王迪平

摘 要 隨著市場競爭加劇和環(huán)保壓力增加，水務PPP項目盈利空間被不斷壓縮，政府及社會資本方對項目成本和收益的重視程度也相應提高。目前業(yè)內(nèi)對水務PPP項目進行全生命周期條件下的全面預算研究還較少，本文從社會資本方角度探討加強全面預算管理的重要性，引導企業(yè)聚焦戰(zhàn)略、專注執(zhí)行、完成目標。本文以A企業(yè)為例，闡述開展全面預算的意義和作用，論述管理體系、編制程序和工作方法，同時在實踐中整合優(yōu)化全面預算和目標成本管理，保障戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，以期本文能夠為同類型項目提供可資借鑒的參考。

關鍵詞 全面預算 水務PPP 應用模式

近年來PPP模式在水處理領域的推廣與應用，加快了市政改建步伐，提高了環(huán)境整治效果。但隨著“水十條”等綱領性環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的出臺，對水處理企業(yè)的出水標準及環(huán)保達標管控越來越嚴格，環(huán)保督查及處罰力度持續(xù)加大，PPP項目運營成本持續(xù)上升。因此，為完成投資目標，提升管理水平，保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在水務PPP項目做好全面預算管控工作就顯得尤為重要。通過采用全生命周期下的全面預算管理，從戰(zhàn)略發(fā)展的高度，聚焦企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，對內(nèi)部資源進行全局配置，推進科學的管理體系建設，起到強化內(nèi)部控制、落實發(fā)展戰(zhàn)略、提升經(jīng)營效益的效果，將為水務PPP項目的穩(wěn)健發(fā)展提供強大助力，推動實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益和社會公共效益最大化。

一、水務PPP項目的全面預算

（一）水務PPP項目基本概況

1.水務PPP項目簡介。PPP是指政府和社會的資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報。水務PPP項目通常包括水環(huán)境綜合治理、排水管網(wǎng)、污水處理、中水回用等多項內(nèi)容，以PPP協(xié)議約定雙方的權(quán)利義務。

2.水務PPP項目全生命周期。PPP全生命周期是指從項目發(fā)起到項目終止移交的完整周期，包括決策、融資、建設、運營、移交。水務PPP項目全生命周期成本包括項目全生命周期過程中所發(fā)生的全部成本費用折現(xiàn)值總和。根據(jù)PPP項目投資高、期限長、回收慢的特點，必須通過合理、有效的管理手段和技術(shù)措施對整個項目進行管控，在確保項目建設質(zhì)量和運行達標的前提下，深化全面預算，引領管理轉(zhuǎn)型，完善管控體系，優(yōu)化全生命周期成本，提升項目經(jīng)濟效益。

（二）水務PPP項目的全面預算

全面預算管理是指企業(yè)以戰(zhàn)略目標為導向，通過對未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動和相應的財務結(jié)果進行全面預測和籌劃，科學、合理配置企業(yè)各項財務和非財務資源，并對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，指導經(jīng)營活動的改善和調(diào)整，進而推動實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標的管理活動。

全面預算具有員工全參與、業(yè)務全覆蓋、管理全跟蹤的特點，制定過程中要遵循戰(zhàn)略導向、過程控制、融合性、平衡性、權(quán)變性原則。通過預算的編制、執(zhí)行與分析、考核與評價，形成一個事前、事中、事后的全過程控制系統(tǒng)。

水務PPP項目全面預算是在PPP協(xié)議約定要求條件下，為實現(xiàn)項目必要投資收益率，進行預算管理的方式。它能夠促進企業(yè)樹立成本意識，革新成本管理方法，優(yōu)化資源配置，節(jié)約投資和運行成本，提升企業(yè)經(jīng)營管理效率，保證項目達到預期收益率，已經(jīng)成為水務PPP項目發(fā)展的必然選擇。

