莫文莉

摘要：廣西地區(qū)金融監(jiān)管在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上存在諸多問題，主要包括金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律不健全;監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完善;存在監(jiān)管者俘獲現(xiàn)象;糾紛解決機(jī)制空缺。針對以上金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀，提出完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī);建立地方金融消費(fèi)保護(hù)部門;建立監(jiān)管約束機(jī)制;健全金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;金融消費(fèi)者保護(hù);糾紛解決機(jī)制

中圖分類號：F832? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）09-0122-03

一、金融消費(fèi)者保護(hù)必要性

強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)是完善金融監(jiān)管法必備要素。金融改革創(chuàng)新日趨深化，地方性金融法人機(jī)構(gòu)激增，準(zhǔn)金融組織和新型金融產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，加之國家大力推動普惠金融政策，中小金融機(jī)構(gòu)如雨后春筍涌現(xiàn)，但風(fēng)險相伴隨行，消費(fèi)者受騙或金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為屢次曝光。此前涉及金融消費(fèi)者保護(hù)條款，多散見于《消費(fèi)者保護(hù)法》以及銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的部門規(guī)章。廣西結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，于2018年發(fā)布《廣西推進(jìn)普惠金融發(fā)展實(shí)施方案》，提出健全完善監(jiān)督評估機(jī)制和投訴受理機(jī)制，并逐步建立適合地區(qū)情況的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。但縱觀金融領(lǐng)域的法律法規(guī)以及廣西出臺的各類金融相關(guān)規(guī)范性文件，著重金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行秩序之平穩(wěn)正常，致力于對非法金融活動打擊，少有提及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。但金融消費(fèi)者作為金融市場最基本主體，其地位有目共睹，是金融市場欲以存續(xù)并發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)要素。當(dāng)下，金融發(fā)展復(fù)雜化，金融市場充斥著大量侵犯金融消費(fèi)者權(quán)利的情形，強(qiáng)化對消費(fèi)者的保護(hù)能間接打擊金融非法活動，助益金融市場監(jiān)管。

注重金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，是體現(xiàn)金融監(jiān)管應(yīng)有之義和基礎(chǔ)價值。依據(jù)Michael Taylor金融監(jiān)管“雙峰”理論，其金融監(jiān)管主要目標(biāo)為兩點(diǎn)，一是審慎性監(jiān)管目標(biāo)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生金融危機(jī)。二是保護(hù)消費(fèi)者目標(biāo)，對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，防止和減少欺詐行為的發(fā)生。當(dāng)前，我國對于金融監(jiān)管采取銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)分別監(jiān)管的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管制度，但隨著金融改革創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)差異化逐漸縮減，準(zhǔn)金融組織和新型金融產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)，分別監(jiān)管制度也逐漸暴露問題。一方面，監(jiān)管職能在不同監(jiān)管部門間出現(xiàn)重疊，另一方面，“分段式監(jiān)管”導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的核心工作呈現(xiàn)碎片化。[1]即使廣西業(yè)已成立金融監(jiān)督管理局，礙于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)主管部門的缺位，仍然無法避免監(jiān)管職能重疊和監(jiān)管空白。

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)符合國際金融監(jiān)管改革新態(tài)勢。科學(xué)完善的投資政策和金融消費(fèi)者保護(hù)措施，是發(fā)達(dá)金融法律體系所具備的共同特征，有助于保障市場主體不容易陷入無法準(zhǔn)確有效評估風(fēng)險而盲目決策的困境，對增強(qiáng)投資者信心，維護(hù)國際金融交易安全，促進(jìn)國際金融合作也有重大作用。當(dāng)前廣西地區(qū)正進(jìn)行沿邊金融改革，開發(fā)東盟金融合作，從推動廣西地區(qū)金融市場良性發(fā)展的角度考慮，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的完善是金融監(jiān)管部門所必須直面的。

