王曉星

【摘要】新時期新形勢下，面對人們更為高端的學前教育需求和更為復雜的學前教育法律關系，原有的學前教育立法已經(jīng)嚴重滯后，難以解決新形勢下的新問題。筆者認為，我國亟須制定高位階的專門的學前教育法，以法律的形式明確學前教育的性質(zhì)、管理體制、保障和監(jiān)管機制、師資隊伍建設等關系學前教育事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展的根本性問題，推進學前教育事業(yè)科學發(fā)展。

【關鍵詞】學前教育;可持續(xù)發(fā)展;思考

當前，我國學前教育處于快速發(fā)展期和關鍵期，一些長期以來未得到有效解決的重難點問題，正迫切需要通過法律手段進行解決。加快學前教育立法是全面推進依法治國的重要任務，也是確保學前教育在新時代健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

一、我國學前教育的法制現(xiàn)狀

我國學前教育的現(xiàn)行法律規(guī)制包括多個法律層級，依照《立法法》所確立的法的效力等級，現(xiàn)行有關學前教育立法散見于《憲法》、部分法律、行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件中。第一，《憲法》。《憲法》中有關學前教育的原則性規(guī)定夯實了發(fā)展學前教育的根基。第二，法律。主要包括《教育法》《未成年人保護法》《民辦教育促進法》中關于學前教育的一般規(guī)定。第三，行政法規(guī)與部門規(guī)章。我國學前教育專門領域的行政法規(guī)主要是1989年以中華人民共和國國家教育委員會第4號令形式發(fā)布的《幼兒園管理條例》，主要內(nèi)容包括舉辦幼兒園的基本條件和審批程序、幼兒園的保育和教育工作、 幼兒園的行政事務、 獎勵與處罰等。此外，規(guī)范學前教育的部門規(guī)章包括原國家教委1996年發(fā)布的《幼兒園工作規(guī)程》，教育部和公安部2006年發(fā)布的《中小學幼兒園安全管理辦法》，衛(wèi)生部和教育部2010年發(fā)布的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，發(fā)改委和教育部、財政部2011年發(fā)布的《幼兒園收費管理暫行辦法》，教育部2012年3月發(fā)布的《學前教育督導評估暫行辦法》，衛(wèi)生部2012年5月發(fā)布的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健規(guī)范》等。這些法律文件都從不同方面對學前教育事業(yè)發(fā)展進行了一定的規(guī)范引導。第四，地方性法規(guī)和規(guī)章。在國家對學前教育的不斷加強和重視下，各級地方政府也積極進行地方立法的探索和實踐，制定和實施了在本地區(qū)適用的學前教育地方性法規(guī)和規(guī)章，這些也構成了我國學前教育法制體系的重要組成部分。

二、加快推進我國學前教育立法的必要性

（一）穩(wěn)步推進學前教育事業(yè)科學發(fā)展的需要

我國學前教育領域立法嚴重滯后。目前實踐中起到規(guī)范學前教育工作的主要立法還停留在二三十年前出臺的《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》等法規(guī)上。新形勢下，面對人們更為高端的學前教育需求和更為復雜的學前教育法律關系，原有的學前教育立法已經(jīng)嚴重滯后，難以解決新形勢下的新問題。

（二）完善我國教育法律體系的要求

目前我國關于學前教育的專門立法，最高層級實際上是1989年的《幼兒園管理條例》這一行政法規(guī)，這樣的層級明顯偏低。根據(jù)《教育法》規(guī)定，在法定的四個段位學制教育中，唯獨學前教育目前缺乏高位階的法律。學前教育立法的缺失可以說對我國學前教育事業(yè)的發(fā)展非常不利，不僅影響了我國教育法律體系的完善，更不能適應依法治教的要求。

三、關于我國學前教育的立法思考

（一）以法律形式明確學前教育的地位和性質(zhì)

