滕婉俐 江夏

【摘要】本研究以W縣L園作為個案，嘗試對民辦幼兒園安全管理中出現(xiàn)的應(yīng)付行為何以發(fā)生進(jìn)行原因分析并加以解釋。民辦幼兒園迫于內(nèi)部財力、人力、權(quán)力等資源短缺的約束，主觀上將應(yīng)付當(dāng)作一種“弱者的武器”；縣級政府及其教育行政部門在“壓力型體制”之下對民辦幼兒園的應(yīng)付行為采取了最大限度的“容忍”；家長受“精英決策”和“階層慣習(xí)”的影響，選擇以“默許”的態(tài)度來對待這一行為。

【關(guān)鍵詞】民辦幼兒園；學(xué)校安全；公共安全管理

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）10-0017-05

【作者簡介】滕婉俐（1994-），女，江蘇句容人，鎮(zhèn)江市高等?？茖W(xué)校丹陽師范學(xué)院助教，碩士；江夏（1986-），女，湖北十堰人，揚(yáng)州大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院講師，博士。

一、問題的提出

民辦幼兒園數(shù)量迅速增長，已成為我國學(xué)前教育的重要力量。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，全國幼兒園總數(shù)為26.67萬所，其中民辦幼兒園16.58萬所，占比將近2/3[1]。然而，在迅猛發(fā)展的同時，民辦幼兒園安全問題也異常突出。例如，2010年1月至2015年9月期間由官方報刊公開報道或轉(zhuǎn)載的85例全國在園幼兒死亡事件中，發(fā)生在民辦園的事件有79例，占事件總數(shù)的92.94%[2]。為了有效控制幼兒園安全事故的發(fā)生，2016年3月實(shí)施的《幼兒園工作規(guī)程》專門增設(shè)了《幼兒園安全》一章；2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確提出“強(qiáng)化安全監(jiān)管”。對于這個問題，相關(guān)學(xué)術(shù)研究并不多，散見于“學(xué)校安全管理”和“幼兒園安全管理”兩個領(lǐng)域。這些研究大致可以分為兩類：第一類認(rèn)為政策和制度的缺陷是造成學(xué)校安全管理低效的根本性原因，正是缺乏獨(dú)立于行為主體之外客觀規(guī)則的約束和規(guī)范，才導(dǎo)致主體行為的隨意和盲目，為學(xué)校安全事故出現(xiàn)埋下了隱患[3]。因此，完備的、系統(tǒng)的政策體系能夠促使學(xué)校安全管理的常規(guī)化和標(biāo)準(zhǔn)化[4]。但是這類研究對于學(xué)校安全管理中出現(xiàn)的弄虛作假、敷衍應(yīng)對等僭越正式制度約束的行為缺乏足夠的解釋力。第二類則認(rèn)為行為主體的主觀能動性影響學(xué)校安全管理的效果，事故是由人的主觀因素引起的。具體來說，教師作為第一處理者，應(yīng)急處理能力和水平不高[5]。學(xué)校管理者使用自由裁量權(quán)不當(dāng)，體現(xiàn)在管理禁錮、管理松弛、僭越自由裁量權(quán)的行為、故意拖延或者不作為的行為等方面[6]。這類研究往往基于一種把學(xué)校視為封閉組織的假設(shè)，忽視了它是一個開放系統(tǒng)[7]，學(xué)校安全管理的正常運(yùn)作也有賴于所處的外在環(huán)境。

組織理論家理查德·H·霍爾提出，對某個組織行為的分析，一方面要關(guān)注組織內(nèi)部條件，另一方面要分析外部環(huán)境因素。從組織內(nèi)部來看，人力、財力、權(quán)力等資源是組織能力有效發(fā)揮的基本條件。就組織外部環(huán)境而言，社會結(jié)構(gòu)與政策背景會極大地影響到組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[8]。借鑒這一理論邏輯，本研究嘗試從民辦幼兒園組織內(nèi)部和外部環(huán)境兩個維度來解釋，民辦幼兒園安全管理困難之所以發(fā)生的原因，其中包括對縣級政府及其教育行政部門、民辦幼兒園內(nèi)部、家長群體的因素分析與討論。

二、研究方法

為對民辦幼兒園安全管理背后隱蔽但卻可能更為直接的原因進(jìn)行探究，筆者選擇了個案研究法，側(cè)重于在微觀層面對事物進(jìn)行深入、細(xì)致、動態(tài)的體驗(yàn)，然后對事物的“質(zhì)”得到一個比較全面的解釋性理解[9]。