二、金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀

（一）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律不健全

目前，對于金融消費(fèi)糾紛解決，我國司法適用的法律是實(shí)行多年的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，同時輔助適用《合同法》《民法》中公平交易、誠實(shí)信用等原則，但主要針對的是餐飲、家電、服務(wù)等傳統(tǒng)消費(fèi)領(lǐng)域，難以周全金融消費(fèi)者保護(hù)。另外，傳統(tǒng)金融法領(lǐng)域如《商業(yè)銀行法》《證券法》《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》等，其主要規(guī)范內(nèi)容多為消費(fèi)者隱私信息保護(hù)，以及對經(jīng)營者經(jīng)營行為之規(guī)范，對金融消費(fèi)者提供針對性的確切保障。在金融監(jiān)管法律制度體系中，地方金融監(jiān)管權(quán)大多數(shù)由國務(wù)院授予和中央監(jiān)管部門委托，法律層級較低且不成體系，地方開展金融消費(fèi)保護(hù)依憑法律不足。通過查閱廣西近年來有關(guān)于金融消費(fèi)糾紛的司法判決，發(fā)現(xiàn)信用卡以及銀行理財產(chǎn)品購買是金融消費(fèi)糾紛爆發(fā)領(lǐng)域，但適用的多是《合同法》，雖然地區(qū)可依據(jù)實(shí)際情況制定頒布在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)范性文件，但縱觀廣西地區(qū)規(guī)范性文件，涉及金融監(jiān)管規(guī)范的零星散落于各種金融融資工作、金融服務(wù)鄉(xiāng)村等指導(dǎo)意見中，僅《廣西推進(jìn)普惠金融發(fā)展實(shí)施方案》稍微提及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，但該條例抽象性過強(qiáng)，重在原則設(shè)定，實(shí)用性弱。除此之外，在監(jiān)管理念和目標(biāo)上，法律和部門規(guī)章主要側(cè)重于防控風(fēng)險，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為秩序，地方金融監(jiān)管規(guī)范性文件也趨同該理念，在政策目標(biāo)上更側(cè)重對金融業(yè)的扶持發(fā)展，在一定程度上地方法規(guī)會忽略消費(fèi)者保護(hù)。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)不完善

此前，國家實(shí)行的“一行三會”金融分行業(yè)監(jiān)管政策，各個監(jiān)管部門囿于現(xiàn)有的法定職責(zé)范圍開展工作，協(xié)作機(jī)制與監(jiān)管合力尚未形成。[2]與此同時，工商行政管理部門、質(zhì)監(jiān)部門和消費(fèi)者協(xié)會對金融消費(fèi)者保護(hù)效果也有限。隨著金融改革創(chuàng)新，不同金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品產(chǎn)生重疊或跨領(lǐng)域延伸，分業(yè)監(jiān)管難以適應(yīng)多元化的金融消費(fèi)需求，協(xié)調(diào)合作困難，多重問題混淆，易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。目前，金融監(jiān)管體制改革形成金融穩(wěn)定委員會與“一行兩會”新架構(gòu)，并針對金融消費(fèi)于內(nèi)部相繼成立專門機(jī)構(gòu)。而廣西經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的《廣西自治區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案》2018年成立了廣西金融監(jiān)督管理局，其管理職責(zé)主要是統(tǒng)籌研究擬定金融經(jīng)濟(jì)政策，并且會同有關(guān)部門加強(qiáng)政策協(xié)同，對金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，對各類非法金融活動進(jìn)行打擊，在其內(nèi)部設(shè)置綜合處、政策法規(guī)處、地方金融監(jiān)管處等11個機(jī)構(gòu)，但無明確的金融消費(fèi)者保護(hù)及糾紛處置管理。由此可知，廣西地區(qū)仍以傳統(tǒng)的分行業(yè)為主，憑借工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等行政機(jī)構(gòu)配合，缺乏統(tǒng)一的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）存在監(jiān)管者俘獲現(xiàn)象

當(dāng)前金融監(jiān)管部門既負(fù)責(zé)發(fā)展金融事業(yè)，又負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)，利益沖突下不可避免存在監(jiān)管者俘獲問題，“被監(jiān)管者受利益驅(qū)動，通常會運(yùn)用各種方式或手段俘獲監(jiān)管者，使被監(jiān)管者淪為利益集團(tuán)謀取私利的工具，政治壓力或監(jiān)管腐敗往往使監(jiān)管偏離公共利益目標(biāo)。”[3]金融業(yè)發(fā)展對于地區(qū)來說是一個見效快、易考核、出成績的項(xiàng)目，但防控金融風(fēng)險恰好相反，屬于長期性、難考察的任務(wù)，兩者存在根本沖突。目前，為發(fā)展地區(qū)金融行業(yè)，對金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)做出各種稅收優(yōu)惠政策以及行政審批放寬政策，難以為了保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益而“嚴(yán)加看管”金融機(jī)構(gòu)行為。此外，金融監(jiān)管容易存在重發(fā)展輕處置問題。金融領(lǐng)域的法律法規(guī)意欲憑借行政處罰或者刑事處罰，進(jìn)而降低金融機(jī)構(gòu)非法行為，但在碰上地方金融發(fā)展需要時，執(zhí)行上對破壞市場規(guī)則的犯罪行為調(diào)查和處罰常大打折扣。究其原因，當(dāng)金融穩(wěn)定發(fā)展與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)間存在利益沖撞且無可轉(zhuǎn)圜，通常是權(quán)益保護(hù)讓位于發(fā)展大局，為了地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的提升，地方會有意識地漠視犧牲金融消費(fèi)者的權(quán)益是可預(yù)見的。

