湯大朋

摘要：“放管服”改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的關鍵舉措，高等教育作為國家治理的主要內(nèi)容，全國各地政府和高校在推進高等教育領域“放管服”改革進程中開展了多項實踐。當前，高等教育領域“放管服”改革進入攻堅階段，縱深推進“放管服”改革在高等教育領域的進程仍面臨簡政放權(quán)落實欠佳、改革思想認知不足以及監(jiān)督管理力度薄弱的問題，進一步精細簡政放權(quán)制度、創(chuàng)新共同治理理念和健全監(jiān)督管理體系是實現(xiàn)高等教育領域“放管服”改革目標的關鍵舉措。

關鍵詞：高等教育“放管服”改革現(xiàn)代化治理

黨的十八屆三中全會以來，國家把提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為一項重要任務開展實施。教育是衡量國家發(fā)展實力的關鍵指標，同樣也是提升國家治理水平的內(nèi)在動力，因此“放管服”改革在高等教育領域的實施對國家發(fā)展、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義不言而喻。高等教育承擔著教化、文化傳承和知識創(chuàng)造的特殊責任，立足于高等學校特殊性質(zhì)的“放管服”改革優(yōu)化路徑的探討，是加快推進高等教育領域“放管服”改革的關鍵所在。

一、高等教育領域“放管服”改革的必要性

（一）夯實國家現(xiàn)代化治理水平根基

在建設社會主義現(xiàn)代化強國宏偉進程中，提升國家治理現(xiàn)代化水平是推動國家發(fā)展的重要抓手，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的關鍵舉措。[1]其中，“放管服”改革作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力措施，在深化行政體制改革方面取得良好成效。[2]2015年5月，“放管服”改革概念在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上被首次提出，自此“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、服務優(yōu)化”三大策略協(xié)同共助、全面推進的新格局形成?！胺殴芊备母镆浴昂喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”為主要內(nèi)容，致力于優(yōu)化政府與社會主體的相互關系，體現(xiàn)了政府職能向“服務型”轉(zhuǎn)變的治理理念。[3]十九屆四中全會《決定》中也指出，持續(xù)深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務協(xié)同發(fā)展，以充分激發(fā)各主體活力。2020年5月，李克強總理在國務院政府工作報告中強調(diào)，“放管服”改革應持續(xù)縱深推進。“放管服”改革的持續(xù)深入實施提升了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為高等教育領域“放管服”改革奠定了堅實的基礎。

（二）推動高等教育事業(yè)健康發(fā)展

社會主義強國建設戰(zhàn)略對高等教育的革新提出了具體要求，教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是高等教育領域革新的重要內(nèi)容，同時也是提升國家治理水平的重要方面。[4]作為提升國家治理水平的關鍵舉措，“放管服”改革與高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間具有動態(tài)互助、相互依存的關系。外部治理方面，“放管服”改革進一步理順政府、社會與高校三大權(quán)力主體責任與義務，推動治理體制優(yōu)化;在內(nèi)部治理方面，“放管服”改革能夠通過厘清學校、學部及院系各方的權(quán)力邊界，促進共同治理提升治理效能。2017年4月，國務院五部委聯(lián)合印發(fā)了《關于深化高等教育領域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》，為進一步解放高等教育領域自主權(quán)力，促進高等教育事業(yè)發(fā)展提供指導。高等教育“放管服”改革是以高等院校為主要陣地，以改革辦學體制、教育機制、管辦評分離以及人才培養(yǎng)模式等為主要內(nèi)容開展的改革，對于推動高等教育事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。[5]

（三）助力高等教育領域治理革新

目前，我國高等教育進入內(nèi)涵式發(fā)展階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，縱深推進高等教育領域“放管服”改革是深入革新高等教育治理的有效方式。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，高等教育領域“放管服”改革是推動高等教育行政管理體制機制革新的重要動力。“放管服”體現(xiàn)了高等教育治理從簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務的良性發(fā)展進程，是促進高等教育領域各方主體和諧互動的關鍵舉措。其次，“放管服”改革是高等教育治理機制創(chuàng)新的必要條件。高等教育領域“放管服”改革是以高校為中心，通過優(yōu)化高等學校內(nèi)外部治理機制和治理結(jié)構(gòu)，達成共同治理合力才能實現(xiàn)改革目標，“放管服”改革所得成效與經(jīng)驗驅(qū)動高等教育治理機制創(chuàng)新，在相關政策指引下推動現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建。此外，“放管服”改革是高等教育治理機制創(chuàng)新的重要步驟?！胺殴芊备母锏膶嵤┻^程，既是梳理劃分高等教育領域各方主體權(quán)力的過程，同時也是深入落實“管辦評”分離的過程，通過“放管服”改革揚棄高等教育領域行政管理弊病，開拓有效的管理機制，是高等教育治理機制創(chuàng)新的核心要素（見圖1）。

