曾林慧+邵建松
[摘要]:隨著城市化的推進(jìn),杭州正面臨“垃圾圍城”困境,實(shí)施垃圾源頭分類管理是當(dāng)前城市管理工作的重要領(lǐng)域。本文通過對(duì)西湖區(qū)垃圾分類現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研,分析了當(dāng)前管理工作中存在的問題,從管理制度、回收體系、公眾參與、資金市場(chǎng)等方面提出了對(duì)策與建議。
[關(guān)鍵詞]:垃圾分類;資源化;回收體系;公眾參與
1、 前言
城市垃圾產(chǎn)量逐年上升,不僅占用土地,且伴隨著二次環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等問題。據(jù)環(huán)保部、住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,全國超過三分之一的城市正遭遇“垃圾圍城“現(xiàn)象,已侵占土地75萬畝[1]。十二五期間,杭州市市區(qū)生活垃圾日均處理量8356噸,年均增長率為6.5%,現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施已無法滿足城市發(fā)展的需求,破解垃圾圍城困境已刻不容緩。垃圾源頭分類收集是垃圾有效管理的必要前提,也是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是提高垃圾循環(huán)利用的最有效手段[2, 3]。2016年12月發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》明確規(guī)定,到2020年底,直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市生活垃圾得到有效分類,生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。2000年,杭州被列入住建部制定的全國八大垃圾分類收集試點(diǎn)城市以來,一直致力于探索形成高效的垃圾分類回收體系。后G20時(shí)代,杭州正向國際化都市邁進(jìn),給市容環(huán)境管理工作提出了新的要求。西湖區(qū)作為杭州重要的主城區(qū),其垃圾分類工作成效直接關(guān)系到杭州市垃圾分類試點(diǎn)工作的成敗,如何提高垃圾源頭分類實(shí)效已成為當(dāng)前需要著力解決的重要課題。
2 、垃圾分類現(xiàn)狀
自2010年3月正式啟動(dòng)垃圾分類工作以來,西湖區(qū)通過以下五方面工作的開展取得了一定的成效。(一)通過多種形式宣傳垃圾源頭分類收集,積極營造良好的宣傳輿論氛圍,引導(dǎo)公眾參與垃圾分類收集。(二)建立垃圾分類長效管理機(jī)制,構(gòu)建區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)目標(biāo)責(zé)任體系,通過考核評(píng)比、選差通報(bào)等手段落實(shí)垃圾分類目標(biāo)任務(wù)。(三)組建垃圾分類志愿宣傳隊(duì)伍,定期開展垃圾分類培訓(xùn)宣傳活動(dòng)。(四)積極探索垃圾分類創(chuàng)新途徑,實(shí)施生鮮垃圾專線清運(yùn),解決農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)空余場(chǎng)地少、分類質(zhì)量差等問題。(五)創(chuàng)建垃圾分類示范小區(qū),鼓勵(lì)社區(qū)采用激勵(lì)手段、第三方服務(wù)試點(diǎn)等挖掘公眾參與垃圾分類收集工作的積極性。目前,已有10個(gè)鎮(zhèn)街、74個(gè)社區(qū)、354個(gè)小區(qū)近18萬余戶家庭加入到垃圾分類行動(dòng)中,區(qū)屬112家機(jī)關(guān)事業(yè)單位已經(jīng)全面推進(jìn)垃圾分類工作。全區(qū)垃圾分類小區(qū)覆蓋率達(dá)到約83%,主城區(qū)除部分城中村外實(shí)現(xiàn)了生活小區(qū)垃圾分類全覆蓋。
3 、垃圾分類存在的問題
3.1 政策法規(guī)不健全,約束性與激勵(lì)性動(dòng)力不足并存
