黃淑敏 蔣殷怡

摘 要：“一帶一路”是我國基于當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢，提出的互贏互利、和平發(fā)展的全球化發(fā)展理念，將成為未來一段時間我國經(jīng)濟發(fā)展的主要方向。國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，也是“一帶一路”背景下我國對外投資的重要主體。對國有企業(yè)來說，一帶一路戰(zhàn)略不僅意味著挑戰(zhàn)，同時也面臨諸多機遇，如何有效應(yīng)對挑戰(zhàn)、抓住機遇對國有企業(yè)境外發(fā)展具有重大意義?；诖耍疚脑诳偨Y(jié)國有企業(yè)現(xiàn)有國際規(guī)則的基礎(chǔ)上，針對我國國有企業(yè)對外投資面臨的困境進行分析，提出幾點應(yīng)對措施與建議。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;國有企業(yè);對外投資

1 ?引言

“一帶一路”倡議自2013年提出以來，得到了越來越多國家的熱烈響應(yīng)，也成為我國參與全球經(jīng)濟開放合作的一種新模式、新方案。國有企業(yè)作為我國對外投資的重要主體，全面參與了“一帶一路”項目建設(shè)，發(fā)揮了重要的經(jīng)濟作用。與此同時，國有企業(yè)對外投資的過程也面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文基于“一帶一路”的背景和目標(biāo)，總結(jié)現(xiàn)有國有企業(yè)的國際規(guī)則并分析現(xiàn)下國有企業(yè)對外投資所面臨的困境，為“一帶一路”戰(zhàn)略背景下我國國有企業(yè)境外發(fā)展提出幾點對策和建議。

2 ?國有企業(yè)現(xiàn)有國際規(guī)則

從現(xiàn)有的國際規(guī)則體系來看，國際貿(mào)易和投資規(guī)則對調(diào)整國有企業(yè)的反競爭行為主要包括WTO體系下的國企規(guī)則、一般國際法基本原則、雙邊投資協(xié)定或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下關(guān)于國企的規(guī)定等。以下本文主要選取了幾個重點規(guī)范進行總結(jié)并對其中國企的相關(guān)條文進行梳理。

2.1 ?WTO體系中的國有企業(yè)規(guī)則

WTO體系中對國有企業(yè)的規(guī)則主要包含在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1947）、《補貼與反補貼協(xié)定》（SCM協(xié)定）及WTO一般性原則之中。GATT1947第17條針對“國營貿(mào)易企業(yè)”（state trading enterprise）的進出口購銷行為提出了非歧視待遇原則，要求基于商業(yè)考慮，國有企業(yè)需履行必要的通知和報告義務(wù)。1該條款體現(xiàn)了WTO的基本原則——非歧視待遇原則，非歧視的核心原則主要包括國民待遇和最惠國待遇原則。這說明非歧視待遇原則也是適用于國有企業(yè)的。

依據(jù)《補貼與反補貼措施協(xié)議》（SCM協(xié)定），企業(yè)接受補貼的行為也受到了WTO紀(jì)律的約束。SCM協(xié)定將“存在政府或公共機構(gòu)給予的財政資助”視為補貼行為。而發(fā)達(dá)國家常將國有企業(yè)作為公共機構(gòu)對待，因此國有企業(yè)可能作為補貼主體受到規(guī)范。

目前，在WTO框架中還沒有專門的競爭政策規(guī)定，但在WTO協(xié)定的諸多條款中，競爭政策的精神貫穿始終。比如1994年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1994）中的第1條第1款規(guī)定了一般最惠國待遇以及其中的非歧視原則條款的規(guī)定，實質(zhì)上都體現(xiàn)了競爭政策的精神。這些相關(guān)的競爭條款對于國有企業(yè)的規(guī)范和制約都有很大影響力。