二、各地各高?！胺殴芊备母飳嵺`

在《關于深化高等教育領域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》的指導下，各地政府立足本地本校歷史沿革與當前實際，在高校學科專業(yè)、人員編制、進人用人、職稱評審、經(jīng)費使用、內(nèi)部治理、監(jiān)管服務等方面相繼推進“放管服”改革并取得了積極成效。通過梳理各地各高校“放管服”改革實踐，為優(yōu)化改革路徑提供經(jīng)驗借鑒的同時，也為持續(xù)推進改革困境探究奠定基礎。

（一）簡政放權(quán)，激發(fā)高?；盍?/p>

提升高等教育領域管理部門自治主管的意愿，關鍵在于放松對高等教育領域的權(quán)力制約，落實簡政放權(quán)是縱深推動高等教育領域“放管服”改革實施關鍵的基礎性工作。依據(jù)國務院五部委聯(lián)合印發(fā)的《意見》，有關高等教育領域的16項審批事項以及29項職責被取消和下放，同時涉及高等教育領域的非行政許可審批事項被全部取消。

各地區(qū)在推動“簡政放權(quán)”上也相繼出臺相應政策采取對應舉措，例如天津市下放高校人事權(quán)，支持高層次人才培養(yǎng)引進;山東省推動高校的研發(fā)機構(gòu)設置權(quán)、人才招聘權(quán)、職稱評審權(quán)、內(nèi)部薪酬分配權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化收益處置權(quán)“五權(quán)”下放。各高校內(nèi)部也在積極推動簡政放權(quán)實施，南京中醫(yī)藥大學通過擴大二級學院學科、教學科研團隊和項目負責人的自主權(quán)，激發(fā)科學教研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性;同時進一步精簡審批簽字環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管，促進良性競爭

《關于深化高等教育領域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》明確指出，在強化政府的外部監(jiān)督的同時，要協(xié)同提升高校內(nèi)部監(jiān)督治理能力，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，加強協(xié)調(diào)與指導，營造良好的改革環(huán)境。各地各高校協(xié)同推進地方教育評估標準體系與中國特色現(xiàn)代高校制度建設，建立外部評估與自我評估相結(jié)合的監(jiān)管機制。

在地區(qū)層面上，四川省積極改革高校職稱自主評審制度和監(jiān)管機制;山東省通過建立健全高?？偡深檰栔贫?、法律文書清單制度等五項制度，夯實高校依法治理基礎。在高校層面上，截至2020年，章程制訂和核準工作基本完成情況良好，“一校一章程”工作成效覆蓋全國2000多所高校。華南農(nóng)業(yè)大學積極探索學校崗位分類，建立高效的崗位管理體制和運作機制，著力增進學校運轉(zhuǎn)效能;中國農(nóng)業(yè)大學制定了《中國農(nóng)業(yè)大學本科教學工作規(guī)范》，進一步強化教務處在人才培養(yǎng)上的監(jiān)督引導（見表1）。

（三）高效服務，優(yōu)化育人環(huán)境

“放管服”改革在高等教育領域的實踐是促進高等學校服務師生水平提升的關鍵之舉，為提升高等教育領域行政管理部門的服務意識和服務水平，各地各高校在優(yōu)化部門分工和保障學生利益等方面采取了相應的改革措施。

教書育人是高等教育的主責主業(yè)，因此優(yōu)化高等學校專業(yè)設置成為各地各高校推進“放管服”改革的主要措施，山西省制定了普通高校本科專業(yè)增設指南以及專業(yè)動態(tài)調(diào)整機制，推動全省高?！耙恍Ｒ幻妗碧厣l(fā)展，為培養(yǎng)高質(zhì)量人才優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)。同樣的，河海大學也通過建立本科專業(yè)設置和動態(tài)調(diào)整機制，引導專業(yè)設置情況更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，促進專業(yè)規(guī)模、質(zhì)量、效益與特色的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、高等教育領域“放管服”改革困境

在相關政策的指導下，各地各高校開展的“放管服”改革已取得了一定的積極成效，但當前高等教育發(fā)展進入攻堅克難的關鍵時期，在持續(xù)推進“放管服”改革進程中仍面臨諸多問題，各地各通過匯總分析高?！胺殴芊备母飳嵺`經(jīng)驗，進而對高等教育領域“放管服”改革持續(xù)推進所面臨的問題進行深入剖析，對促進高等教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

