陸宏，初泉麗，李多宏，劉立坤，周志波，楊麗芳，陳芳雷

（國(guó)家核安保技術(shù)中心，北京 102401）

大型公眾活動(dòng)（MPE）是被政府當(dāng)局認(rèn)定為“大型的”“需要實(shí)施嚴(yán)密安全措施的”“國(guó)家級(jí)或國(guó)際性”的活動(dòng)。組織舉辦一個(gè)有大量人員聚集的MPE，如體育比賽或高級(jí)別政治會(huì)議（可能包括高級(jí)國(guó)家當(dāng)局），東道國(guó)通常面臨復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)。大型公眾活動(dòng)往往能引起公眾興趣并受到媒體關(guān)注，這使得MPE成為示威、抗議、暴力或任何其他可以用來(lái)吸引人們注意力的活動(dòng)場(chǎng)所。各當(dāng)局政府關(guān)注MPE特殊的一面，即其有可能成為某些組織實(shí)施犯罪行為和恐怖主義行為以及涉及核材料或其他放射性物質(zhì)的犯罪行為的場(chǎng)所。

早期策劃在大型公眾活動(dòng)中的作用，是指在決定舉辦大型公共活動(dòng)后，即可根據(jù)感知到的威脅和可能導(dǎo)致的后果、以及通過(guò)事前評(píng)估而預(yù)判的資源動(dòng)員與準(zhǔn)備程度來(lái)確定需要采取的核安保系統(tǒng)與措施［1］。對(duì)大型公眾活動(dòng)中核安保的早期策劃進(jìn)行介紹，重點(diǎn)闡述了早期策劃中的威脅評(píng)估和應(yīng)考慮的探測(cè)儀器，討論了國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）在支持大型公眾活動(dòng)核安保中的支持與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及實(shí)施這些早期策劃的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)；闡述了在制定、執(zhí)行和維持核安保措施方面面臨的挑戰(zhàn)；最后對(duì)國(guó)內(nèi)的大型公眾活動(dòng)核安保工作提出了建議。

1 大型公眾活動(dòng)中核安保的早期策劃介紹

大型公眾活動(dòng)的舉辦對(duì)負(fù)責(zé)組織提出了特殊的安全挑戰(zhàn)。以犯罪或恐怖活動(dòng)為目標(biāo)使用核材料或其他放射性材料，對(duì)此類(lèi)事件構(gòu)成嚴(yán)重威脅［2-3］。對(duì)于大型公眾活動(dòng)，因國(guó)際媒體報(bào)道，有大量的人群，潛在的經(jīng)濟(jì)和政治后果，有提前計(jì)劃好活動(dòng)地點(diǎn)和時(shí)間，故大型公眾活動(dòng)是潛在的攻擊目標(biāo)，在決定實(shí)施核安保措施之后，需要早期策劃，即執(zhí)行預(yù)防、探測(cè)、攔截或應(yīng)對(duì)核安保事件所需的措施，確保所有相關(guān)組織之間的適當(dāng)合作、協(xié)調(diào)、信息交流和活動(dòng)一體化。早期策劃包括：

1）將核安保系統(tǒng)和措施納入重大公共事件的總體安全計(jì)劃。

制定核安保系統(tǒng)，應(yīng)包括以下內(nèi)容：具有指定角色和責(zé)任的組織結(jié)構(gòu)；制定和更新國(guó)家威脅評(píng)估；確定目標(biāo)、地點(diǎn)和戰(zhàn)略地點(diǎn)并確定優(yōu)先次序，以及落實(shí)核安保系統(tǒng)和措施的優(yōu)先行動(dòng)；在負(fù)責(zé)組織和雙邊及多邊合作策劃之間建立協(xié)調(diào)，以提供國(guó)際資助；為適當(dāng)?shù)奶綔y(cè)和反應(yīng)措施制定行動(dòng)概念和反應(yīng)程序；建立探測(cè)、定位和識(shí)別核安保事件的行政和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施；制定評(píng)估警報(bào)和信息警報(bào)的協(xié)議和程序；確定執(zhí)行計(jì)劃中的核安保系統(tǒng)和措施所需的后勤支助和人力資源；制定培訓(xùn)演習(xí)和演習(xí)計(jì)劃。各項(xiàng)行動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)如圖1所示。

圖1 早期策劃中各項(xiàng)行動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)示意圖Fig.1 Time point diagram of each action in preliminary considerations

