié)同共治以及提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。黨建引領(lǐng)在公共政策擴散中同樣發(fā)揮重要作用，無論是橫向還是縱向的政策擴散都是為了政策在基層落地，而將基層黨組織的黨建工作聯(lián)結(jié)社區(qū)行政工作是打通政策擴散的關(guān)鍵一步。利用在職黨員下沉社區(qū)服務(wù)的契機，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，運用黨建引領(lǐng)機制激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務(wù)治理、推動政策落地，能在很大程度上降低政策擴散的難度。因此，應(yīng)該注重通過高位推動以黨建引領(lǐng)匯聚政策擴散合力，做到宏微觀措施并舉，推動公共政策擴散。

參考文獻：

[1]王浦劬，賴先進.中國公共政策擴散的模式與機制分析[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，50（6）.

[2]吳賓，齊昕.政策擴散阻滯：何以發(fā)生又如何消解？——自2016—2019年中國住房租賃政策的觀察[J].公共行政評論，2020，13（5）.

[3]Zhu X F.Mandate Versus Championship：Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China[J]. Public Management Review，2014，16（1）.

[4]Heilmann S.Policy Experimentation in China’s Economic Rise[J].Open Times，2008（5）.

[5]朱亞鵬，丁淑娟.政策屬性與中國社會政策創(chuàng)新的擴散研究[J].社會學(xué)研究，2016，31（5）.

[6]楊正喜，曲霞.政策成本、條條差異與政策擴散——以清遠村民自治單元改革試點為例[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2020（4）.

[7]林雪霏.政府間組織學(xué)習(xí)與政策再生產(chǎn)：政策擴散的微觀機制——以“城市網(wǎng)格化管理”政策為例[J].公共管理學(xué)報，2015，12（1）.

[8]張洋.社會政策創(chuàng)新擴散的機理和動因——以流動人口積分制管理政策為例[J].中國公共政策評論，2017，12（1）.

[9]央廣網(wǎng).福州生活垃圾分類試點6年效果不盡如人意立法調(diào)研啟動[EB/OL].http：//china.cnr.cn/ygxw/ 20160831/t20160831_523100947.shtml.

[10]陳世香，鄒勝男.地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯——基于制度環(huán)境三維度理論框架的分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2019，20（3）.

[11]張翔.基層政策執(zhí)行的“共識式變通”：一個組織學(xué)解釋——基于市場監(jiān)管系統(tǒng)上下級互動過程的觀察[J].公共管理學(xué)報，2019，16（4）.

[12]吳曉林，謝伊云.強組織的低成本撬動：黨建引領(lǐng)城市基層群眾自治制度效能轉(zhuǎn)化的機制[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021，57（1）.

責(zé)任編輯：鐘雪