陳一鳴 唐教成 周杰 龔一恒

【摘要】鄉(xiāng)村振興正在如火如荼的展開，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也在新時代浸淫下隱而不顯地發(fā)生著變化?；卩l(xiāng)村中“田野調(diào)查，，的實踐，緊密結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，通過對現(xiàn)階段城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等重點公共服務的考察分析，重點就其現(xiàn)狀中的問題癥端，進行紓困解答，并提出相應的行進路徑，以為城鄉(xiāng)公共服務一體化建設(shè)提供思路參照確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行穩(wěn)致遠。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng);公共服務;一體化

【中圖分類號】F323

【文獻標識碼】A

1 問題的提出

隨著作為國家七大戰(zhàn)略之一的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略被提出，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展也由之前的分治統(tǒng)治、不平等互動、統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r代條件下的融合發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化趨勢成為不可阻擋的歷史發(fā)展潮流;并且在中國特色社會主義發(fā)展進入新時代后，社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民對于日益增長的美好生活的需要同不充分不平衡的發(fā)展之間的矛盾，矛盾要滿足農(nóng)村的需要，就要解決現(xiàn)階段農(nóng)村出現(xiàn)的“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)民權(quán)益受損”、“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”等發(fā)展突出問題;在早日實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的道路上，打好貧困地區(qū)的脫貧攻堅戰(zhàn)，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗新時代鄉(xiāng)村，推動城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展，完善城鄉(xiāng)一體化機制，以使得現(xiàn)代化國家的目標早日實現(xiàn)。

城鄉(xiāng)公共服務一體化是城鄉(xiāng)一體化的一個重要方面。城鄉(xiāng)一體化是相對于現(xiàn)代城市化而言的，它作為現(xiàn)代城市化的“后期狀態(tài)”存在，把解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題和推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展繁榮、城鄉(xiāng)居民共同生產(chǎn)生活富裕當作發(fā)展的根本立足點和出發(fā)點。通過城市帶動鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城里人幫助農(nóng)村人等方式，形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系，緩解農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的發(fā)展問題。城鄉(xiāng)公共服務一體化是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然趨勢，是為解決現(xiàn)階段政府對城鄉(xiāng)居民提供的不平等、不公平的公共服務問題提出的對策，其主要解決表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源的不平等、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件的不平等、城鄉(xiāng)社會保障制度的不平等等一系列社會發(fā)展民生問題。推動城鄉(xiāng)公共服務一體化的發(fā)展，有利于破除我國農(nóng)民收入增長速度較為緩慢問題、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大問題、城鄉(xiāng)二元體制長期存在制約經(jīng)濟發(fā)展問題;有利于解決“三農(nóng)”發(fā)展問題，農(nóng)村經(jīng)濟文化發(fā)展相對落后、農(nóng)業(yè)機械化現(xiàn)代化進展相對緩慢、農(nóng)民的生活水平相對較低;有利于緩解城鄉(xiāng)公共服務非均等化問題，鄉(xiāng)村教育資源缺少、質(zhì)量缺乏，鄉(xiāng)村醫(yī)療資源不足、質(zhì)量低下，鄉(xiāng)村社會保障體制量小質(zhì)堪、不能完全滿足農(nóng)民對美好生活的需要;有利于實現(xiàn)我國經(jīng)濟健康高質(zhì)發(fā)展，建成全面小康社會，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化強國的目標。