2）在分配的預(yù)算內(nèi)指定一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)活動(dòng)的整體安全。

3）指定在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《關(guān)于放射性物質(zhì)和相關(guān)設(shè)施的核安保意見(jiàn)》［3］中稱為負(fù)責(zé)組織的當(dāng)局和專門(mén)組織（包括多個(gè)主管當(dāng)局）。

4）在指定的負(fù)責(zé)組織之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，最好是由為重大公共事件的總體安全組織設(shè)立的單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

5）所有負(fù)責(zé)組織參與規(guī)劃過(guò)程。

6）財(cái)政資源的分配，在要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和資金的可用性之間保持平衡。

7）提供訓(xùn)練有素的人員、設(shè)備和配套基礎(chǔ)設(shè)施。

總之，早期策劃要求的內(nèi)容包括，預(yù)先做好大型公眾活動(dòng)計(jì)劃；基于威脅、脆弱性、可能后果的商定優(yōu)先事項(xiàng)；與所有負(fù)責(zé)組織密切合作；考慮敏感信息；與優(yōu)先事項(xiàng)相關(guān)的資源進(jìn)行分配。

2 早期策劃中的威脅評(píng)估

針對(duì)大型公共活動(dòng)而采取的核安保系統(tǒng)與措施應(yīng)以責(zé)任單位進(jìn)行的威脅評(píng)估為基礎(chǔ)，并且應(yīng)解決以下問(wèn)題：有哪些潛在威脅，威脅的實(shí)施主體，受到威脅的對(duì)象，可能發(fā)生威脅的地點(diǎn)和時(shí)間，政界和公眾的看法，威脅的動(dòng)機(jī)，犯罪分子的能力，產(chǎn)生的后果等，產(chǎn)生這種威脅的概率及其可能造成的后果，均應(yīng)加以評(píng)估，同時(shí)制訂行動(dòng)方針和應(yīng)對(duì)程序，提出行之有效的核安保系統(tǒng)與措施并加以處理。為此，一切可靠的信息來(lái)源均應(yīng)予以考慮，包括：核材料和其他放射性物質(zhì)被盜、丟失、截獲的信息；在大型公共活動(dòng)相關(guān)場(chǎng)所等戰(zhàn)略位置或核設(shè)施、消毒廠房和醫(yī)院等相關(guān)設(shè)施發(fā)生的盜竊、非法入侵和間諜活動(dòng)等事件；違反核材料和其他放射性物質(zhì)運(yùn)輸?shù)确ㄒ?guī)的案件；偷竊或非法販賣(mài)核材料和其他放射性物質(zhì)等，并定期更新涉及大型公共活動(dòng)的潛在威脅評(píng)估。

威脅評(píng)估的重點(diǎn)在于利用核材料和其他放射性物質(zhì)實(shí)施犯罪或未經(jīng)授權(quán)行為可能導(dǎo)致的后果。在確定核安保系統(tǒng)與措施落實(shí)的優(yōu)先順序時(shí)，不但應(yīng)考慮可能實(shí)施的場(chǎng)所的覆蓋范圍，還應(yīng)考慮所用儀器的類(lèi)型、數(shù)量、敏感度以及相關(guān)應(yīng)對(duì)措施。涉及優(yōu)先次序的資料應(yīng)定為敏感信息，并通過(guò)適當(dāng)?shù)男畔脖２呗约右员Ｗo(hù)。

3 早期策劃中應(yīng)考慮部署的輻射探測(cè)儀器

在大型公共活動(dòng)中，要杜絕涉及核材料和其他放射性物質(zhì)的犯罪或恐怖主義行為，可部署多種輻射探測(cè)儀器，在犯罪分子或恐怖分子得逞之前加以探測(cè)和禁止。核材料和其他放射性物質(zhì)會(huì)產(chǎn)生多種輻射（α輻射、β輻射、γ輻射、中子輻射）。相比于其他輻射，γ輻射和中子輻射具有更強(qiáng)的穿透性，因此可利用γ輻射和中子輻射探測(cè)儀器探測(cè)并確定核材料和其他放射性物質(zhì)是否存在。但是，如果核材料和其他放射性物質(zhì)被很好地屏蔽，且其輻射強(qiáng)度低于儀器的探測(cè)水平，則很難探測(cè)到。由于沒(méi)有任何一種儀器能夠探測(cè)出任何數(shù)量的所有核材料和放射性物質(zhì)，因此務(wù)必重點(diǎn)關(guān)注針對(duì)每一個(gè)場(chǎng)所選用的儀器類(lèi)型及其安裝使用，以及用戶對(duì)這些設(shè)備的了解。