本研究以中國東部W縣L園為分析對象，W縣位于長江流域經(jīng)濟(jì)開發(fā)帶，現(xiàn)有常住人口62萬人，其中戶籍人口58萬人。在2019年度全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣中，該縣進(jìn)入了前50強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好。作為國家學(xué)前教育體制改革試點(diǎn)地區(qū)，它參與改革的熱情較高，且針對幼兒園安全管理短板和難點(diǎn)的問題，出臺了相應(yīng)的政策措施。筆者曾在2018年10月參與了W縣幼兒園安全管理評估工作，得以接觸該縣幾位教育行政人員。這期間，筆者發(fā)現(xiàn)在縣教育局2018年度關(guān)于幼兒園安全管理工作的考核結(jié)果中，L園綜合得分居于末位，且與其他幼兒園差距甚大。

L園身處縣城某小區(qū)內(nèi)，占地面積約2200平方米，建筑面積1926.5平方米。該園由小區(qū)開發(fā)商于2008年投資建設(shè)，建成之后通過租賃的方式給幼兒園舉辦者經(jīng)營。據(jù)2018年統(tǒng)計，L園幼兒數(shù)247人，開設(shè)小班、中班、大班共6個班。全園共有教職工24人，包括2名園長、13名專任教師、6名保育員、2名食堂工作人員和1名保安。從迎接評估工作的過程來看，L園在各種外在形式上，如安全工作臺賬、迎檢動員和展示匯報等做得較多，為的是在評估組面前呈現(xiàn)出L園安全管理的各項活動都在進(jìn)行著，但實(shí)際上，對硬件設(shè)施與人員配置并未真正重視。其實(shí)，縣教育局對此問題也是很清楚的，一位教育行政人員就告訴筆者說“這叫認(rèn)認(rèn)真真地應(yīng)付”?？梢哉f，“應(yīng)付”已成為L園安全管理的工作狀態(tài)，也是其安全管理中的困難所在。

在個案研究的范式下，本研究主要以訪談法為主，輔以文獻(xiàn)法收集資料。通過訪談重點(diǎn)了解對民辦幼兒園安全管理困難的認(rèn)識與看法，主要訪談了13人。其中園長2人，教師3人，家長3人，舉辦者1人，教育行政人員4人（包括責(zé)任督學(xué)2人）。另外，本研究搜集了W縣政府及其相關(guān)部門頒布的政策文件、教育行政人員的工作日志以及幼兒園自身制訂的文本。

在收集上述材料后，筆者對訪談資料進(jìn)行整理和編號，編號的形式為“身份+訪談順序+時間”，身份是教師用T表示，舉辦者用Y表示，園長用P表示，其他教育行政人員用A表示，責(zé)任督學(xué)用I表示，家長用F表示。比如，在2018年10月15日第一位受訪教師，編號為T1-20181015。受訪者基本信息見表。

三、研究結(jié)果

（一）“弱者的武器”助推了民辦幼兒園內(nèi)部的“共謀”

組織資源是否穩(wěn)定而充足，使用是否便利而有效，直接決定著組織能力大小和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度[10]。就民辦幼兒園安全管理而言，民辦幼兒園要有確保其工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所依賴的各方面資源，主要包括財力資源、人力資源、權(quán)力資源等。然而，從實(shí)際來看，L園安全管理資源短缺問題十分嚴(yán)峻。

1. 財力資源的短缺

一般來說，學(xué)校安全管理經(jīng)費(fèi)投入水平與安全管理效果之間存在正相關(guān)性[11]。也就是說，舉辦者對幼兒園的安全經(jīng)費(fèi)投入水平越高，可購買更多高科技安全設(shè)施設(shè)備，聘請高素質(zhì)的保安等人員，組織開展各類安全教育培訓(xùn)等，安全管理的水平自然也更高。在經(jīng)費(fèi)來源上，與公辦園的支出依賴于財政撥款不同的是，民辦幼兒園的支出幾乎全部由舉辦者承擔(dān)。而舉辦者往往出于成本與收益的計算，主動向幼兒園安全管理的投入意愿并不強(qiáng)。再者，L園自從轉(zhuǎn)型為普惠園后，陷入辦園經(jīng)費(fèi)更為緊張的窘境。在辦園經(jīng)費(fèi)難以滿足安全管理的需求情況下，舉辦者認(rèn)為只要沒有出現(xiàn)安全重大責(zé)任事故，幼兒園安全管理的細(xì)節(jié)不到位照樣可以相安無事。