（一）簡政放權(quán)落實欠佳

簡政放權(quán)是“放管服”改革的首要措施，也是高等教育領域治理革新的重要基礎。但當前高等教育領域簡政放權(quán)措施在統(tǒng)一實施口徑、完善配套政策以及協(xié)調(diào)權(quán)力轉(zhuǎn)移等方面仍存在問題。當前高等教育領域簡政放權(quán)實施缺乏統(tǒng)一口徑，主要體現(xiàn)在權(quán)力下放范圍差異，不同區(qū)域與不同類別高校簡政放權(quán)實施步調(diào)不一致;下放權(quán)力內(nèi)容差異，高等教育領域涉及權(quán)力主體眾多從而導致下放權(quán)力邊界模糊[6];權(quán)力下放級別差異，政府對下放權(quán)力的級別尚未形成統(tǒng)一的標準。其次，簡政放權(quán)措施欠缺配套的保障措施，高等教育管理部門涉及利益主體眾多，因此簡政放權(quán)舉措的實施會與多個部門相關，關鍵環(huán)節(jié)配套監(jiān)管等保障措施的缺失使權(quán)力下放難以實施到位。此外，政府權(quán)力“放不下”、高校權(quán)力“接不住”的矛盾造成權(quán)力下放失衡，政府缺乏對高等教育領域“管得了，管得好”的權(quán)力范圍評估，簡政放權(quán)落實尚未到位導致實質(zhì)性問題并未得到有效解決。

（二）改革思想認知不足

“放管服”改革的意義在于通過簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到服務優(yōu)化的整體路徑推動高等教育領域治理體制機制的革新。在踐行高等教育“放管服”有序推進過程中，改革措施實施主體對改革的認識和觀念較為薄弱，思想認知的不足是制約“放管服”在高等教育領域深入推進的主要因素。[7]一方面，改革實施者對“放管服”改革內(nèi)涵以及高等教育領域“放管服”改革實踐進程的認識仍有所欠缺。[8]地方政府與高校內(nèi)部在推進“放管服”改革進程中均存在忽略教育科研機構(gòu)基本屬性的問題，將教育科研事務與一般行政事務混同的現(xiàn)象普遍存在。另一方面，共同治理理念仍有待深入。高等學校是高等教育的主要載體，其兼具“服務者”和“管理者”的雙重身份，是典型的利益相關者組織[9]，如何實現(xiàn)高校內(nèi)部行政、學術及民主等多權(quán)力主體利益均衡是推進高等教育領域“放管服”改革的特殊性問題。

（三）監(jiān)督管理力度薄弱

強化監(jiān)管是保障“放管服”改革在高等教育領域平穩(wěn)有序推進的關鍵舉措。目前，高等教育領域“放管服”改革中放管結(jié)合與放管協(xié)調(diào)仍存在欠缺，有效監(jiān)管的缺失阻礙了高等教育領域“放管服”改革步伐。其一，監(jiān)督管理缺位現(xiàn)象普遍存在。高等教育領域的管理部門長期依賴于“以審代管”或“以罰代管”的治理手段，繁復的審批工作嚴重擠占了教育管理工作者的時間和精力，制約了教育科研工作發(fā)展。其二，缺乏全程監(jiān)督管理意識。高等教育領域管理部門尚未做到事前、事中及事后全程監(jiān)督，有些管理部門忽視事中及事后監(jiān)督的重要性，例如高校固定資產(chǎn)管理部門缺乏對固定資產(chǎn)占有和使用主體的追蹤監(jiān)管，并且絕大多數(shù)部門普遍存在“不審批就無監(jiān)管”的認知[10]，同時政府對高等教育領域的監(jiān)管也存在偏重過程監(jiān)管而忽視結(jié)果監(jiān)管的問題。其三，監(jiān)管機制冗雜煩瑣。一方面，監(jiān)督管理部門職能交叉，難以厘清監(jiān)管權(quán)責邊界，進而造成監(jiān)管效率低下的問題;另一方面，相關審查批復流程仍然較為煩瑣，監(jiān)督管理信息化水平較低。[11]

四、高等教育領域“放管服”改革路徑

針對當前“放管服”改革在高等教育領域縱深推進所面臨的簡政放權(quán)落實欠佳、改革思想認知不足以及監(jiān)督管理力度薄弱的問題，立足高等教育特殊性質(zhì)和實際發(fā)展情況，探究中國特色高等教育領域“放管服”改革優(yōu)化路徑，將有效促進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）精細簡政放權(quán)制度

縱深推進“放管服”改革的重要前提在于解決簡政放權(quán)中“放哪些”“如何放”“放給誰”的問題，加快落實“管辦評”分離改革是劃分權(quán)利主體邊界，推動改革有效實施的關鍵舉措。具體而言，針對“放哪些”的問題，要建立在滿足高等教育領域服務供需雙方需求的基礎上，對下放權(quán)力內(nèi)容進行差異化界定;對于“如何放”的問題，權(quán)力下放要兼顧“放管服”改革后續(xù)進程，即管理和服務的實施推進，還要協(xié)調(diào)權(quán)力承接方的能力水平，完善簡政放權(quán)配套措施制定以給高校管理人員提供明確的指導方案，實現(xiàn)簡政放權(quán)“放得下，接得住”的目標;在“放給誰”方面，綜合考評各地各高校治理能力水平，對條件成熟的地區(qū)和高校優(yōu)先放權(quán)，確保權(quán)力下放有效，縮小各地各高校發(fā)展治理水平差距。