2.2 ?OECD關(guān)于國有企業(yè)的規(guī)范

《OECD國有企業(yè)公司治理指引》（“OECD”指南）于2005年推出，在2015年進行了修訂。修訂后的“OECD”指南第三章將“市場中的國有企業(yè)”作為單獨一章加以闡述，并強調(diào)國家所有權(quán)的合理性，倡導(dǎo)國有企業(yè)進行平等的市場競爭并實施更高標(biāo)準(zhǔn)的透明度和信息披露要求。2

“OECD”指南為國有企業(yè)治理提供了七條參考性國際標(biāo)準(zhǔn)，要求政府制定合理的國企監(jiān)管制度，保證公平競爭，賦予國企充分的自主獨立性，建立明確的問責(zé)機制。“OECD”指南還進一步要求國有企業(yè)須貫徹企業(yè)行為責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)濟行為需遵守市場規(guī)則，不應(yīng)取得與市場條件不相符的歧視性或優(yōu)惠待遇。

2.3 ?CPTPP競爭中立政策及國有企業(yè)條款

CPTPP（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership）將國有企業(yè)和指定壟斷的內(nèi)容作為橫向議題專章進行規(guī)定?；诟偁幹辛⒃瓌t，CPTPP在適用范圍、非歧視與商業(yè)考慮、非商業(yè)援助、透明度等核心條款中對國有企業(yè)提出了要求。CPTPP國企條款適用于從事商業(yè)活動的大型國有企業(yè)，即針對一定規(guī)模以上（年營業(yè)額連續(xù)三年達(dá)2億特別提款權(quán)）從事特定營利活動的中央國企，要求以商業(yè)考慮作為交易決策基礎(chǔ)，以非歧視原則對待外國貨物、服務(wù)和投資。3在CPTPP下，締約方不得因政府的所有權(quán)或控制而向國企提供援助，而對其他締約方國內(nèi)貨物和服務(wù)產(chǎn)生替代影響和價格影響，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)形成實質(zhì)損害、實質(zhì)損害威脅，或?qū)嵸|(zhì)阻礙國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立。為保證實施，CPTPP要求各締約方披露本國國有企業(yè)名單，并根據(jù)請求提供關(guān)于國企中政府所有權(quán)或控制情況，以及所提供的非商業(yè)援助等有關(guān)信息。

3 ?“一帶一路”背景下國有企業(yè)面臨的困境

3.1 ?投資東道國的國家安全干預(yù)

基于整個世界局勢的緊張性，許多合作國家在接收海外投資來源時，一旦發(fā)現(xiàn)來源歸屬于中國的國有企業(yè)，就立刻會對企業(yè)進行全面檢查，尤其在一些國情不穩(wěn)定的國家。這類舉動雖然是東道國保護國家的必然性舉措，但在東道國對中國投資表示高度懷疑的狀態(tài)下，難免會對項目建設(shè)做出一些實質(zhì)性的干預(yù)舉動。為了保證全球化經(jīng)濟來往的安全，雙邊投資的國家往往都會提前簽署例外安全條例。當(dāng)前跨境投資所遵循的主要規(guī)范就是世界貿(mào)易組織發(fā)布的協(xié)定、條約等。經(jīng)濟方面的不穩(wěn)定對于一個國家的國家安全也具有相當(dāng)?shù)奈ｋU性。因此國際上對東道國的安全維護始終是秉持著支持態(tài)度的。但該條世界尊重性質(zhì)的條款也常常變?yōu)槠渌麌覡可嫖覈顿Y進程的手段，為我國國有企業(yè)的海外投資風(fēng)險加上了概率極大的可能性。美國就多次以“不安全”為條件對我國國有企業(yè)參與海外投資等項目進行無實際理由阻攔。例如在2008年、2011年華為技術(shù)參與的收購交易，均被當(dāng)時的政府人員簽發(fā)行政命令，因不安全收購原因而使華為科技被動退出收購市場。這一點在我國國有企業(yè)對“一帶一路”沿線國家投資時也是具有借鑒意義的。