不論何種儀器，要實(shí)現(xiàn)其在大型公共活動(dòng)中的有效利用，都必須進(jìn)行人員培訓(xùn)。就大型公共活動(dòng)而言，輻射探測(cè)儀器可分為以下4類(lèi)：

1）門(mén)式輻射探測(cè)系統(tǒng)（RPM）。這種探測(cè)系統(tǒng)安放在受控的集中安保掃描點(diǎn)，對(duì)旅客、路人或車(chē)輛攜帶的核材料和其他放射性物質(zhì)進(jìn)行探測(cè)。

2）個(gè)人輻射探測(cè)儀（PRD）。這種儀器體積小，重量輕，可穿戴在工作人員的腰帶或制服上，既可在放射強(qiáng)度逐漸增高時(shí)提醒使用人員，也可用于探測(cè)核材料和其他放射性物質(zhì)。經(jīng)培訓(xùn)后，工作人員可在無(wú)法使用靈敏度較高的設(shè)備或者探測(cè)器與放射源距離較近等特定情況下，利用個(gè)人輻射探測(cè)儀對(duì)個(gè)人或小包裹進(jìn)行搜查。

3）手持式輻射探測(cè)儀器。這種儀器是便攜式設(shè)備，用于對(duì)核材料和其他放射性物質(zhì)進(jìn)行探測(cè)、定位或識(shí)別。主要有γ輻射探查設(shè)備；中子輻射探查設(shè)備，尤其適用于核材料或商用中子源，可結(jié)合γ輻射探測(cè)器使用等。

4）便攜式放射物掃描儀（PRS）。由γ射線自動(dòng)能譜分析儀和放射性核素識(shí)別軟件構(gòu)成，可利用全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)進(jìn)行地圖定位，并具有通信功能。一般用于事前放射性調(diào)查和繪制本地輻射強(qiáng)度圖，也可用于戰(zhàn)略位置附近的實(shí)時(shí)探測(cè)。

4 IAEA在大型公眾活動(dòng)核安保中早期策劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前，IAEA已支持的大型公眾活動(dòng)主要有［1］：2004年夏季雅典奧運(yùn)會(huì)、2008年夏季北京奧運(yùn)會(huì)、2008年秘魯利馬亞太經(jīng)合組織峰會(huì)、2010年南非世界杯、2014巴西世界杯、2018年印尼亞運(yùn)會(huì)等60項(xiàng)大型公眾活動(dòng)。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)支持大型公眾活動(dòng)核安保的表現(xiàn)主要有，各國(guó)對(duì)建立核安保系統(tǒng)和措施作為重大公共事件總體安全計(jì)劃的一部分的必要性的認(rèn)識(shí)正在迅速提高；通過(guò)會(huì)議、研討會(huì)和課程促進(jìn)信息交流；組織核安保措施和重大公共事件應(yīng)急策劃國(guó)際講習(xí)班；為重大公共活動(dòng)制定和實(shí)施核安保系統(tǒng)和措施的區(qū)域講習(xí)班；核安保系統(tǒng)和重大公共事件措施講習(xí)班；主會(huì)場(chǎng)和其他戰(zhàn)略地點(diǎn)核安保事件應(yīng)對(duì)研討會(huì)；建立專門(mén)的化學(xué)-生物-放射性核應(yīng)急（CBRNE）團(tuán)隊(duì)；向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供有效的技術(shù)支持；采用“多機(jī)構(gòu)-同一團(tuán)隊(duì)，目標(biāo)一致”的方法，通過(guò)采用共同愿景促進(jìn)多機(jī)構(gòu)合作。