（四）糾紛解決機(jī)制空缺

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》其原有的消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制較為滯后，多是圍繞傳統(tǒng)消費(fèi)領(lǐng)域糾紛而設(shè)置的，金融領(lǐng)域消費(fèi)糾紛針對性處理機(jī)制缺位。一方面，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門在金融消費(fèi)糾紛實(shí)踐中，一般充當(dāng)調(diào)解員角色，但金融行業(yè)的專業(yè)性和復(fù)雜性，加之調(diào)解機(jī)構(gòu)處理水平參差不齊，無法真正有效解決金融消費(fèi)者的訴求，調(diào)解機(jī)制于解決上大多徒勞無益。同時，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門監(jiān)管松散不力，對被投訴金融機(jī)構(gòu)的行政處罰偏少偏輕，而采用監(jiān)督檢查、口頭約談的方式少有成效。另一方面，金融消費(fèi)者訴訟維權(quán)成本高、效益低，且大多數(shù)金融消費(fèi)者投訴事項(xiàng)證據(jù)缺乏或取證困難，對占據(jù)優(yōu)勢地位的金融機(jī)構(gòu)往往難以招架，維權(quán)耗時費(fèi)力，但維權(quán)成本與收益并不成正比，維權(quán)結(jié)果多為停止侵權(quán)或等值賠償，使大多數(shù)金融消費(fèi)者對訴諸法庭不抱期望，望而卻步。另外，在法律適用上，廣西地方法院也極少援引《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，大多以“消費(fèi)目的實(shí)為投資目的，非消費(fèi)目的”為由，做出對金融消費(fèi)者訴訟請求不予支持的決定。

三、地區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)建議

（一）完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)

首先，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法理念。當(dāng)下，地方立法金融監(jiān)管目標(biāo)以國家金融監(jiān)管的審慎監(jiān)管為理念，著重規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為，以圖穩(wěn)定金融市場進(jìn)而推動其行業(yè)發(fā)展。因此，改革須以轉(zhuǎn)變立法理念為先，參考雙峰理論，由審慎監(jiān)管理念與行為監(jiān)管理念并行指導(dǎo)，不僅僅通過依靠打擊非法金融行為，應(yīng)當(dāng)在此類行政監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，設(shè)置必要的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)地方性法規(guī)不可或缺。

其次，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“適度傾斜”保護(hù)原則。金融行業(yè)對普通消費(fèi)者具有專業(yè)門檻，在交易活動中，金融機(jī)構(gòu)往往利用其知識專業(yè)性和獲取信息不對稱性鞏固提升有利地位，并且濫用優(yōu)勢地位，相對應(yīng)的金融消費(fèi)者弱勢地位逐漸加劇。與此同時，普惠金融推行及金融服務(wù)農(nóng)村政策，使金融消費(fèi)人群面擴(kuò)大。貫徹“適度傾斜”原則，不僅是對金融消費(fèi)者之保護(hù)，亦是金融市場領(lǐng)域公平正義原則之體現(xiàn)。

最后，完善立法，制定金融消費(fèi)者保護(hù)的專門法。中國缺乏專門的金融消費(fèi)保護(hù)法，缺乏具體保護(hù)措施，在目前金融自由化的大環(huán)境下略顯滯后。但廣西可在經(jīng)審批下制定有關(guān)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的地方性法規(guī)，服務(wù)本地金融業(yè)發(fā)展需求。金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不僅是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要內(nèi)容，也應(yīng)和市場化“金融服務(wù)”的要求相一致。目前，金融監(jiān)管由行業(yè)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在功能性監(jiān)管框架下的金融消費(fèi)者，更易獲得全面完整的保護(hù)。[4]