“加入普惠園之后，我們的經(jīng)費(fèi)實(shí)際上是很吃緊的，投入也是不斷在增加的。況且每年物價都在漲，房租在上漲，人員工資也在上漲，現(xiàn)在我們經(jīng)營很困難。由于經(jīng)費(fèi)短缺，我們往安全上投入也是有限的，可能在某些方面做得不太規(guī)范，但話說回來，我們從辦園到現(xiàn)在一直很平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)過什么大的安全事故。”（Y8-20190307，舉辦者）

另外，L園教師的月收入只有2000多元，卻要承擔(dān)繁重的工作任務(wù)，這使得他們對待幼兒園安全管理工作沒有積極性，習(xí)慣性地產(chǎn)生了一種隨便應(yīng)付的狀態(tài)。

2. 人力資源的短缺

按上級要求，L園至少要配2名專職保安，1名專職保健教師，但實(shí)際上只聘有1名保安，保健教師則由副園長兼職。在日常安全管理中，受限于文化程度，保安將自身的角色功能定位于簡單的“看大門”，并不能明確如來訪登記、出入管理、巡邏、隱患排查等諸多職責(zé)。

“保安學(xué)歷比較低，只有小學(xué)畢業(yè)。平常我或者副園長跟他工作溝通中有一定的障礙，向他提一些工作上的要求，他不太能聽得進(jìn)去，總抱怨說，看個大門這么煩人?！保≒4-20181118，正園長）

而且，從對副園長的訪談中得知，她除了協(xié)助園長工作之外，還分管后勤，涉及的事多且細(xì)碎，因而無暇開展晨檢工作。L園的每日晨檢工作基本上由保育員代勞，只有上級檢查時，副園長會出面負(fù)責(zé)一下。由于沒有接受過相關(guān)培訓(xùn)，保育員往往把晨檢中“一看二摸三問四查”的規(guī)范性操作程序當(dāng)作“走過場式”的檢查。

3. 權(quán)力資源的短缺

L園園長所處的實(shí)際地位及其職能權(quán)限決定她不具備推動安全管理運(yùn)作的能力。以幼兒園安全管理“一崗雙責(zé)”為例，縣教育局將該項工作津貼列入考核的重點(diǎn)。對此，園長制訂了《L園全員“一崗雙責(zé)”實(shí)施方案》，其中明確規(guī)定：“設(shè)立安全管理工作考核津貼，每學(xué)期300元，以30分計，納入考績獎，學(xué)期結(jié)束考核發(fā)放。”當(dāng)她向舉辦者提議將其實(shí)施時，卻被舉辦者拒絕了。等到接受上級檢查時，園長只好弄虛作假，達(dá)到表面上遵從規(guī)定的效果。

“老師既要承擔(dān)教育任務(wù)，又要負(fù)責(zé)安全，給點(diǎn)獎勵本來是很正常的事。作為園長，我也想為大家爭取點(diǎn)好處，讓他們能繼續(xù)留在這里干。但老板‘想要馬兒跑得快，又不給馬兒吃草，讓我很為難?！保≒4-20181118，正園長）

如此一來，作為L園安全管理第一責(zé)任人的園長不掌握大部分的權(quán)限和資源，而擁有人事權(quán)、財務(wù)權(quán)和決策權(quán)的舉辦者卻不是直接的負(fù)責(zé)人。當(dāng)園長被授予的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其所承擔(dān)的責(zé)任，很多任務(wù)并沒有得到真正落實(shí)，僅僅是應(yīng)付檢查。

總之，基于組織資源不足的約束，民辦幼兒園把安全管理中的應(yīng)付行為當(dāng)作一種“弱者的武器”，也就是說，民辦幼兒園自身的資源供給與教育部門對其的巨大功能需求出現(xiàn)了嚴(yán)重失衡，為應(yīng)對檢查，民辦幼兒園內(nèi)部走向了“共謀”，主動選擇了應(yīng)付的行動方式。

（二）壓力型體制下縣級政府及其教育行政部門“失范容忍”

“壓力型體制”是指“上級政府負(fù)責(zé)制定各種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的任務(wù)和指標(biāo)，并將這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解給下級政府，然后通過對下級政府及其官員的考核來推動這些任務(wù)和指標(biāo)的完成?！盵12]在這樣一種壓力逐級傳輸?shù)恼芾眢w系下，越到基層工作任務(wù)和考核壓力越繁重。從上級政府下發(fā)的教育工作考核辦法來看，有一條是這么規(guī)定的：學(xué)前教育作為一級指標(biāo)共80分，各類幼兒園辦園行為規(guī)范作為二級指標(biāo)共20分，在這個二級指標(biāo)之下，民辦幼兒園管理有制度、有過程、有考核、有成效，得4分。由于涉及民辦幼兒園管理的考核內(nèi)容少、占比小，這項得分或失分都對評價結(jié)果無足輕重。因此，作為壓力的承擔(dān)者和政績的生產(chǎn)者，W縣政府及其教育行政部門認(rèn)為加強(qiáng)對民辦幼兒園的管理工作并不能凸顯本地區(qū)的教育工作業(yè)績。