2 城鄉(xiāng)公共服務一體化的現(xiàn)實境況

改革開放以后，國家經(jīng)濟不斷高速發(fā)展，人民生活水平日益提高，社會基本公共服務的內(nèi)容范圍逐步擴大，水平或標準逐漸提高。目前我國處于新時代鄉(xiāng)村振興背景下的城鄉(xiāng)發(fā)展融合階段，對公共服務的探究需要從基礎(chǔ)性、全面性、急切性和可行性四個方面來考慮。基礎(chǔ)性，是指對社會公眾有著重要影響作用的公共服務，是社會發(fā)展最為基礎(chǔ)的公共服務。全面性，是指那些會涉及影響到每一個家庭、每一個公民的公共服務。急切性，是指那些影響到社會最直接、最根本、最現(xiàn)實、最緊迫利益的公共服務?？尚行?，是指公共服務的供給一定要與當時國家的財力水平相適應。從以上方面作為參考，目前我國公民最關(guān)心的是教育服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務，并且在最近剛出的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中，農(nóng)村教育事業(yè)、健康鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)村社會保障體系是被列為公共服務供給范圍中的前三項內(nèi)容，可見與其他公共服務內(nèi)容相比其具有更大的重要性。有鑒于此，本文限于篇幅擇其要者，只討論公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域城鄉(xiāng)公共服務一體化的發(fā)展問題。

2.1 教育現(xiàn)狀

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的成就，國家的財政實力大大增強，國家相應投入到基礎(chǔ)教育事業(yè)的支出也增長了許多，我國基礎(chǔ)教育事業(yè)方面有了長足的進步，實現(xiàn)了九年義務基礎(chǔ)教育。但是由于城鄉(xiāng)二元體制的長期存在，在基礎(chǔ)公共教育取得巨大發(fā)展的同時，其在城鄉(xiāng)發(fā)展之間的不平衡特點逐漸突顯，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的教育資源占有不平等、教育經(jīng)費供給不平等等，并且不能夠保證公民全體公正平等地享受公共基礎(chǔ)教育的基本權(quán)利。

與此同時，我國九年義務基礎(chǔ)教育政策的實施，從公民公正平等地享受基本的基礎(chǔ)教育權(quán)利角度來看，我國所有城鄉(xiāng)適齡兒童都基本上得到了接受義務基礎(chǔ)教育的機會。自2006年以來國家對義務基礎(chǔ)教育的投入加大，建立了國家義務基礎(chǔ)教育經(jīng)費保障機制，使得公民受基礎(chǔ)教育的機會得到機制保障。并且在這一年西部農(nóng)村地區(qū)，義務基礎(chǔ)教育階段的學雜費用得到了全部的免除，對農(nóng)村中家庭條件困難的同學實行了“兩免一補”，2007年這一政策擴大到東部地區(qū)，全國的農(nóng)村義務基礎(chǔ)教育都完成了學雜費用的免除;在城市地區(qū)，全面免除義務基礎(chǔ)教育的學雜費用是從2008年的秋季學期開始的。從這個“全免費義務基礎(chǔ)教育”制度方面來看，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育似乎沒有存在差距，但是基礎(chǔ)教育的平等是不能夠僅僅以“可以上學”為標準，城鄉(xiāng)之間的教育差距總體上還是很大。主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)教育經(jīng)費的保障、基礎(chǔ)教育設(shè)施的完善、城鄉(xiāng)師資力量的對比等資源方面。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費的投入差距：通過對國家教育局官網(wǎng)文獻資料的整理分析，最新的數(shù)據(jù)是2016年的，當時國內(nèi)生產(chǎn)總值大約為74萬億元，而國家財政性教育經(jīng)費占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.22%，大約為3.1萬億元，比上年的2.9萬億元，增長了7.44%，2016年全國教育經(jīng)費總的投人為3.8萬億元，比去年的3.6萬億元增長了7.64%，這里的國家財政性教育經(jīng)費主要包括公共財政的教育經(jīng)費，政府性基金的教育經(jīng)費，企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款，校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務收入用于教育的經(jīng)費等。在國家公共財政教育經(jīng)費情況中，全國的公共財政教育經(jīng)費（包括教育事業(yè)費，基建經(jīng)費等）為2.7萬億元，比上年增長7.11%。全國普通小學的生均公共財政預算教育事業(yè)費為9557.89元，比上年的8838.44元增長8.14%。其中，農(nóng)村為9246.00元，比上年的8576.75元增長7.80%。全國普通初中的生均公共財政預算教育事業(yè)費為13415.99元，比上年的12105.08元增長10.83%。其中：農(nóng)村為12477.35元，比上年的11348.79元增長9.94%。此外，全國普通小學的生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為2610.80元，比上年的2434.26元增長7.25%。其中：農(nóng)村為2402.18元，比上年的2245.30元增長6.99%。全國普通初中的生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為3562.05元，比上年的3361.11元增長5.98%。其中：農(nóng)村為3257.19元，比上年的3093.82元增長5.28 %（見表1和表2）。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育設(shè)施的條件差距：近幾年國家對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育投入有逐漸增大的趨勢，但是由于城鄉(xiāng)二元體制固化因素的長期存在，使得國家基礎(chǔ)教育的經(jīng)費投入在很大程度上還是集中在城市基礎(chǔ)教育上。從近年的發(fā)展狀況來看，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育設(shè)施的條件存在很大差距，主要是在圖書藏量、儀器設(shè)備、教學用計算機及其生均校舍面積占比等方面。以至于在某種程度上可以說，當前的財政對縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育設(shè)施的條件方面做的努力還遠遠不夠。