二、全面預算在項目管理中存在的問題

（一）管理缺乏戰(zhàn)略導向

由于PPP模式在我國起步時間較晚，多數(shù)水務企業(yè)仍沿用以往的預算管理模式，重視生產(chǎn)成本，忽視對投資、建設等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一管控。通常更注重財務指標，對其他業(yè)務環(huán)節(jié)的指標缺乏全面、充分的考慮，導致預算指標與企業(yè)自身業(yè)務脫節(jié)，使得預算管理流于形式，未能充分發(fā)揮其管理效能。

（二）管控體制不健全

很多企業(yè)預算意識不強，忽視制度的建設，缺乏完備的預算管控體系，考核及評價機制的可執(zhí)行性較低，制約了管控質(zhì)量的提升。投資、工程、運營等部門各自為戰(zhàn)，缺乏有效合力，甚至認為預算管理是對自身行為的限制，容量產(chǎn)生消極抵觸情緒。

三、水務PPP項目全面預算管理體系的構(gòu)建

企業(yè)應從體系、制度、信息、考核四個維度，構(gòu)建適合PPP項目的全面預算管理體系，使全面預算管理工作貫穿整個項目全生命周期，通過全員、全過程、全方位共同參與，做到專業(yè)化、標準化、集約化、信息化，進而增強企業(yè)核心競爭力。本文將以A公司B項目為例，介紹全面預算在PPP項目全生命周期過程中的應用情況。B項目總投資20億元，包括河道、水環(huán)境治理、管網(wǎng)、污水處理廠等項目，建設期3年，運營期20年，已于2018年投入運營。

（一）建立管理體系

通常由預算決策機構(gòu)、預算工作機構(gòu)和預算執(zhí)行機構(gòu)三個層面構(gòu)成，形成三級管理體系，實行分級歸口預算控制。A公司的預算決策機構(gòu)包括股東會、董事會、預算管理委員會，負責審批全面預算相關事宜;工作機構(gòu)是預算管理辦公室，負責預算編制、審核、考評等工作;執(zhí)行機構(gòu)是公司各職能部門和所屬單位，負責管理各自業(yè)務范圍內(nèi)的預算。通過整合公司資源，理順條塊工作，將管控責任及指標下達到相關部門，形成管理閉環(huán)。

（二）完善制度體系

制定全面預算管理制度，涵蓋“投建營”一體化全過程，可以從制度層面保證全面預算工作順利推行，固化工作成果。A公司結(jié)合標準化建設工作，制定了預算管理、會計核算、定額標準、績效考核等一系列制度，形成企業(yè)標準100余項、國家標準4項，通過ISO等三體系認證，達到了業(yè)內(nèi)先進的管理水平。

（三）建立信息平臺

為整合全周期各階段的預算管控，必須要構(gòu)建有效的信息管理系統(tǒng)，充分利用信息化手段，開展數(shù)據(jù)信息的采集與分析工作，全面提升管控質(zhì)量。A公司整合現(xiàn)有資源，搭建預算信息平臺，高度集成預算系統(tǒng)、財務系統(tǒng)、生產(chǎn)信息平臺等各模塊數(shù)據(jù)，提高預算管理和核算的精細化水平。

（四）強化考核監(jiān)督

將預算完成情況與責任制考核掛鉤，制定激勵與權(quán)責相互制衡的考核機制，強化全體員工參與意識，為全面預算管理的順利開展提供有力支持。A公司把具體的預算控制目標和各個執(zhí)行部門的工作內(nèi)容、工作方式結(jié)合起來。將考核結(jié)果和員工收入進行關聯(lián)，通過提升員工成本管理意識和主觀能動性，切實降低企業(yè)整體成本，提升經(jīng)濟效益。

四、水務PPP項目全面預算管理的實施

（一）目標的確定

1.確定原則。遵循先進性、可行性、適應性、導向性、系統(tǒng)性原則，做到全面預算管理橫向到邊、縱向到底，實現(xiàn)矩陣式結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化管理，全面覆蓋PPP項目全生命周期。一是橫向到邊。針對全周期的決策、融資、建設、運營、移交五個階段，分別制定具體指標，強調(diào)各階段的內(nèi)在邏輯聯(lián)系和前后銜接。二是縱向到底。結(jié)合PPP項目價值鏈，通過源頭控制，整合設計方、EPC總包、設備供應商各方資源，實現(xiàn)總目標與具體預算目標相互聯(lián)結(jié)，構(gòu)成完整的縱向目標體系。