“每年上面都對我們政府教育工作有考核，這個考核結(jié)果是要拿去跟其他幾個轄市區(qū)作比較的，假如排倒數(shù)幾名，這對我們政府的聲譽(yù)是很不利的。而在這個考核體系里，民辦園并不是重要指標(biāo)，你往民辦園投入那么多人力，組織那么多管理力量，做那么多事情，并不會對考核結(jié)果產(chǎn)生很大作用?！?（A6-20181210，安全保衛(wèi)科副科長）

再進(jìn)一步說，作為基層政府的縣級政府能用于滿足學(xué)前教育需求的公共資源是有限的，必然會依賴于市場力量發(fā)展學(xué)前教育。依托私人或民營集團(tuán)辦園，W縣政府無需財政撥款或承擔(dān)主要投入責(zé)任，既能彌補(bǔ)自身供給不足帶來的缺口，又推進(jìn)了學(xué)前教育的普及與發(fā)展。

“目前幼兒園數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足在城孩子的入園需求，城區(qū)的公辦園接納不下，這時候，民辦園出來幫著政府收下，還不需要花政府多少錢，也算是給政府減壓了。你想想看，政府自己要新建一所幼兒園代價得多大啊，首先是幼兒園從建成到正常開辦需要花很長一段時間，其次還有那么多公辦教師和人事代理教師，這些都是要財政支出的。”（I9-20190319，責(zé)任督學(xué)）

對于民辦幼兒園安全管理過程中出現(xiàn)的問題，縣級政府往往采取最大限度的“容忍”。筆者在訪談中了解到，縣教育局對于L園存在的一些安全隱患并非不知情，但是主要考慮到幼兒園被責(zé)令停業(yè)整頓或依法取締后，在園幼兒將面臨“無園可上”的局面。一旦這一問題被披露引起輿論壓力，不僅使得本地區(qū)的社會穩(wěn)定難以維護(hù)，而且勢必會在上級考核中出現(xiàn)“一票否決”。

“針對L園存在的安全隱患，我們一直督促園方積極整改，都是安全管理上的一些細(xì)節(jié)問題做得不到位，也沒有出現(xiàn)重大安全隱患。不可能說讓它停業(yè)整改或吊銷辦園資格，畢竟要考慮那么多孩子在里面上學(xué)?！保ˋ7-20181210，職業(yè)教育與社會教育科副科長）

在維穩(wěn)和政績考核的雙重壓力之下，縣級政府及其教育行政部門對民辦幼兒園安全管理中的應(yīng)付行為采取了“睜一只眼閉一只眼”的默許態(tài)度。比如W縣教育局對于L園保安、保健老師等人員配備不合規(guī)范的現(xiàn)象僅停留在口頭提醒上。雖然安全檢查結(jié)果會以等第的形式表達(dá)，但“只是一個分?jǐn)?shù)而已”，造成考核失去用武之地，不能積極發(fā)揮它的作用。正是因?yàn)檎O(jiān)管不到位，進(jìn)一步縱容和加劇了民辦幼兒園安全管理中應(yīng)付行為的發(fā)生。

（三）“精英決策”和“階層慣習(xí)”驅(qū)動下家長“集體失語”

我國現(xiàn)行的與學(xué)前教育相關(guān)的政策法規(guī)中肯定了家長在參與幼兒園管理方面的必要性，也承認(rèn)了家長表達(dá)對幼兒園期望和評價的合法性。如《幼兒園工作規(guī)程》指出：“幼兒園應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析、吸收家長對幼兒園教育與管理工作的意見與建議?！睂τ诩议L來說，他們最重要、最迫切的現(xiàn)實(shí)訴求是幼兒在園的健康與安全得到保證。但現(xiàn)實(shí)中，L園家長在民辦幼兒園安全管理中處于“集體失語”狀態(tài)。