城鄉(xiāng)師資力量配置的對比差距：城鄉(xiāng)師資力量配置的差距主要體現(xiàn)在師生數(shù)量比和師資學歷方面。從師生數(shù)量上來看，2005年城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的師生比分別為19.42：1和19.46：1，從數(shù)據(jù)上看相差不大，但是農(nóng)村地區(qū)的中小學校更為分散，使得農(nóng)村的師資力量被大大分化，偏遠地區(qū)可能還存在“一師一?！钡那闆r，顯然這樣的教學質(zhì)量對農(nóng)村孩子是不平等的。從師生學歷方面來看，農(nóng)村地區(qū)的教師學歷普遍低于城市地區(qū)，并且農(nóng)村地區(qū)高學歷老師的流動性都是特別大的。

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀

我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費長期以來向城市地區(qū)傾斜，造成了大量的、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源集中在城區(qū)，鄉(xiāng)村得到的僅僅只是杯水車薪，形成鄉(xiāng)村里面“看病難，看病貴，生不起病”的現(xiàn)象。這種城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療衛(wèi)生服務不均等安排已經(jīng)成為社會上的一個重要問題。雖然國家為解決這一問題，實施了農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等措施，這些努力對縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平的差距也有一定的作用，但總體上它們的差距依然很大。主要存在于：城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的費用差距，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的資源差距兩方面。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的費用差距，不論是從總體水平還是從人均水平來看，醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費的投入都集中于城市地區(qū)。從總體上看，城鄉(xiāng)的衛(wèi)生費用都在逐年增長，衛(wèi)生總費用占GDP的比重也在緩慢上升，但是城市的衛(wèi)生費用增長幅度卻遠遠大于農(nóng)村地區(qū)。從人均上看，城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用與城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用變化緊密相關(guān)，在絕對數(shù)值上農(nóng)村的增量三年近乎增長了58%，而城市則為28%，這增加了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展負擔（見表3）。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的資源差距，我國醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費向城市傾斜直接導致了醫(yī)療衛(wèi)生資源過度在城市集中，而農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件相比之下就顯得十分的落后。在城市，居民可以根據(jù)自己的經(jīng)濟條件選擇不同服務水平適合自己的醫(yī)院進行治療;而在農(nóng)村，農(nóng)民卻沒有這種可以選擇的機會，甚至很多時候還出現(xiàn)“缺醫(yī)少藥”的局面。2016年，每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位中城市地區(qū)大約是農(nóng)村地區(qū)的兩倍之多，農(nóng)村的每千人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)更是低至1.27;同樣，城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、注冊護士等的相比，城市地區(qū)都是農(nóng)村地區(qū)的兩倍之多，并且這一趨勢在2014-2016年間還在擴大增長。這樣的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源差距狀況是相當嚴峻的（見表4和表5）。

2.3 社會保障現(xiàn)狀

我國的社會保障制度是在特殊歷史條件，特殊時代使命，一開始就以“工業(yè)優(yōu)先，城市優(yōu)先”的方針為主下形成的，具有城鄉(xiāng)分離性質(zhì)的社會保障制度，這一制度下的城鄉(xiāng)社會保障水平存在極大差距。主要表現(xiàn)在，城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋面差距，城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋量差距。

