陳建

摘? 要：公共檔案管理的社會參與主體包括公共檔案機構(gòu)、市場、民間組織、相關(guān)事業(yè)單位和公眾。各參與主體既具有自主性和相對獨立性，同時又具有不同的角色定位、作用和權(quán)責(zé)配置形式。概括來說，公共檔案機構(gòu)是社會參與的總體責(zé)任者和主導(dǎo)者，市場是適度可控的參與者，民間組織是積極互動的參與者，事業(yè)單位是合作共贏的參與者，公眾是獨立自主的參與者。公共檔案機構(gòu)與各參與主體相互協(xié)同合作，共同推動了公共檔案管理任務(wù)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：社會參與;社會合作;公共檔案管理;管理主體

Abstract： The social participants of public archives management include public archives institutions， market， non-governmental organizations， relevant public institutions， and the citizens. The participants are not only relatively independent but also have different roles and forms of power and responsibility allocation. Generally speaking， public archives institutions are the overall responsibility and leader of social participation， markets are moderately controllable participants， non-governmental organizations are active interactive participants， public institutions are participants of win-win cooperation， and the citizens are independent participants. The public archives institutions and participants should cooperate with each other to jointly promote the realization of public archives management tasks.

Keywords： Social participation; Social cooperation; Public Archives management; Management subject

2014年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》中明確指出，“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務(wù)”，這為開展公共檔案管理的社會參與及機制創(chuàng)新提供了重要政策依據(jù)。目前學(xué)界對社會力量參與公共檔案管理問題給予了較多關(guān)注和思考，研究內(nèi)容涵蓋了社會參與檔案工作的概念[1]、原因[2]、現(xiàn)狀[3]、意義[4]，檔案工作社會參與的路徑和方式，[5][6][7]社交媒體時代檔案工作社會參與的模式，[8][9]等內(nèi)容，學(xué)界對公共檔案管理社會參與主體的探討也有涉及，多數(shù)認(rèn)為應(yīng)秉持多樣化原則，吸納多元主體實現(xiàn)技術(shù)、人才、智慧上的合作，[10][11]不足在于學(xué)界缺乏對社會參與多元主體的具體對象及其角色定位和權(quán)責(zé)配置的全面深入分析。本文以具體案例為基礎(chǔ)，對公共檔案管理的社會參與主體進(jìn)行細(xì)化分析。

1 公共檔案機構(gòu)：社會參與的總體責(zé)任者和主導(dǎo)者

在通常情況下，公共檔案管理引入社會力量參與的過程中，公共檔案機構(gòu)與其他社會參與主體間并非是完全平等的地位，公共檔案機構(gòu)基本上仍然是社會參與的總體責(zé)任者和主導(dǎo)者。因為它們擁有法律的授權(quán)和權(quán)威、完善的組織架構(gòu)、公共財政的支持以及豐富的公共檔案資源，可以有效了解參與活動中不同主體的情況、確立參與活動的任務(wù)、設(shè)計與制定參與規(guī)則與策略、掌握參與效果與不足。