2019年10月28日至31日，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在成都舉行關(guān)于重大公共事件的核安保體系和措施——15年經(jīng)驗(yàn)：挑戰(zhàn)和良好做法的國(guó)際研討會(huì)。與會(huì)者認(rèn)為，建立專門(mén)的化學(xué)、生物和核小組是一種極好的做法，不僅促進(jìn)了多機(jī)構(gòu)的工作，而且促進(jìn)了一個(gè)國(guó)家在其總體安全計(jì)劃中解決核安保問(wèn)題的承諾；本研討會(huì)被認(rèn)為是促進(jìn)信息交流的良好做法的范例，這次舉辦的區(qū)域MPE活動(dòng)也被列為良好做法的范例［4］。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)自2004年起就在大型公眾活動(dòng)核安保領(lǐng)域制定并倡導(dǎo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各成員國(guó)開(kāi)展相關(guān)工作［1］。有較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，定期舉辦關(guān)于核安保國(guó)際研討會(huì)，繼續(xù)交流良好做法方面的信息；開(kāi)發(fā)信息共享工具，提高對(duì)MPE核安保問(wèn)題的認(rèn)識(shí)；提供原子能機(jī)構(gòu)專家團(tuán)，支持各國(guó)在MPEs方面的核安保措施；提供虛擬MPE培訓(xùn)材料，如演示各種MPE響應(yīng)過(guò)程的視頻片段，使員工能夠理解這些內(nèi)容，或更新之前培訓(xùn)過(guò)的流程；建立MPE程序培訓(xùn)員培訓(xùn)講習(xí)班，以便各國(guó)能夠?qū)Ρ緡?guó)更多的人進(jìn)行MPE核安全方法方面的培訓(xùn)，或提供區(qū)域MPE培訓(xùn)支持；制定MPE持檢查表，使規(guī)劃者能夠制定適當(dāng)?shù)腗PE計(jì)劃，以確保作戰(zhàn)計(jì)劃包含MPE之前和期間的所有必要行動(dòng)。

5 我國(guó)早期策劃面臨的挑戰(zhàn)

大型公眾活動(dòng)核安保是國(guó)家安全體系的重要組成部分，習(xí)近平總書(shū)記高度重視核安保工作，2014年和2016年兩次出席全球核安保峰會(huì)，三次發(fā)表重要講話，多次對(duì)核安保工作做出重要指示［5-6］。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，國(guó)內(nèi)大型公眾活動(dòng)呈現(xiàn)數(shù)量增多、規(guī)格增高、規(guī)模增大的趨勢(shì)，大型公眾活動(dòng)的核安保工作日益成為國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，我國(guó)與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核安保領(lǐng)域開(kāi)展了成功的合作。在北京APEC峰會(huì)、杭州G20峰會(huì)、廈門(mén)金磚峰會(huì)期間，開(kāi)展了周邊涉核活動(dòng)管控、專家委員會(huì)遠(yuǎn)程支持、核恐應(yīng)急保障等一系列工作，初步探索建立了符合各地特點(diǎn)的大型公眾活動(dòng)核安保方案。

高規(guī)格大型公眾活動(dòng)是公眾廣泛關(guān)注和媒體大力宣傳的對(duì)象，也是恐怖分子襲擊的重要目標(biāo)。如何做好核安保工作，將面臨諸多挑戰(zhàn)。高級(jí)官員缺乏對(duì)核安?？紤]的認(rèn)識(shí)，這對(duì)將核安保納入總體事件安全計(jì)劃構(gòu)成障礙；高級(jí)官員缺乏對(duì)核安?？紤]的認(rèn)識(shí)，也導(dǎo)致在制定大型公眾活動(dòng)核安保計(jì)劃時(shí)難以吸引足夠的資金用于核安保措施［7］；參與核安保的各響應(yīng)機(jī)構(gòu)和技術(shù)機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致事件規(guī)劃階段出現(xiàn)困難；確保在探測(cè)和反應(yīng)設(shè)備的可用性與接受過(guò)操作設(shè)備和解釋設(shè)備產(chǎn)生的信息的人員之間取得平衡——例如，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)可以為大型公眾活動(dòng)的舉辦國(guó)提供一些核安保設(shè)備，但培訓(xùn)足夠數(shù)量的工作人員可能難度更大；一些大型公眾活動(dòng)涉及的地理區(qū)域是一個(gè)重大的規(guī)劃挑戰(zhàn)。例如，體育場(chǎng)的會(huì)議中心有固定數(shù)量的出入口，但對(duì)于開(kāi)放區(qū)域的大型公眾活動(dòng)來(lái)說(shuō)，確保核安保的實(shí)施更具挑戰(zhàn)性；雖然擁有化學(xué)、生物和核武器小組的國(guó)家能夠更容易地在核安保計(jì)劃中執(zhí)行核安保措施，但許多國(guó)家仍在努力證明建立此類(lèi)小組的正當(dāng)性，同時(shí)也面臨著將核安保納入其計(jì)劃和程序的相關(guān)挑戰(zhàn)；在為大型公眾活動(dòng)制定核安保計(jì)劃時(shí)，在安撫公眾和引起關(guān)注之間取得平衡，與公眾溝通也是一個(gè)挑戰(zhàn)。