當(dāng)前,法律法規(guī)中關(guān)于城市垃圾分類收集方面的法律主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市生活垃圾管理辦法》。為了結(jié)合杭州市具體情況和實(shí)際需要,更好地加強(qiáng)生活垃圾管理,近年來,杭州市陸續(xù)出臺(tái)了《杭州市城市生活垃圾管理辦法》、《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱條例),進(jìn)一步細(xì)化了垃圾分類收集管理的具體規(guī)定,但仍存在如下幾方面問題。首先,立法過于原則,缺乏可操作性。《條例》對(duì)于如何進(jìn)行垃圾分類、如何丟棄、如何收集、如何處置,以及如何實(shí)施處罰措施等未能給出具體的規(guī)定,這種政策的模糊性給市民、企事業(yè)單位、以及相關(guān)管理部門在實(shí)施該條例時(shí)帶來一定難度,從而使得執(zhí)行力度大打折扣。其次,缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套政策?!稐l例》指出鼓勵(lì)單位和個(gè)人減少生活垃圾的產(chǎn)生,鼓勵(lì)經(jīng)營者或管理者設(shè)置便民回收點(diǎn),但是缺乏具體的鼓勵(lì)措施,也沒有給出獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等激勵(lì)政策相應(yīng)的具體規(guī)定,這對(duì)于公眾參與垃圾源頭分類與減量化缺乏實(shí)質(zhì)的激勵(lì)作用。再次,規(guī)定了監(jiān)督及懲罰措施,但是當(dāng)前的垃圾分類收集現(xiàn)狀下,一定時(shí)期內(nèi)在執(zhí)法上顯然存在一定難度。此外生活垃圾處理收費(fèi)制度未能體現(xiàn)“多生產(chǎn)、多付費(fèi)”的原則,無法體現(xiàn)垃圾減量化的激勵(lì)作用。
3.2 末端處置與前段分類脫節(jié),垃圾收運(yùn)與處置能力亟待提高
城市垃圾除了可回收垃圾、廚余垃圾、其他垃圾、及有害垃圾等生活垃圾外,還包括建筑裝修、大件雜物、園林綠化等非生活垃圾。當(dāng)前,廚余垃圾和其他垃圾由焚燒場(chǎng)處置,但其面臨著消納處理能力有限的問題;可回收垃圾中具有高價(jià)值的部分由企業(yè)回收,而大量低價(jià)值可回收物(包括玻璃、木頭、陶瓷等)面臨無人收運(yùn)的尷尬境地;雖然有害垃圾數(shù)量極少,市環(huán)保局指定的處置企業(yè)仍無法完全滿足當(dāng)前的處置需求。非生活垃圾的消納存在一定問題,其中建筑裝修垃圾、大件雜物垃圾主要依靠外運(yùn),而部分園林綠化垃圾被混入生活垃圾處置渠道。自2009年推進(jìn)垃圾清潔直運(yùn)以來,垃圾清潔直運(yùn)的推進(jìn)減少了各垃圾中轉(zhuǎn)站周邊的污染,但也因?yàn)榍暹\(yùn)距離的增加帶來了清運(yùn)頻次減少、垃圾滿溢現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等問題,同時(shí)清運(yùn)過程中存在將分類的垃圾進(jìn)行重新混合收集運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)象,直接影響了居民進(jìn)行垃圾分類的積極性。
3.3 垃圾處理經(jīng)費(fèi)保障不足,資金渠道有待拓寬
城市垃圾治理需要投入較多的資金。當(dāng)前城市垃圾治理的經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款,外加衛(wèi)生費(fèi),盡管杭州已實(shí)行生活垃圾收費(fèi)制度,然而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低,收繳率并不如意(僅為50%左右),垃圾所收費(fèi)用并未隨著垃圾的增長同比增加,資金無法滿足垃圾分類收集處置所需,導(dǎo)致了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí),實(shí)際工作中缺少生活垃圾分類減量專項(xiàng)激勵(lì)經(jīng)費(fèi),無法對(duì)分類減量成效顯著的社區(qū)、單位及市民進(jìn)行有效激勵(lì)。同時(shí),隨著垃圾分類覆蓋面的拓展,對(duì)前端垃圾分類設(shè)施保障也有了更高的要求,需要投入越來越多的資金,才能建設(shè)足夠數(shù)量的無害化處理處置工程,使城市垃圾的無害化處理率達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。但僅靠國家和地方財(cái)政專項(xiàng)撥款解決,很難達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。
3.4 公眾參與后勁不足,參與深度與有效度有待提高
城市中80%以上的生活垃圾來源于家庭[4],社區(qū)居民是生活垃圾的最主要排放主體,因此居民在垃圾源頭分類和收集中的執(zhí)行情況直接影響垃圾分類、廢棄物的利用率、運(yùn)輸成本、末端處置難度等。居民垃圾分類行為受多方面因素的影響,包括環(huán)保價(jià)值觀、環(huán)境態(tài)度、公共宣傳教育、具體環(huán)境知識(shí)、感知到的行為動(dòng)力心理因素等。盡管已經(jīng)開展了多元化的垃圾分類意識(shí)宣傳、培訓(xùn)等工作,已大大提高了環(huán)保意識(shí)和垃圾分類意識(shí),但是居民在實(shí)際日常操作中分類意愿尚未深入人心,正確分類投放有待提高,參與熱情和參與有效度亟待提高。