需要指出的是，公共檔案機構(gòu)在社會參與中雖然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但主導(dǎo)并非完全控制，恰恰相反，公共檔案機構(gòu)需要從過去的管制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?，如此方能開展更好的社會參與。具體來說，公共檔案機構(gòu)在社會參與中的角色定位和作用體現(xiàn)在以下方面：第一，社會參與的組織、推動與服務(wù)者。公共檔案機構(gòu)應(yīng)正視不足，放下身段，轉(zhuǎn)變“唯我獨大”的觀念，扶持發(fā)展社會檔案組織，鼓勵社會資本進(jìn)入競爭性的檔案公共服務(wù)領(lǐng)域，將自己定位為社會參與的組織者和服務(wù)者，以開放和包容的姿態(tài)歡迎和推動社會力量參與到公共檔案管理中來，將其看做是公共檔案機構(gòu)的合作伙伴和服務(wù)對象。第二，社會參與的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督者。公共檔案機構(gòu)應(yīng)明確社會參與的目標(biāo)、范圍與方式，做社會參與的培訓(xùn)師和指導(dǎo)者，引導(dǎo)檔案社會化服務(wù)市場健康發(fā)展和良性競爭，加強對社會參與的業(yè)務(wù)監(jiān)管與績效評估，優(yōu)化監(jiān)管方式和風(fēng)格，保障公共檔案服務(wù)的均衡和安全供給。第三，社會參與政策、規(guī)則與規(guī)劃的制定者。公共檔案機構(gòu)應(yīng)充分利用行政權(quán)力和專業(yè)優(yōu)勢，制定科學(xué)合理、切合實際的社會參與政策、規(guī)則和規(guī)劃，如近年來，我國各地陸續(xù)出臺了檔案中介機構(gòu)管理辦法，為公共檔案管理社會參與提供了有效的制度保障。第四，社會參與資金和資源的主要籌措和支持者。公共檔案機構(gòu)具有大量而穩(wěn)定的財務(wù)支持，豐富而多樣的公共檔案資源，這些為社會力量的持續(xù)參與提供了良好資源支撐。第五，公共利益的維護(hù)者。公共檔案機構(gòu)是公共檔案利益的代言人和維護(hù)者，公共檔案管理社會參與的前提和基礎(chǔ)便是充分保障公共檔案資源的絕對安全，維護(hù)檔案信息的真實、完整和可靠，保障國家、社會和公眾的合法權(quán)益和共同利益。

2 市場：適度可控的參與者

引入市場機制和競爭機制，推動公共服務(wù)的市場化改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向。公共服務(wù)的市場化改革要求，公共管理機構(gòu)應(yīng)從公共服務(wù)的直接提供者和生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品和服務(wù)的購買者和管制者，[12]這是為社會和公眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的重要手段。因此，公共檔案機構(gòu)也可以將部分公共檔案管理和服務(wù)業(yè)務(wù)通過民營化、合同外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)等市場方式由市場化部門經(jīng)營或與其共同開展。近年來，我國公共檔案管理引入市場力量參與的現(xiàn)象逐漸成為常態(tài)，主要參與方式有二：一是公共檔案機構(gòu)引入市場化、專業(yè)化的檔案服務(wù)供應(yīng)商開展檔案外包合作，合同外包的方式現(xiàn)在已經(jīng)較為普遍，開展的工作包括檔案數(shù)字化、檔案管理平臺開發(fā)、數(shù)字信息長期保存技術(shù)研發(fā)、紙質(zhì)檔案整理、外文檔案翻譯等等;二是公共檔案機構(gòu)與各類企業(yè)直接開展合作，利用企業(yè)的科研力量、資金、人員、設(shè)備、技術(shù)、營銷推廣等資源共同推進(jìn)檔案公共管理和服務(wù)事項，開展的工作包括檔案科研項目合作、檔案標(biāo)準(zhǔn)制定、檔案文化推廣、公共檔案資源編研與開發(fā)（舉辦展覽、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)等）等。[13][14]

由于市場機制存在缺陷，公共檔案機構(gòu)引入市場主體參與公共檔案管理應(yīng)堅持適度原則，同時需要加強對市場主體的監(jiān)督和指導(dǎo)，以保障公共檔案服務(wù)的質(zhì)量和效益。作為市場主體的企業(yè)在參與公共檔案管理過程中應(yīng)明確自身的角色定位，履行好企業(yè)責(zé)任。

第一，遵守公共檔案機構(gòu)關(guān)于社會參與的相關(guān)法規(guī)和制度，服從配合公共檔案機構(gòu)的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。公共檔案機構(gòu)通過設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)和要求約束市場主體的參與行為，同時出臺了一系列監(jiān)管法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)，市場主體應(yīng)嚴(yán)格遵守和高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行這些法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