3.2 ?國有企業(yè)金融風(fēng)險管理問題

現(xiàn)階段，國有企業(yè)在一帶一路投資方面的資金大部分都是依靠自有資金。在政策支持下，國內(nèi)保險機構(gòu)、金融機構(gòu)也為一帶一路提供了大量的資金支持，但這些資金往往存在一定的局限性，對于境外業(yè)務(wù)方面的支持不夠理想。與此同時，隨著國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，其在持續(xù)引入國內(nèi)資金、國外資金的同時，自然也導(dǎo)致相應(yīng)的金融風(fēng)險不斷增加。首先，國有企業(yè)管理者對“一帶一路”金融風(fēng)險本身以及沿線國家風(fēng)險認(rèn)識程度不夠全面、深入，重視程度有待提高。其次，我國國有企業(yè)金融風(fēng)險管理制度偏重宏觀監(jiān)管，忽視微觀企業(yè)內(nèi)控制度也是國有企業(yè)面臨金融困境的問題之一。具體來看，目前在實際操作中企業(yè)金融風(fēng)險管理依靠政府宏觀層面監(jiān)管較多，企業(yè)微觀層面管理規(guī)定較少。

3.3 ?國有企業(yè)的海外投資自由度和靈活性不足、投資效益不高

國有企業(yè)的海外投資與民營企業(yè)相比，面臨著更嚴(yán)格的國內(nèi)核準(zhǔn)和監(jiān)管制度。為了保證國有資產(chǎn)的保值增值和安全性，政府部門對國有企業(yè)的對外投資制定了較全面的核準(zhǔn)與監(jiān)管措施。同時，國有企業(yè)的海外投資還要經(jīng)過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管。國有企業(yè)在海外的非主業(yè)投資受到嚴(yán)格限制，而民營企業(yè)的海外投資就要靈活得多，可以更好地把握各種投資機會。相關(guān)政府部門可以將對國有企業(yè)海外投資的監(jiān)管重點更多地轉(zhuǎn)向事中的過程監(jiān)管和事后的責(zé)任追究方面，減少事前審核事項，縮短審核時間。4在實踐中，國有企業(yè)對外投資項目的盈利比例，一直低于民營企業(yè)。究其原因，有國有企業(yè)面臨上述制度條件約束，投資靈活性和自由度不夠的原因，也有部分國有企業(yè)在海外投資運作中責(zé)任意識和風(fēng)險觀念不足、責(zé)任追究機制執(zhí)行能力不夠的原因。

4 ?“一帶一路”下國有企業(yè)境外發(fā)展的措施與建議

4.1 ?創(chuàng)新合作模式，加強與東道國的各項信息對接

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)綜合參考一帶一路沿線國家市場現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及未來戰(zhàn)略等，盡可能選擇具備良好潛力的產(chǎn)業(yè)作為合作項目，通過并購的方式，全面建設(shè)本地化研發(fā)、生產(chǎn)以及營銷機制。與此同時，基于產(chǎn)業(yè)鏈分工優(yōu)化，全面推動上下游產(chǎn)業(yè)鏈與管理產(chǎn)業(yè)之間的有機發(fā)展，使得國有企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢能夠與地區(qū)資源優(yōu)勢進行有效的整合，真正達(dá)成雙贏。5

國有企業(yè)在參與海外投資時，必須明確所投國家的政治民情、法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境狀況、社會風(fēng)氣、宗教信仰等重要內(nèi)容。6“一帶一路”沿線國家大多是發(fā)展中國家，國內(nèi)法律體系不夠完善，對于發(fā)展中國家，需要采取一套與發(fā)達(dá)國家較為不同的協(xié)商和信息對接系統(tǒng)。發(fā)展中國家的社會環(huán)境各方面往往都比較復(fù)雜，除基礎(chǔ)的占地、開廠、開采等行動需要東道國政府確認(rèn)外，在安全方面也需要當(dāng)?shù)卣M行協(xié)助維護，因此我國企業(yè)可與當(dāng)?shù)卣扇f(xié)商手段，要求政府派發(fā)相關(guān)保護政策來維持雙方項目合作的進一步發(fā)展。