4 、對(duì)策及建議
4.1 加快制定垃圾分類實(shí)施細(xì)則及配套政策
為了提高城市垃圾源頭分類、回收、運(yùn)輸、及處理的管理水平,相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步協(xié)同推進(jìn)法律法規(guī)體系的完善,加快制定垃圾管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則,垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處理技術(shù)規(guī)范,垃圾處理收取制度等立法工作,以提高垃圾分類的可操作性;同時(shí)要切實(shí)制定鼓勵(lì)垃圾分類的配套政策,明確獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、資金來源渠道,實(shí)施細(xì)則,監(jiān)督機(jī)制等;此外,在制定相關(guān)政策時(shí)要結(jié)合實(shí)際情況建立相關(guān)目標(biāo)的激勵(lì)約束機(jī)制。
4.2 完善垃圾分類管理制度體系
完善垃圾收費(fèi)制度,強(qiáng)化垃圾排放者的責(zé)任和義務(wù),推行延伸生產(chǎn)者責(zé)任制度,建議進(jìn)行分類計(jì)量收費(fèi)制度,將垃圾分類階梯收費(fèi)制度延伸到普通居民,以提高公眾垃圾分類及減量化的積極性。建立有效的垃圾分類減量考核機(jī)制,垃圾分類涉及單位部門眾多,小區(qū)內(nèi)需要住建部門協(xié)調(diào)物業(yè)企業(yè),農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商場(chǎng)等涉及商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管部門的協(xié)同配合,醫(yī)院、學(xué)校的垃圾分類需要衛(wèi)生、教育部門的協(xié)同組織,而目前雖然我區(qū)垃圾分類領(lǐng)導(dǎo)小組制定了對(duì)鎮(zhèn)街和各部門的考核辦法,但此項(xiàng)考核并不具備強(qiáng)有力的約束力,難以達(dá)到部門聯(lián)動(dòng)的效果。建議動(dòng)員社會(huì)組織介入,加強(qiáng)第三方監(jiān)督力量的體現(xiàn)。建立垃圾分類信息通報(bào)制度,促進(jìn)各部門對(duì)分類工作的執(zhí)行力度與相互監(jiān)督。
4.3 構(gòu)建多元化暢通的回收網(wǎng)絡(luò),規(guī)范現(xiàn)有回收設(shè)施
除了小區(qū)內(nèi)設(shè)有垃圾分類設(shè)施外,還應(yīng)在人們經(jīng)常光顧的公共場(chǎng)所設(shè)立可循環(huán)物質(zhì)回收網(wǎng)點(diǎn),如在超級(jí)市場(chǎng),便利店、停車場(chǎng)等,同時(shí)鼓勵(lì)以互聯(lián)網(wǎng)等創(chuàng)新方式進(jìn)行垃圾回收利用的模式,構(gòu)建多元化暢通的回收網(wǎng)絡(luò),對(duì)于加入回收網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)點(diǎn)主體給予一定的回報(bào)。規(guī)范現(xiàn)有回收設(shè)施,垃圾回收設(shè)施應(yīng)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),并在不同顏色標(biāo)注的垃圾桶上注明回收的類別和簡(jiǎn)要使用說明,指導(dǎo)消費(fèi)者使用。對(duì)于有條件的社區(qū),建議可回收垃圾進(jìn)一步細(xì)分,如分別回收廢紙、塑料、玻璃、金屬和布料五大類。
4.4 繼續(xù)拓展宣傳渠道,持續(xù)深入推進(jìn)垃圾分類教育