（二）創(chuàng)新共同治理理念

深化“放管服”改革實踐的前提條件是深化“放管服”改革認識，通過深入學習“放管服”改革相關政策文件，剖析“放管服”改革的真正內(nèi)涵，細分改革任務與內(nèi)容實現(xiàn)對治理流程的滲透。在深化認識的同時，革新治理理念對縱深推動“放管服”改革具有重要意義。首先，要提升多元權(quán)力主體對共同治理理念的認同感，明確高等教育治理的特殊性質(zhì)和特殊手段，協(xié)同推進行政管理、學術權(quán)力、政治民主等各方主體治理參與度，充分發(fā)揮共同治理對實現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化的關鍵作用。其次，立足我國高等教育實際情況，合理借鑒國際大學先進治理經(jīng)驗，結(jié)合“放管服”改革在我國高等教育領域的實踐，探究具有中國特色的高等教育改革路徑。

（三）健全監(jiān)督管理體系

建立健全高等教育領域“放管服”改革監(jiān)管體系，要立足于平衡多元權(quán)力主體利益需求，有效促進高等教育領域外部監(jiān)管與內(nèi)部控制相結(jié)合，實現(xiàn)事前、事中、事后全程監(jiān)督（見圖2）。在外部監(jiān)督方面，政府應充分發(fā)揮監(jiān)督主體作用，通過創(chuàng)新完善高等教育評估體系和評估標準加強對高等學校辦學行為的監(jiān)督管理，同時政府還應在權(quán)力邊界內(nèi)適度放松對高等學校的直接干預，保障高等學校的辦學主體地位。在內(nèi)部監(jiān)督方面，堅持依法治校的根本原則，加快落實“權(quán)責清單制度”，提高職能部門和學院的管理效能與水平。[12]此外，提升“放管服”改革監(jiān)督管理機制的信息化水平，破除政府、高校與社會行政管理可公開數(shù)據(jù)屏障，形成互動高效開放統(tǒng)一的平臺，在高等教育領域內(nèi)部也可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，構(gòu)建教學、科研、行政管理模塊清晰的線上信息平臺，為簡化審批流程、提高行政效率提供便利條件。

參考文獻：

[1]楊文杰，范國睿.突破藩籬：高水平推進教育治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇[J].華東師范大學學報（教育科學版），2021（8）：94-106.

[2]陳世香，黎德源.中國“放管服”改革研究的進展與前瞻[J].上海行政學院學報，2021（3）：101-111.

[3]張定安.關于深化“放管服”改革工作的幾點思考[J].行政管理改革，2016（7）：33-38.

[4]李洪佳.教育治理現(xiàn)代化視域下的高等教育“放管服”改革研究[J].牡丹江教育學院學報，2020（4）：51-54.

[5]胡在東.高等教育“放管服”改革的有效路徑[J].中外企業(yè)家，2020（16）：154-155.

[6]劉怡，魏尚，郭子奎.高等教育“放管服”改革工作研究[J].中國多媒體與網(wǎng)絡教學學報（上旬刊），2018（12）：61-62.

[7]穆夢妍.“放管服”背景下高校行政管理體制改革研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2020（20）：45-46.

[8]陳興明，鄭政捷，王靜函.“放管服”視域下我國大學治理現(xiàn)代化路徑探析[J].黑龍江高教研究，2021（1）：52-57.

[9]劉業(yè)進.高等教育“放管服”改革的三張清單：權(quán)力清單、責任清單與負面清單[J].南京師大學報（社會科學版），2020（2）：53-67.

[10]孫金超.高等教育領域“放管服”改革的困境與深化[J].遼寧省交通高等?？茖W校學報，2021（5）：46-48.

[11]周洪宇.加強教育科學研究助力教育治理體系現(xiàn)代化[J].教育研究，2019（11）：19-20.

[12]鐘曉敏.加快教育“放管服”改革推進大學內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化——基于大學權(quán)責清單制度的探索[J].中國高教研究，2018（2）：25-28.

[13]《高校辦學自主權(quán)落實情況評估研究》課題組，吳景松.“放管服”改革：高等教育治理機制創(chuàng)新的基石[J].中國高等教育，2020（Z1）：47-49.

[14]姚榮.高等教育領域“放管服”改革的意圖、效應及其深化——基于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查報告的分析[J].湖南師范大學教育科學學報，2020（2）：1-10，77.

[15]劉永林，周海濤.深化高等教育“放管服”改革的思考[J].復旦教育論壇，2017（5）：5-8，16.