4.2 ?加大金融風(fēng)險防控力度

對于“一帶一路”對外投資金融風(fēng)險的防控，首先要從企業(yè)內(nèi)部進行開始，在中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度基礎(chǔ)上建立精準(zhǔn)化的全面風(fēng)險管理制度。“一帶一路”背景下企業(yè)國際化中的金融風(fēng)險管理依然存在諸多問題，內(nèi)部風(fēng)險管理制度和內(nèi)部審計與風(fēng)控制度不夠完善。7健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上完善全面風(fēng)險管理制度，尤其是投資風(fēng)險控制機制、內(nèi)部監(jiān)督管理機制以及激勵約束機制。其次應(yīng)該明確“一帶一路”金融風(fēng)險的特殊性，進行有針對性的全面風(fēng)險管理模式。金融風(fēng)險特殊性是由其沿線國家風(fēng)險、金融制度差異以及國有企業(yè)特殊性決定的。這就要求針對擬投資國的金融環(huán)境、金融市場實施實地調(diào)研，同時充分結(jié)合國有企業(yè)實際情況，針對具體業(yè)務(wù)可能面臨的金融風(fēng)險進行全面的分析，針對風(fēng)險與利益進行全面的均衡分析。

4.3 ?采用多元化評價體系，尋求具有包容性和可持續(xù)性的經(jīng)濟發(fā)展模式

過多的指責(zé)國有企業(yè)制度的缺陷針對現(xiàn)今我國國有企業(yè)的海外發(fā)展是沒有實際意義的，我們應(yīng)積極倡導(dǎo)對國有企業(yè)運行采用多元化評價體系的觀點?，F(xiàn)有的國企國際法律規(guī)則基于對國企的傳統(tǒng)認(rèn)識，未能有效回應(yīng)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展要求。CPTPP雖然將包容性經(jīng)濟增長作為其口號之一，但其對國企實行差別化的對待做法的本身違背了包容性增長對各主體獲得公平發(fā)展機遇、享受發(fā)展成果的基本要求。對于“一帶一路”國有企業(yè)在國際社會中的定位，我們應(yīng)該承認(rèn)國有企業(yè)平等的法律主體身份和特殊的經(jīng)濟社會責(zé)任，對其做出公平而有區(qū)分的多元評價體系。因此，應(yīng)根據(jù)“一帶一路”國家共同的需要，強化國有企業(yè)的主體能力，構(gòu)建以功能、績效和責(zé)任為核心的評價監(jiān)督體系，為國有企業(yè)設(shè)立公平、公正的國際法律環(huán)境。8“一帶一路”國家國企法律制度應(yīng)打破以行為限制為主要目的的框架體系，充分利用各國豐富的國企制度和實踐資源，重構(gòu)國有企業(yè)制度的國際目標(biāo)，鼓勵和促進國企以科學(xué)、負(fù)責(zé)任的發(fā)展為導(dǎo)向進行合理的國際法律規(guī)則設(shè)計，并以經(jīng)濟和社會效果為基礎(chǔ)構(gòu)建公平、客觀、全面的國際評價標(biāo)準(zhǔn)。

5 ?結(jié) ?語

“一帶一路”倡議為我國國有企業(yè)的發(fā)展搭建了新的平臺，進一步帶動了國有企業(yè)境外方向的投資發(fā)展。在境外發(fā)展的過程中，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)始終堅持共贏、和平、包容的理念，主動改革創(chuàng)新合作模式。同時應(yīng)該完善全面風(fēng)險管理制度，特別是針對國有企業(yè)進行特殊的全面風(fēng)險管理模式。對國有企業(yè)運行采用多元化評價體系的觀點，將實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為基本原則之一，促使國有企業(yè)成為國際經(jīng)濟包容性增長的核心力量。

參考文獻

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作者簡介：

黃淑敏（1997年-），女，漢族，湖南郴州，碩士研究生。研究方向：國際經(jīng)濟法。

蔣殷怡（1996年-），女，漢族，浙江臨海，碩士研究生。研究方向：國際經(jīng)濟法。