城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋面差距：從城市來看，城市基本建立了社會保險，社會福利，社會救濟等社會保障制度。社會保險制度包括養(yǎng)老，工傷，失業(yè)，生育等保險，社會福利制度包括針對兒童，老年人，殘疾人等不同人群種類的福利，社會救濟制度包括社會互助，最低生活保障，災害救助等救濟。從農(nóng)村來看，農(nóng)村的社會保障就只有合作醫(yī)療，養(yǎng)老等社會保險制度“五保戶”，低保戶，貧困戶基本生活救助等社會救助制度，而缺失了失業(yè)保險，生育保險，工傷保險等社會保障及福利項目。由此可見，城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋面存在很大差距，農(nóng)村居民遠遠低于城市居民。

城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋量差距：因為城鄉(xiāng)之間的生活保障制度不同，所以城鄉(xiāng)居民在享受社會保障水平上也有很大的差距（見表6）。

在2010年數(shù)據(jù)中可以看出，城鎮(zhèn)人口參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)大約分別為2.57億人和1.78億人，其比例分別為38.38%和26.56%，除此還有工傷保險、生育保險、失業(yè)保險等，盡管這些保險農(nóng)村進城務工人員也有參與，但是受益人員基本還是城鎮(zhèn)人口。農(nóng)村人口享受的社會保障相比之下就顯得很少，主要就是農(nóng)村基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險這兩大類。

3 城鄉(xiāng)公共服務一體化的發(fā)展路徑

3.1 教育方面

3.1.1 實行城鄉(xiāng)一體化。當前，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育水平遠遠落后于城市地區(qū)，因此，我們的政策應該適當向農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育事業(yè)傾斜。改善農(nóng)村地區(qū)的師生比例不協(xié)調(diào)、生均經(jīng)費嚴重失衡、師資力量不達標等，才能縮小農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平和城市基礎(chǔ)教育水平的差距。實行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的一體化是一件超級復雜的系統(tǒng)工程，需要全方面、深層次、多角度的去探討。為此我們可以專門設(shè)立鄉(xiāng)村地區(qū)計劃基金支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展;也可以根據(jù)地區(qū)農(nóng)村家庭收入的狀況，把學校劃分為多個層次，越貧窮的學校就可以得到越多的經(jīng)費來改善教育。

3.1.2政府加大財政資金，提高資金使用效率。實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公共服務一體化的目標，需要政府加大財政資金的支持力度，特別是中央的資金支持，要按照優(yōu)先改善農(nóng)村地區(qū)教育資源狀況為原則，統(tǒng)籌撥付城鄉(xiāng)教育經(jīng)費。同時，國家還應該設(shè)立各種農(nóng)村專用基金，用來改善農(nóng)村地區(qū)的教學實驗室、儀器設(shè)備等教學資源。此外，為了提高資金的使用效率，一定要做好資金使用過程中的監(jiān)督工作，讓資金使用透明化。明確政府的基礎(chǔ)教育經(jīng)費支持在改善教育的過程中應該擔當?shù)氖恰把┲兴吞俊钡慕巧皇恰板\上添花”的角色，不能夠出現(xiàn)以犧牲優(yōu)質(zhì)學校或城市教育質(zhì)量為代價，去縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距。

3.1.3 激勵民間資本進入教育系統(tǒng)?，F(xiàn)在社會經(jīng)濟中，民間資本數(shù)量龐大且十分活躍，并且也有很多民間資本采取“捐資助學”、“捐資建?！钡刃问竭M入幫扶農(nóng)村地區(qū)，同時出現(xiàn)一些個人、企業(yè)捐款捐物，各種名義的獎助學金等。這樣的形式是一個很好的契機，政府部門應該有意識提供多一些優(yōu)惠政策，繼續(xù)鼓勵社會上的熱心人士參與這類助學活動，增加農(nóng)村地區(qū)教育資源多元化提供渠道，改善并提升農(nóng)村地區(qū)的教育發(fā)展狀況。