2.確定目標。社會資本方投資的目標是獲得投資收益和合理回報，這也是全面預算要實現(xiàn)的最終管理目標。B項目根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展需要，首先設定整體總目標，再根據(jù)公司發(fā)展規(guī)劃制定生產(chǎn)經(jīng)營目標和財務目標，對收益率、利潤率、投資規(guī)模等提出指向性要求。

3.確定方法。水務PPP項目因其自身特點，收入、產(chǎn)量相對固定，適用本量利分析法。B項目以中標價和目標投資收益率為測算基礎，計算出滿足收益率要求的目標利潤，再通過建設方案優(yōu)化、內(nèi)部成本細化等方式，形成目標成本，并轉(zhuǎn)化成各項預算指標。B項目的目標利潤等于營業(yè)收入減去投資成本、運營成本、融資成本、重置成本、稅費和其他成本，目標成本等于營業(yè)收入減去目標利潤。水處理項目的運行成本是影響其發(fā)展和盈利的重要因素，必須從源頭上控制住目標成本，進而推動項目的可持續(xù)發(fā)展。

（二）編制方式與流程

采用權(quán)威式與參與式相結(jié)合的混合方式，按照“統(tǒng)一計劃、上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的程序進行編制。B項目由公司預算管理委員會提出明確的目標要求，預算管理辦公室制定目標計劃，各執(zhí)行單位根據(jù)計劃編制預算，自下而上申報，通過雙向溝通，最終由預算管理委員會統(tǒng)一審查平衡，形成預算下發(fā)執(zhí)行。根據(jù)PPP全生命周期，B項目分別編制了投資、建設、融資、運營、移交預算的流程。

（三）編制方法

采用項目預算法和增量預算法相結(jié)合的方式進行預算編制。一是投資預算。PPP投資金額大，時間跨度長，過程復雜，必須要做好總體投資規(guī)劃。二是建設預算。項目建設期一般為3-5年，可以應用項目預算法，按年度施工計劃進行編制。三是融資預算。要做好融資管理工作，滿足投資建設和公司日常運轉(zhuǎn)資金的需求。四是運營預算。B項目單位價格、單位變動成本相對固定，收入、成本總額隨產(chǎn)量變動，可以采用增量預算法，以基期成本費用為基礎，結(jié)合預期產(chǎn)量及有關成本影響因素的變動趨勢編制預算。五是移交預算。需要根據(jù)PPP協(xié)議要求，預測設備重置維修、項目交接等費用，以滿足移交條件。

（四）執(zhí)行和分析

建立完整的執(zhí)行和分析體系，做到前端預算、中端控制、后端分析、定期考核的全過程管理，將全部預算指標細化到責任部門和責任人。保證預算分析的真實、準確和完整，為后續(xù)的考核提供完備的數(shù)據(jù)支撐。B項目的執(zhí)行與控制分為三個層次，一是申請階段，由預算執(zhí)行主體發(fā)起申請，相關職能部門按規(guī)定流程在OA系統(tǒng)審批，超預算部分按規(guī)定程序報審;二是執(zhí)行階段，由預算執(zhí)行主體進行全程管控;三是分析評估階段，由預算管理機構(gòu)采用趨勢分析、差異分析、多維分析、對標分析等多種方式開展工作。

1.投資建設預算控制。一是設計階段。優(yōu)化設計方案，推行限額設計，優(yōu)化工藝設備，平衡采購品種。設計過程中，在保證功能要求的前提下，嚴格控制投資額，優(yōu)化工藝調(diào)整。在采購過程中，充分考慮設備性價比和使用全周期管理維護成本，用以控制設備全生命周期綜合使用成本。二是建設階段。B項目充分發(fā)揮A公司多年積累的技術(shù)和管理經(jīng)驗優(yōu)勢，加強對EPC總承包商的溝通協(xié)調(diào)和成本控制管理，自主采購關鍵設備，為后續(xù)的運營打下良好基礎。