學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是實現(xiàn)人的終身發(fā)展的起點和基礎，發(fā)展好學前教育事關國家民族的希望與未來。因此，學前教育立法首先要明確學前教育在整個國民教育體系中的基礎性地位和作用。鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀，目前還無法將學前教育納入義務教育體系中，但不可否認的是，學前教育與義務教育一樣，是政府投入與社會力量相結合、不以盈利為目的的社會公益事業(yè)，其具有社會公益的屬性，因此，學前教育立法還必須明確公益性和普惠性。

（二）確立學前教育管理體制，強化政府管理職責

學前教育立法首先要明確政府在學前教育階段的管理職責，以法律形式確立“中央領導、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學前教育管理體制，規(guī)定中央、省、市、縣各級政府在發(fā)展學前教育事業(yè)、提供基本公共學前教育服務當中應當承擔的主要職責，強化各級政府積極進行學前教育的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置教育資源的責任。在立法中尤其要強調(diào)縣級政府教育部門必須切實擔負起監(jiān)管職責。鑒于當前全國教育行政部門學前教育管理力量薄弱的情況，可在學前教育立法中規(guī)定縣級以上政府教育主管部門設立學前教育科（處），從組織機構設置上保證這項工作專職專責完成。

（三）構建科學合理的學前教育經(jīng)費保障體制

未來的學前教育法應該有針對性地確立科學合理的學前教育經(jīng)費保障體制，為學前教育提供必備的辦學資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源，切實解決“入園難、入園貴”問題。各級政府要將學前教育經(jīng)費列入財政預算，單項列支學前教育財政投入，明確財政性學前教育經(jīng)費占同級教育經(jīng)費的最低比例，并逐步擴大比例。在形成以國家財政撥款為主的經(jīng)費保障基礎上，積極拓寬學前教育經(jīng)費的其他來源渠道，確保學前教育經(jīng)費充足，以實現(xiàn)學前教育的公益、普惠目標。同時，為真正實現(xiàn)教育公平，還應在立法中明確學前教育經(jīng)費的分配、使用要重點向農(nóng)村、邊遠、貧困地區(qū)傾斜，加大對這些地區(qū)學前教育事業(yè)的支持力度，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距。

（四）明確學前教育的辦學要求和審批等制度

學前教育機構的辦學質(zhì)量直接關系到幼兒自身成長和幼兒權益保障。因此，以法律形式明確學前教育機構的辦學條件、程序等基本要求，設立幼兒園開辦的審批制度非常必要。國家設立的幼兒園辦園標準應包含幼兒園選址、幼教設施設備、衛(wèi)生安全、教師資質(zhì)、師生比例等基本條件和內(nèi)容。各地可在國家標準的基礎上，結合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，探索制定地方的辦園標準。賦予縣級政府教育行政主管部門對設立幼兒園的審批權，嚴格幼兒園開辦準入制度，經(jīng)資格審查合格者方能獲得辦園許可。同時，立法應確立縣級教育主管部門對學前教育機構的定期檢查和抽查制度，確保學前教育機構在辦學過程中始終依法辦園，保障學前教育事業(yè)健康有序發(fā)展。

（五）以法律形式保障幼教人員權益，提高學前教育師資水平

當前，我國學前教育法制中存在對幼教的法律定位不清、身份定位不明等問題。大多數(shù)幼教人員工作強度大、福利待遇偏低，師資流失情況時有發(fā)生。未來在學前教育立法中應明確幼教與中小學教師享有同等的政治經(jīng)濟和職業(yè)地位，保障基本工資、社會保障等待遇和專業(yè)發(fā)展的權利。明確幼教人員的專業(yè)素養(yǎng)要求，嚴格幼教職業(yè)準入門檻。確立幼教繼續(xù)教育和職業(yè)教育制度，加強教師職業(yè)能力和職業(yè)道德培訓，不斷提高幼教的整體素質(zhì)。

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（作者單位：中共南陽市委黨校）