第二，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，共同開展緊密合作。參與公共檔案管理和開發(fā)的市場主體應(yīng)努力發(fā)揮自身在資金、技術(shù)、設(shè)備、員工素質(zhì)、研發(fā)、市場開發(fā)和營銷等方面的優(yōu)勢，對公共檔案資源進(jìn)行深入挖掘，加強創(chuàng)新，努力開發(fā)和提供優(yōu)質(zhì)的檔案產(chǎn)品和服務(wù)。如蘇州檔企合作基地的企業(yè)一方在確定絲綢產(chǎn)品待開發(fā)品種過程中，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)性、品種篩選和市場預(yù)測方面的優(yōu)勢，精準(zhǔn)確定先行開發(fā)的絲綢檔案品種及產(chǎn)品功能定位。[15]

最后，加強自我約束和管理。參與公共檔案管理的市場主體不應(yīng)僅僅關(guān)注企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)負(fù)擔(dān)起應(yīng)有的社會責(zé)任，維護(hù)檔案資源安全和公共利益，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙豐收。

3 民間組織：積極互動的參與者

民間組織是對國家力量、市場力量的有效補充和平衡，在政府和民眾間搭建起溝通和協(xié)調(diào)的平臺，發(fā)揮民主參與、利益整合、權(quán)力制約的作用，有助于優(yōu)化公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)。[16]

3.1 檔案學(xué)會。檔案學(xué)會是我國重要的檔案行業(yè)協(xié)會組織，屬于檔案工作者自愿聯(lián)合成立的民間組織，是“黨領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)聯(lián)系廣大檔案工作者的群眾性學(xué)術(shù)團(tuán)體，是提供檔案類公共服務(wù)產(chǎn)品的社會組織”。[17]目前我國檔案學(xué)會體系完備，擁有大量的團(tuán)體、企業(yè)和個人會員，在參與檔案公共管理與服務(wù)中具有特殊而重要的作用。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（2014）中明確指出，“充分發(fā)揮檔案學(xué)會等社會組織的作用”。近年來，檔案學(xué)會已經(jīng)承接了部分公共檔案機構(gòu)轉(zhuǎn)移的政府職能，比如檔案行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂、檔案科技項目評估、檔案技術(shù)成果鑒定、資質(zhì)認(rèn)定、職稱評定等社會職能以及舉辦檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)、檔案科學(xué)普及、檔案學(xué)術(shù)研究和決策咨詢等服務(wù)職能，[18]有力促進(jìn)了檔案行業(yè)共同目標(biāo)的實現(xiàn)和健康發(fā)展。

雖然我國檔案學(xué)會成為公共檔案管理的重要參與力量，但在參與過程中仍然存在一些問題：首先，我國檔案學(xué)會參與公共檔案管理、承接公共檔案機構(gòu)部分職能的法律依據(jù)不明確，它屬于部門行為而不是法律行為。[19]其次，對公共檔案機構(gòu)存在過度依附關(guān)系，存在“機關(guān)化”“行政化”等現(xiàn)象。各級檔案學(xué)會掛靠同級公共檔案機構(gòu)，獨立性較差，公共檔案機構(gòu)成為學(xué)會管理職責(zé)的實際承擔(dān)者。最后，自身能力建設(shè)不足。檔案學(xué)會自身的組織和制度建設(shè)、活動方式和運行機制等方面不夠完善，人員數(shù)量和素質(zhì)有待提升。因此，盡快立法明確檔案學(xué)會參與公共檔案管理的法律地位，增強學(xué)會工作的獨立性，逐步減少和降低對掛靠單位的依賴，加強與政府、市場的合作能力，建立健全相關(guān)制度規(guī)范和準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)是增強其參與公共檔案管理事務(wù)能力的重要路徑。