2.融資預算控制。經(jīng)過測算，B項目確定了最低綜合資金成本條件下的資金結(jié)構(gòu)，并據(jù)此進行預算控制。一是根據(jù)項目建設實際進度、產(chǎn)量預測，合理制定資金使用計劃;二是靈活采用基金、債券、銀行貸款、融資租賃等方式，確定資金來源;三是確定資本金與債務資金、長短期債務資金比例，以獲得最低綜合資金成本。

3.運營預算控制。運營期是水處理投資項目的資金回收期，節(jié)約運營成本是實現(xiàn)投資收益的重要保障。近年來出水標準的不斷升級，帶來運行成本的大幅提升，也對項目運行管理、資源配置都提出了較高要求。B項目采取的措施有：一是嚴格控制固定成本。對辦公費、人工費等做到總量控制，量入為出。二是合理分解變動成本。制定切實可行的動力、藥劑、污泥費等控制指標，并分解到班組、個人，通過定量分析、班組對標等方式控制成本。三是綜合控制維修費用。定期巡視設備運行狀況，進行日常保養(yǎng)和維護。從可行性、可靠性、性價比等方面，對設備大修及改造進行綜合評價，嚴格執(zhí)行控制和驗收、審定程序。四是降本增效。水務項目在原有技術(shù)條件下，運行成本達到目標值后，將難以持續(xù)下降。必須通過優(yōu)化工藝、升級設備、更換新型藥劑等方式壓降成本。

（五）考核監(jiān)督

要使全面預算得到有效應用，必須要有嚴謹?shù)木C合考評體系作為保障，在“嚴格執(zhí)行、硬性兌現(xiàn)”的基本前提下，形成完整的月度總結(jié)、季度分析、年度考評模式，將考評真正落實到預算責任部門和責任人，對執(zhí)行情況進行細致的追蹤與管理，全面提高預算管理工作的有效性。根據(jù)PPP協(xié)議，B項目的收入已經(jīng)基本固定，因此將重點關注目標成本、目標利潤執(zhí)行情況的考核。

1.界定成本控制責任。利用完善的成本數(shù)據(jù)庫，對比動態(tài)成本、目標成本，提煉出符合執(zhí)行部門運作情況的考核指標，明確規(guī)定預算責任部門。通過《目標成本控制指導書》將所有指標以全面、直觀的方式展現(xiàn)出來。

2.開展責任制考核。將目標成本管理和企業(yè)經(jīng)營責任制考核、員工績效考核相結(jié)合，把員工的工作行為和預算管理措施進行整合，從績效考核、管理方法兩個方面，為成本控制打下堅實基礎，進而推動全面預算向縱深發(fā)展。

3.強化監(jiān)督效果。在信息化系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)信息共享，完成預算上報、分析、考核、評價工作，對預算執(zhí)行結(jié)果進行反饋，高效完成預算監(jiān)督指導作用。

（六）優(yōu)化完善體系

隨著經(jīng)營條件的變化，定期修正預算指標和考核體系，做到貼近實際，引導生產(chǎn)。逐步實現(xiàn)從經(jīng)營性控制向規(guī)劃性控制的轉(zhuǎn)變，完成從靜態(tài)管理向動態(tài)管理的過渡。切實做到優(yōu)化企業(yè)資源配置，提升企業(yè)管控能力，完成精益化管理建設，充分發(fā)揮全面預算的發(fā)展引領作用。

五、結(jié)語

全面預算管理是一項綜合性、系統(tǒng)性極強的工作，是實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展的重要手段，企業(yè)要把它上升到戰(zhàn)略規(guī)劃層面，持續(xù)完善控制體系，強化實施效果，探索更為精細化的工作模式，助推管理提升，創(chuàng)造更大的利潤和價值，促進實現(xiàn)效益最大化，使PPP項目得到持續(xù)健康的發(fā)展。

（作者單位為中國葛洲壩集團水務運營有限公司北京技術(shù)咨詢服務分公司）

參考文獻

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