前期環(huán)衛(wèi)部門通過宣傳櫥窗、電視、網(wǎng)絡(luò)等開展了各種宣傳活動(dòng),但垃圾分類尚未引全社會(huì)高度重視,需要政府加大力度引導(dǎo)市民正確認(rèn)識(shí)垃圾分類重要性和緊迫性。一是加強(qiáng)與教育部門合作,從幼兒園、學(xué)校開始抓,將垃圾分類積分列入學(xué)生社會(huì)實(shí)踐活動(dòng);二是在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位生活垃圾“三化四分”活動(dòng)中,成立生活垃圾“三化四分”講師團(tuán),優(yōu)先在領(lǐng)導(dǎo)干部中開展垃圾分類,帶動(dòng)其他成員自覺養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣;三是積極與“雙11”、“雙12”活動(dòng)電商平臺(tái)合作,闡明垃圾對(duì)社會(huì)生活造成的嚴(yán)重危害,宣傳垃圾分類的重要意義,呼吁消費(fèi)者積極參與,推出綠色消費(fèi),創(chuàng)建綠色消費(fèi)單位。
4.5 采用利益驅(qū)動(dòng)方式推動(dòng)公眾參與
對(duì)于政府而言,應(yīng)該關(guān)心的不是公眾是否知道如何進(jìn)行垃圾分類,而是如何激勵(lì)公眾為了社會(huì)的利益而行動(dòng)。通過積極的激勵(lì)方式來推動(dòng)垃圾分類往往可以有效促進(jìn)公眾參與垃圾分類的主動(dòng)性和積極性。在收取垃圾處理費(fèi)時(shí),按照垃圾量的多少,以及是否主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類進(jìn)行分別計(jì)費(fèi)收繳。對(duì)于垃圾量較少、主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類的居民收取較低的垃圾處理費(fèi),反之則收取較高的垃圾處理費(fèi)??山Y(jié)合最新的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),如通過“綠色賬戶”、“垃圾智慧分類模式”等,將居民信息與垃圾分類進(jìn)行關(guān)聯(lián),對(duì)垃圾分類行為進(jìn)行積分,積累的積分可以兌換各種獎(jiǎng)勵(lì),如購物卡、話費(fèi)充值卡等。此外,對(duì)于垃圾分類執(zhí)行不力的個(gè)人、單位、及管理部門進(jìn)行舉報(bào)的行為給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì),這也有助于彌補(bǔ)現(xiàn)有垃圾分類監(jiān)管力量不足。
4.6 拓寬資金渠道,發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
當(dāng)前,政府應(yīng)利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制在垃圾分類治理中發(fā)揮更大的作用,充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),引入多個(gè)社會(huì)主體承擔(dān)垃圾收運(yùn)與處理責(zé)任的實(shí)施,向公眾提供一個(gè)設(shè)施更加齊全、環(huán)保質(zhì)量更高、運(yùn)作更加高效的服務(wù)體系。通過減免稅、貼息、專項(xiàng)資金等方式對(duì)致力于垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處置的機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵(lì)。這一方面可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分挖掘垃圾治理產(chǎn)業(yè)鏈上各企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ岣呃卫矸?wù)質(zhì)量和能效,另一方面可以培育新型企業(yè)的發(fā)展,同時(shí)也解決了政府資金負(fù)擔(dān)大的壓力。
5 、結(jié)語
面對(duì)城市垃圾逐年增加,處置瓶頸日益顯現(xiàn),加之公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高,需要改變傳統(tǒng)的垃圾回收處理模式,進(jìn)行垃圾源頭分類促進(jìn)垃圾的減量化、資源化、無害化。垃圾分類管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,只有不斷完善管理制度體系、構(gòu)建高效的回收網(wǎng)絡(luò)體系、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性形成多層次協(xié)同共治的局面,才能破解垃圾分類實(shí)踐困境。
[參考文獻(xiàn)]:
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