6 做好早期策劃的建議

核材料和其他放射性物質(zhì)可能被用于犯罪行為或未經(jīng)授權(quán)的行為，對(duì)核安保造成諸多影響。目前，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)仍然很高，對(duì)國(guó)際社會(huì)的和平與安保構(gòu)成嚴(yán)重威脅［8-9］。因此，每一個(gè)國(guó)家都必須結(jié)合自身國(guó)情建立一套行之有效的核安保體系，加強(qiáng)對(duì)核恐怖主義的打擊，促進(jìn)全球反核恐事業(yè)的發(fā)展。有效的核安保體系不但要能夠保護(hù)人與社會(huì)，還要保護(hù)財(cái)產(chǎn)與環(huán)境，使之免受涉及核材料和其他放射性物質(zhì)犯罪行為或未授權(quán)行為等經(jīng)國(guó)家認(rèn)定為會(huì)對(duì)核安保產(chǎn)生不利影響的行為的侵害。

體育賽事、高級(jí)別政治會(huì)議等大型公共活動(dòng)的組織尤其要求責(zé)任單位處理好安保問(wèn)題。這是因?yàn)?，只要出于犯罪或恐怖主義意圖而使用核材料和其他放射性物質(zhì)，不論是在活動(dòng)中使用還是直接針對(duì)活動(dòng)使用，都會(huì)造成重大威脅，對(duì)人類(lèi)的精神以及健康、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境造成嚴(yán)重后果，具體建議如下：

1）積極了解國(guó)際先進(jìn)理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)大型公眾活動(dòng)提供指導(dǎo)和借鑒經(jīng)驗(yàn)。

2）在國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)相關(guān)導(dǎo)則文件的基礎(chǔ)上，采用國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定適合我國(guó)的大型公眾活動(dòng)核安保標(biāo)準(zhǔn)。

3）針對(duì)大型公眾活動(dòng)核安保技術(shù)需求，有序開(kāi)展核安保人員專業(yè)培訓(xùn)及演練工作，鼓勵(lì)并支持相關(guān)技術(shù)單位開(kāi)展核安保裝備技術(shù)研發(fā)、性能測(cè)試和運(yùn)行維護(hù)工作。

4）大型公共活動(dòng)中核安保系統(tǒng)與措施的落實(shí)，依賴于涉及各個(gè)專業(yè)的眾多單位的合作。各個(gè)責(zé)任單位確保協(xié)調(diào)、信息共享、工作的整合，明確劃分各自的職責(zé)至關(guān)重要。被指定作為負(fù)責(zé)總體安保工作的部門(mén)應(yīng)將各類(lèi)輔助工作視為有效核安保體系的有機(jī)組成部分加以協(xié)調(diào)。另外，各相關(guān)單位之間簽訂的協(xié)議或諒解備忘錄中需明確責(zé)任劃分，此類(lèi)文件還需指明具體的聯(lián)系人。除此之外，單個(gè)國(guó)家可能難以建立一套對(duì)大型公共活動(dòng)提供保護(hù)的綜合核安保系統(tǒng)?；顒?dòng)主辦國(guó)應(yīng)考慮國(guó)際合作，在雙邊和多邊協(xié)調(diào)下，從國(guó)際組織獲得情報(bào)、技術(shù)及法律援助方面的協(xié)助。

5）大型公眾活動(dòng)的核安保組織是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，尤其是早期策劃時(shí)需要政治上的果斷和支持，特別是在資金分配方面需要高度協(xié)調(diào)和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，所有相關(guān)負(fù)責(zé)組織之間的密切協(xié)調(diào)與合作是該計(jì)劃成功的基礎(chǔ)。

6）與國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)在大型公眾活動(dòng)核安保領(lǐng)域建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，在大型公眾活動(dòng)核安保管理模式、專家咨詢、人員培訓(xùn)及技術(shù)交流等方面獲得支持。執(zhí)行專家任務(wù)，討論和確定需要納入MPE作戰(zhàn)概念中的需求，并提出制定作戰(zhàn)概念的前進(jìn)方向。