逄曉婷

摘 要：近年來，煙臺市積極應對日益加快的人口老齡化進程，大力開展多種形式的為老服務，社會養(yǎng)老服務體系建設取得顯著成效。同時，煙臺市社會養(yǎng)老服務體系建設也面臨一些困難。應進一步采取措施，推動煙臺市社會養(yǎng)老服務體系不斷完善和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務；政府主導；社會參與

煙臺市是較早進入人口老齡化的城市之一，早在1987年就進入老年型社會。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，煙臺市60周歲以上老年人口已經(jīng)突破140萬人，約占全市人口的22%。預計到2020年，煙臺市老年人口將超過170萬。面對日益嚴峻的人口老齡化形勢，煙臺市大力開展多種形式的為老服務，社會養(yǎng)老服務體系建設取得顯著成效，但也存在著一定的困難和問題。如何破解社會養(yǎng)老服務體系建設中遇到的難題，推動煙臺市社會養(yǎng)老服務體系不斷完善和發(fā)展，是迫切需要深入研究的重要課題。

一、煙臺市社會養(yǎng)老服務體系建設取得的成效

（一）制定發(fā)展規(guī)劃，明確社會養(yǎng)老服務體系建設目標?！笆濉逼陂g，為推動社會養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，煙臺市先后出臺了《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》（煙政發(fā)〔2012〕25號）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的意見》（煙政發(fā)〔2014〕4號）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（煙政發(fā)〔2014〕33號）等一系列政策和指導性文件，提出要“構(gòu)建與煙臺市人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會養(yǎng)老服務體系”，到2020年，要“全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系，不斷豐富養(yǎng)老服務產(chǎn)品，完善市場發(fā)展機制，形成設施完善、服務優(yōu)良、配套齊全的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)體系”。這一系列指導意見的出臺，明確了煙臺市社會養(yǎng)老服務體系建設的方向和目標，為煙臺市社會化養(yǎng)老服務工作建立起規(guī)范化發(fā)展的長效機制。

（二）積極建設，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務體系。目前，煙臺市共建成居家養(yǎng)老信息服務平臺10處，發(fā)展加盟企業(yè)、商戶7500多家，服務入網(wǎng)老人8.8萬名，全市累計投入900多萬元為高齡老年人和特殊困難老年人購買居家養(yǎng)老服務。社區(qū)養(yǎng)老服務方面，煙臺市全面打造城市社區(qū)15分鐘、農(nóng)村社區(qū)20分鐘左右的“社區(qū)養(yǎng)老服務圈”，已建成城市社區(qū)老年人日間照料中心214處，29處正在建設；建成農(nóng)村幸福院313處，165處正在建設。機構(gòu)養(yǎng)老服務方面，截至2015年上半年，煙臺市共有養(yǎng)老機構(gòu)228處，各類養(yǎng)老床位4.8萬張，其中，民辦養(yǎng)老機構(gòu)100處，床位2.3萬張，全市平均千名老人擁有床位33張。

（三）完善政策，加大對養(yǎng)老服務體系建設的資金扶持。一是加大對社會力量興辦非營利性的養(yǎng)老服務機構(gòu)的資助。根據(jù)養(yǎng)老服務機構(gòu)接收的老年人入住數(shù)量，按一定標準給予養(yǎng)老服務機構(gòu)運營補貼。二是加大社區(qū)養(yǎng)老服務場所建設和運營補助。對不同規(guī)模的社區(qū)老年人日間照料中心，按照不同標準給予相應的一次性建設補助和運營補助。三是加大居家養(yǎng)老服務補助。對市中心區(qū)60歲以上的城鎮(zhèn)“三無”老年人、城鎮(zhèn)低保家庭中生活不能自理的老年人和“三老”優(yōu)撫對象，由政府為其購買服務。

二、煙臺市社會養(yǎng)老服務體系建設面臨的困難

（一）服務供給總量不足，服務對象覆蓋面較窄。雖從目前來看，煙臺市每千名老人擁有的機構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)高于全國和山東省的平均水平，但與煙臺市老年人的實際需求相比，仍非常不足。市區(qū)內(nèi)一些規(guī)模較大的養(yǎng)老機構(gòu)，特別是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，因為環(huán)境、服務條件等相對較好，床位長期處于緊張狀況，許多老人要排隊等候入院，有的登記排號一兩年后仍等不到床位。與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機構(gòu)有的價格過高，有的環(huán)境條件較差，但即便如此，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位也非常緊張。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面，由于受到各種因素限制，社區(qū)所提供的養(yǎng)老服務項目不夠豐富，而且服務主要針對困難和高齡老人，缺乏能夠滿足更廣大老年群體多樣化需求的社區(qū)養(yǎng)老服務。

（二）專業(yè)養(yǎng)老護理員缺口較大，護理人員專業(yè)素質(zhì)需進一步提高。通常情況下，護理員與需護理老人的合理比例為1：3，按照這個比例來看，煙臺市專業(yè)養(yǎng)老護理員的缺口有一萬名左右，許多養(yǎng)老機構(gòu)的護理員與失能老人配比達到了1：5甚至1：