3.2 基金會?；饡侵浮袄米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照基金會管理條例的規(guī)定成立的非營利性法人”（《基金會管理條例》）。目前我國社會各領(lǐng)域已經(jīng)有超過2000家各類基金會組織，它們對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)?；饡瑯邮枪矙n案管理可以引入的一股重要社會力量。公共檔案資源是人類的寶貴記憶和歷史憑證，對于維護(hù)國家和民族認(rèn)同，實現(xiàn)歷史文化的傳承具有重要價值，公共檔案機構(gòu)作為公益性和非營利性的機構(gòu)，其與基金會的很多理念相契合。因此，國內(nèi)外許多基金會也樂意將資金投入到公共檔案機構(gòu)開展檔案資源的保護(hù)和開發(fā)工作。總體來說，可以把參與公共檔案管理的基金會分為兩種類型，一種是對公共檔案管理提供資助和支持的非檔案類基金會，比如，2007年6月，英國聯(lián)合信息系統(tǒng)委員會基金理事會（JISC）捐助80萬英鎊，支持美國國家檔案館開展新項目——“20世紀(jì)的英國統(tǒng)治”的研究[20]，再如，2010年8月，孫中山基金會資助與支持廣東省檔案館和臺北中山紀(jì)念館合作，在臺北成功舉辦《孫中山與廣東檔案圖片展覽》，起到了很好的宣傳效果[21];另一種是檔案事業(yè)類基金會，如美國、德國、澳大利亞、意大利等西方國家設(shè)立了很多檔案基金會，直接用于資助和開展檔案保護(hù)、管理與開發(fā)利用工作，較有代表性的是美國國家檔案館基金會（National Archives Foundation），它成立于1992年，是獨立的非營利性機構(gòu)和美國國家檔案館的合作伙伴，其宗旨是提升公眾對美國國家檔案館的認(rèn)知，提升社會檔案意識和參與意識，鼓勵公眾投身美國民主化進(jìn)程，其主要工作是為美國國家檔案館開展公共檔案管理和服務(wù)活動提供支持，比如它在舉辦展覽、講座、公眾教育、舉辦特色活動、發(fā)行檔案出版物、檔案利用授獎等方面開展了卓有成效的工作，其資金來源于社會的資助，其資金的籌集、管理和使用十分規(guī)范、嚴(yán)格和透明，且基金會內(nèi)部建立了嚴(yán)格規(guī)范的管理制度，形成了科學(xué)合理、公開透明的運行機制。

目前，檔案基金會在我國仍屬新鮮事物，在實踐中還沒有出現(xiàn)類似組織。2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》中明確提出，“支持企業(yè)、社會組織和個人依法設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金”。這是我國首次從國家層面提出設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金，為我國檔案基金會的設(shè)立提供了重要政策依據(jù)。

3.3 其他民間組織。除了檔案學(xué)會和基金會，公共檔案管理可以引入的民間組織還有很多，比如民間檔案文獻(xiàn)收藏研究會、歷史學(xué)會、家譜學(xué)會、民族聯(lián)誼會、攝影協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等等，它們同樣可以在公共檔案收集、保管與開發(fā)利用中發(fā)揮自己的優(yōu)勢和特色，做公共檔案管理的參與者與執(zhí)行者。我國公共檔案機構(gòu)與這些民間組織在實踐中已開展了不少合作，如2014年，浙江省成立社會組織——民間檔案文獻(xiàn)收藏研究會，充分發(fā)揮其作用助力民間檔案文獻(xiàn)的申報、調(diào)查、采集、展示與研究工作，挖掘和搶救民間記憶資源;2017年，浙江省檔案館與美國猶他家譜學(xué)會簽訂《FAMILY SEARCH國際檔案館合作協(xié)議》，猶他家譜學(xué)會將向浙江省檔案館捐贈他們多年來收藏的與浙江相關(guān)的家譜、地方志和科舉名冊等資料的數(shù)字化版本，在省館建立家譜查閱利用中心，為社會各界提供家譜查詢、尋根服務(wù)。[22]可見，我國參與公共檔案管理的民間組織類型較為多樣，但總體來看，參與公共檔案管理的民間組織尤其是民間檔案組織數(shù)量不足，力量弱小。因此，將社會公眾組織起來，推動建立和壯大更多民間檔案組織，是助力民間組織參與公共檔案管理的當(dāng)務(wù)之急和必由之路。

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（作者單位：山東大學(xué)歷史文化學(xué)院，來稿日期：2020-06-02）