原因之一是家長參與幼兒園安全管理的權(quán)利“有名無實(shí)”。在L園安全管理實(shí)際過程中，家長更多時候是扮演著沉默的“協(xié)助者”角色，很少有表達(dá)自己利益訴求的可能。在需要配合幼兒園迎接檢查時，家長僅僅表現(xiàn)為一種被動加入的“象征性參與”的形態(tài)。訪談中接觸到的3名家長都表示過類似的感受：

“沒真正參與過，都是老師將現(xiàn)成的東西發(fā)過來，讓我們配合一下?！保‵11-20190422，超市售貨員）

“就那么個意思吧，讓去就去一趟，讓填就填一下，老師說做材料要用?！保‵12-20190422，倉庫管理員）

“傳過來的安全告知書，看不太懂的地方也沒人講解，只知道個大概。”（F13-20190422，紡織工）

更重要的是，L園家長表達(dá)自身利益訴求的渠道并不暢通，在向政府表達(dá)現(xiàn)實(shí)訴求后，往往不了了之。正如胡偉所指出的，“中國的決策模式是一種典型的精英決策，決策過程基本取決于權(quán)力精英的作用。”[13]久而久之，這使得家長產(chǎn)生“參與效能感低下”的感覺，進(jìn)而抑制了他們表達(dá)的沖動而轉(zhuǎn)向默默不語。

“幼兒園的招生超出了國家所規(guī)定的班級人數(shù)，少的像小班和中班每個班會多四五個，多的像大班每班會多十幾個。我非常擔(dān)心，因?yàn)樘嗟暮⒆?，老師肯定照顧不過來。好幾次打電話給政府熱線反映這件事情，都是不了了之?！保‵12-20190422，倉庫管理員）

原因之二是家長在參與幼兒園安全管理過程中缺乏主動性和積極性。筆者在訪談中了解到，L園家長大部分都是外來務(wù)工人員和農(nóng)村拆遷居民。法國社會學(xué)家布迪厄?qū)ⅰ罢加邢嗤?jīng)濟(jì)、社會、文化等資本的個人往往具有相似或相同的性情”稱之為“階層慣習(xí)”[14]。由于所處社會階層的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等資本有限，這些家長參與幼兒園安全管理的意愿并不強(qiáng)烈，“有園可上”是他們最根本的訴求，往往不太關(guān)注幼兒園的設(shè)施設(shè)備是否達(dá)標(biāo)，也不會考慮到教師的高流動性對幼兒的負(fù)面影響。

“上個幼兒園哪有這么多講究啊，你上幼兒園的時候設(shè)備和條件肯定比不上現(xiàn)在，可你不是也長大了嗎？我們不太關(guān)心設(shè)施設(shè)備，只要孩子能上幼兒園就行?！保‵11-20190422，超市售貨員）

“我們都是外地人來這兒打工的，沒有過多的奢望，孩子能進(jìn)幼兒園就很不錯了。平時的話，我們比較忙，把孩子放在家里也沒人照看，送去幼兒園好歹老師看著，我覺得讓孩子呆在家里才不安全……老師不停地?fù)Q我們有什么辦法啊，孩子也適應(yīng)了?！保‵13-20190422，紡織工）

這些家長所具有的這種“慣習(xí)”形塑著他們的態(tài)度和行為，在面對L園安全問題時，表現(xiàn)為一種“忍氣吞聲”的態(tài)度，也同樣在行動上保持“按兵不動”。

四、結(jié)語

一方面，在我國目前的層級式安全管理體系中，民辦幼兒園身處基層，也是弱勢組織，面臨財力資源、人力資源和權(quán)力資源嚴(yán)重短缺的窘境。民辦幼兒園的安全管理能力與其管理任務(wù)間出現(xiàn)了嚴(yán)重的供需失衡，這就促使民辦幼兒園內(nèi)部產(chǎn)生了“共謀”，將安全管理“異化”為隨便應(yīng)付。另一方面，縣級政府及其教育行政部門基于維穩(wěn)和政績考核的需要、家長受“權(quán)力無源”和“階層慣習(xí)”的驅(qū)動，均選擇以默許的姿態(tài)來對待民辦幼兒園安全管理中的應(yīng)付問題。

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本文系2015年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃青年基金項目“質(zhì)量提升背景下城市‘公辦性質(zhì)幼兒園運(yùn)行保障機(jī)制研究”（項目編號：15YJC880029）、鎮(zhèn)江市高等?？茖W(xué)校2019年青年專項課題“民辦幼兒園安全管理的制度困境與對策研究”（項目編號：GZQNZX201903）的階段性研究成果。

通訊作者：滕婉俐，jsjqxtwl227@163.com

（責(zé)任編輯 張付慶）