10。由于養(yǎng)老行業(yè)工作十分辛苦，養(yǎng)老機構(gòu)招聘從業(yè)人員非常困難。目前，煙臺市護理員的月收入大致在3200—4500元之間，好的護理員工資可達到5000元，但即使是這樣的工資待遇也難以吸引應聘者。由于養(yǎng)老行業(yè)工作的特性，養(yǎng)老護理員的平均流失率也較高，人員更替頻繁，很多護理員技能剛成熟起來就跳槽到其他行業(yè)，這也導致養(yǎng)老護理員隊伍整體技能水平尚有欠缺。

（三）相關(guān)優(yōu)惠政策落實難度大，社會力量參與不足。近年來，國家、山東省和煙臺市相繼出臺了系列加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干實施意見，明確提出了加大財政扶持力度，落實優(yōu)惠政策的鼓勵措施。在各級政策鼓勵下，地方政府和社會資本投入養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)積極性很高。但與民間資本積極投資養(yǎng)老事業(yè)不相匹配的是相關(guān)財政支持政策落實不及時，不到位，影響了社會參與養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。一些新建社會養(yǎng)老機構(gòu)反映強烈的是財政補貼申請難、到位難。影響了社會資本進一步參與養(yǎng)老服務業(yè)的積極性，個別具有投資養(yǎng)老行業(yè)意愿的實體目前持觀望態(tài)度，相關(guān)政策落實不到位遲滯了社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展速度。近年來，隨著社會組織的發(fā)展，越來越多的社會組織和民間機構(gòu)參與到社會養(yǎng)老服務體系的建設中來，但目前煙臺市社會組織的發(fā)育仍處于初級階段，社會組織面臨著籌資運營困難，組織架構(gòu)松散、專業(yè)化水平不高等問題。社會組織對政府項目的承接能力有限，服務質(zhì)量仍有待提升。

三、加快推進煙臺市社會養(yǎng)老服務體系建設的對策建議

（一）明確政府職責定位，加強政府的主導作用。（1）加大社會養(yǎng)老服務體系的公共財政投入。政府在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老等方面要加大扶持和資助力度，提高政府購買服務標準，對各類主體興辦的養(yǎng)老機構(gòu)要給予同等的優(yōu)惠扶持和財政補助。（2）加強對養(yǎng)老服務業(yè)的監(jiān)督管理。制定科學的養(yǎng)老服務體系建設發(fā)展規(guī)劃，加強對養(yǎng)老服務質(zhì)量的監(jiān)督評估，健全養(yǎng)老服務準入、運營、退出管理機制。

（二）充分利用社會資本，鼓勵社會力量積極參與。（1）完善投融資機制。在堅持政府引導的同時，進一步加強市場運作，拓展養(yǎng)老服務企業(yè)融資渠道，鼓勵社會資金以多種形式投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。引導金融機構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，不斷加大對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)信貸支持力度。鼓勵和支持保險資金投資養(yǎng)老領(lǐng)域，支持養(yǎng)老機構(gòu)投保責任保險。鼓勵社會慈善力量對福利性、非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行捐贈。（2）培育養(yǎng)老服務社會組織。通過政府購買服務、項目委托、以獎代補等形式，扶持發(fā)展專業(yè)養(yǎng)老服務社會組織，開發(fā)和培育市場服務主體，提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)及精神慰藉等服務。設立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會、養(yǎng)老服務企業(yè)商會、專業(yè)人員協(xié)會等養(yǎng)老服務業(yè)社會組織，做好行業(yè)標準制定、服務質(zhì)量評估、服務行為監(jiān)督等事務，發(fā)揮其行業(yè)自律、監(jiān)督評估、溝通協(xié)調(diào)、中介服務作用。培育發(fā)展為老服務公益慈善組織，建立為老志愿服務登記制度。

（三）加強養(yǎng)老服務隊伍建設，提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量和規(guī)范化水平。（1）加大養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)力度。養(yǎng)老服務事業(yè)對專業(yè)人才的需求將會不斷擴大，要加快社區(qū)服務和養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)護理員及社會工作者的培養(yǎng)，支持各類院校及培訓機構(gòu)開設老年醫(yī)學、康復、護理、營養(yǎng)、心理等養(yǎng)老服務相關(guān)專業(yè)和課程，積極吸納更多高學歷高水平的護理人員及社會工作者進入養(yǎng)老服務體系。（2）加強養(yǎng)老護理員的職業(yè)技能培訓。以專業(yè)院校為依托，對社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)等的養(yǎng)老服務護理和管理人員開展培訓，提升其職業(yè)技能和服務水平。進一步完善養(yǎng)老護理員職業(yè)體系，科學設置專業(yè)技術(shù)崗位，促進養(yǎng)老護理人員不斷提高業(yè)務工作能力。同時，要加強對養(yǎng)老護理員的勞動保護和職業(yè)防護，積極改善養(yǎng)老護理員的工作條件。