（二）建立地方金融消費(fèi)保護(hù)部門

加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)是為了補(bǔ)齊金融監(jiān)管的短板，廣西設(shè)立的金融監(jiān)督管理局部門，統(tǒng)一監(jiān)管職能、政治不規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)行為，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中并無關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)以及糾紛處理的部門。應(yīng)當(dāng)設(shè)立針對性強(qiáng)的“金融消費(fèi)保護(hù)處”，拓寬保護(hù)渠道，加強(qiáng)保護(hù)力道，集中處理解決金融糾紛，形成審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相互補(bǔ)充的監(jiān)管機(jī)制，同時接受中央監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有條不紊開展金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管活動。

同時，廣西地區(qū)各監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)工作機(jī)制須健全。形成由金融監(jiān)督管理局牽頭的金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)全區(qū)金融消費(fèi)保護(hù)工作的組織協(xié)調(diào)，做好與中央金融監(jiān)管部門的配合服務(wù)。形成由中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則，地方建立專門金融消費(fèi)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各監(jiān)管部門密切配合相互協(xié)調(diào)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）建立監(jiān)管約束機(jī)制

建立必要約束機(jī)制，需夯實(shí)主體監(jiān)管責(zé)任，有效避免監(jiān)管者俘獲。針對廣西目前P2P平臺以及其他無牌經(jīng)營的金融非法行為，通過確認(rèn)夯實(shí)行業(yè)主管部門的主體監(jiān)管責(zé)任，履行對其所管機(jī)構(gòu)財務(wù)行為和非法金融行為的監(jiān)管。當(dāng)然，約束各方行為的規(guī)則必須建立在彼此認(rèn)同的基礎(chǔ)上。同時加大金融信息透明度，行之有效的信息披露標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)制定頒布，相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)做好金融服務(wù)工作。金融服務(wù)信息披露的持續(xù)性、完整性以及有效性，能有效維護(hù)金融市場中處于信息不對稱劣勢地位的金融消費(fèi)者和中小投資者的權(quán)益，避免其盲目跟風(fēng)進(jìn)行金融消費(fèi)和投資。

另外，加強(qiáng)金融行業(yè)的自律監(jiān)管?！斑m時建立具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來約束規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理的獨(dú)立金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會?！盵5]獨(dú)立的金融消費(fèi)者協(xié)會有助于防止金融監(jiān)管部門的“偏心”，以漠視犧牲金融消費(fèi)者權(quán)益為代價，實(shí)現(xiàn)金融運(yùn)行秩序行穩(wěn)致遠(yuǎn)的“顧全大局”。金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會貼近金融市場，有助于縮減地方政府與市場間的溝通成本。通過建立具有市場約束力的自律懲戒機(jī)制，是對金融監(jiān)管的有機(jī)配合和強(qiáng)力支撐。

（四）健全金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制

為了增進(jìn)金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的溝通，提升權(quán)益保護(hù)的有效性，應(yīng)當(dāng)通過建立公平公正、開放透明的市場規(guī)則，發(fā)展多元化的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。一是建立非訴糾紛處理中心，為金融消費(fèi)者制定一套行之有效的處理流程和方式。二是針對金融消費(fèi)糾紛特性，可參考集體訴訟制度，統(tǒng)一同類的金融消費(fèi)糾紛訴訟。也可借鑒小額訴訟對小額金融消費(fèi)糾紛進(jìn)行處理，對消費(fèi)者而言，該方式在實(shí)行上靈活便捷，花銷上節(jié)約訴訟成本。于金融機(jī)構(gòu)亦能快速有效解決糾紛并減少公司治理成本支出。因此，地方監(jiān)管部門及司法部門應(yīng)著力關(guān)注金融消費(fèi)糾紛中的實(shí)踐應(yīng)用，開拓糾紛解決機(jī)制。此外，金融消費(fèi)者教育長效機(jī)制也不可缺少，通過宣傳教育，提高消費(fèi)者金融認(rèn)知能力和風(fēng)險識別能力，強(qiáng)化金融消費(fèi)者的維權(quán)意識。

四、結(jié)語

長期以來，金融監(jiān)管重心在于打擊金融犯罪，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，為金融發(fā)展掃清障礙，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制弱化。但只依靠消費(fèi)者協(xié)會、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等機(jī)構(gòu)參與，難以有效解決情況迭出的金融消費(fèi)糾紛。注重金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為金融監(jiān)管體制改革的新趨勢，理所應(yīng)當(dāng)成為地方金融監(jiān)管目標(biāo)和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營價值導(dǎo)向。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：龐 林]