3.1.4 實行城鄉(xiāng)教師輪崗制度?，F(xiàn)行的教育制度使得農(nóng)村地區(qū)的教師在數(shù)量和質(zhì)量上都不可能有很大的變化，為此我們可以嘗試實行城鄉(xiāng)教師輪崗制度，來改善農(nóng)村地區(qū)的教師落后現(xiàn)狀。城鄉(xiāng)教師輪崗制度就是人民教師在城市地區(qū)教書一段時間，而后又在農(nóng)村地區(qū)教書一段時間，時間是均等的或者有個相對比例，教師所有期間的工資均由國家財政支出。這種制度實質(zhì)上是一種強制性的相對教育資源共享，可以在某種程度上解決城鄉(xiāng)之間教育中師資力量的不均衡問題。

3.2 醫(yī)療衛(wèi)生方面

3.2.1 繼續(xù)完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。農(nóng)村新型合作醫(yī)療是由政府主導，農(nóng)民自愿參與，為解決農(nóng)民今后可能遇見的急難大病而實施的一種互助制度。其資金主要通過個人、集體和政府等共同籌集，但是現(xiàn)在存在一種籌資水平不高的情況，極大的影響了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度發(fā)揮作用。在籌集資金問題上，經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，基本上由村社集體繳納了全部的保費，農(nóng)民很少再出錢;而相對經(jīng)濟落后的地區(qū)，村社集體沒有那么多錢可以繳納，基本上需要農(nóng)民自己出錢繳納，這對農(nóng)民造成了很大的壓力，嚴重的負擔使得這一地區(qū)的參保率很低。為此，政府應該統(tǒng)籌建立具有針對性的國家補助標準，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)少些補助，將更多的經(jīng)費用于補助貧窮落后、真正需要幫助的地區(qū)。

3.2.2 政府加大對醫(yī)療衛(wèi)生的精準投入。政府近年對醫(yī)療衛(wèi)生板塊的投入量都在增加，但是存在大水漫灌式的投放，使得資源沒有達到最好的利用效果。因此，我們應該分析城鄉(xiāng)不同區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展變化，調(diào)整現(xiàn)行的經(jīng)費管理制度，有針對性的根據(jù)不同區(qū)域?qū)嶋H需求進行精準投入，讓資源配置最優(yōu)化。

3.2.3 大力培養(yǎng)全科醫(yī)生，加強與農(nóng)民的交流。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民生病感冒一般都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院去，這對于較近的村莊農(nóng)民沒有什么影響，但是那些距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院較遠地區(qū)的村莊農(nóng)民就會有極大的不方便，特別是一些比較緊急的突發(fā)病情。如果每個村莊中都有幾個專門的醫(yī)生負責他居住地附近片區(qū)的農(nóng)民身體健康狀況，定期為農(nóng)民檢查身體，加強與農(nóng)民之間的交流互動，就像農(nóng)民的私人醫(yī)生一樣，這將會很好改善農(nóng)民的身體健康狀況。為此我們需要在農(nóng)村地區(qū)尋找這類有潛質(zhì)的人員，進行大力培育，使其成為全科醫(yī)生，造福一方人民。

3.3 社會保障方面

3.3.1 繼續(xù)完善農(nóng)村社會的保障體系。社會保障是事關(guān)農(nóng)民切身利益的社會問題，現(xiàn)在我們處在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段上，應該重視農(nóng)村社會的保障體系建設(shè)問題，讓公共財政的陽光也溫暖農(nóng)村大地。農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)，應針對現(xiàn)存城鄉(xiāng)之間的社保覆蓋面和覆蓋量的差距進行適當調(diào)整，讓農(nóng)村缺失的社會保障種類適宜的進入農(nóng)村，擴大單一的社會救助制度。

3.3.2 鼓勵發(fā)展社會福利事業(yè)。全民社會保障體系的完善發(fā)展少不了大量的資金物品支持，由此我們可以讓政府提供相關(guān)政策支持，讓社會團體發(fā)動公益慈善活動，充分開展以無償捐款捐物或者“義工”形式類的服務幫助為主的慈善事業(yè)。通過對資金物品再次分配的方式，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)公平正義，促進社會和諧。

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