冉鴻

【摘要】加強大學內(nèi)部控制，是提高大學治理水平和能力的重要環(huán)節(jié)，更是高校內(nèi)涵式發(fā)展、防控風險、提升效率的保障。高校內(nèi)部控制不同于企業(yè)和其他行政事業(yè)單位，具有其特殊性。本文旨在根據(jù)高校內(nèi)部控制的特殊方面，提出新的更廣泛意義的、防止風險的內(nèi)控路徑。

【關鍵詞】高校;內(nèi)部控制;路徑;大學治理

內(nèi)部控制一詞，最初來源于經(jīng)濟學領域，在審計和會計的理論與實務中逐步完善發(fā)展而成。到20世紀50年代，內(nèi)部控制的范疇逐步擴大到整個企業(yè)的管理領域。在我國，內(nèi)部控制的概念出現(xiàn)較晚，也主要停留在對企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務信息的真實完整，以及提高企業(yè)經(jīng)營效率層面。2012年11月，國家財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日正式施行?！兑?guī)范》旨在結(jié)合行政事業(yè)單位分類改革這一大方向，對行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟活動作出明確評價與規(guī)范，對經(jīng)濟活動的風險進行防范與管控。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用”?；诖耍?015年12月，財務部再次出臺了《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，對全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設提出了指導意見，在《意見》中，進一步提出要“逐步將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務活動和內(nèi)部權力”，要“更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用?！?/p>

一、高校內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，因其核心業(yè)務的不同使控制的方向和范圍有所差異。除正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟活動，是共有的必需的業(yè)務外，非經(jīng)濟活動在不同的行政事業(yè)部門中千差萬別。高等院校作為國家行政事業(yè)單位重要組成部分，承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、文化傳承等公共文化服務功能，是具有公共屬性的非營利組織，其內(nèi)部控制的建設和實施與基于市場利潤為導向的企業(yè)，有著不一樣的要求和價值追求。高校業(yè)務活動主要聚焦人才培養(yǎng)、科學研究等環(huán)節(jié)，教育活動的公益性，容易使高校在執(zhí)行中，尤其是在一些非經(jīng)濟領域，內(nèi)部控制流于形式和表面，缺少加強控制的意識和動力，對內(nèi)部業(yè)務的風險點評估不足、管理不當。這也是近年來，高校各種風險問題頻發(fā)的重要原因之一。高校內(nèi)部控制的實質(zhì)是要規(guī)范其內(nèi)部的經(jīng)濟活動和業(yè)務活動，加強其內(nèi)部權力運行的制約、防止內(nèi)部權力濫用，提升內(nèi)部治理水平、促進公共服務效能。高校的內(nèi)部控制是針對內(nèi)部活動流程中風險合理控制的過程。傳統(tǒng)的內(nèi)部控制以財務工作的控制為主，同時還存在著重視不夠、制度不健全、發(fā)展水平不平衡、忽視預算外資金風險管理等問題，而對經(jīng)濟領域以外的內(nèi)部組織結(jié)構建設、校園安全、校園文化等環(huán)節(jié)的風險控制薄弱。黨的十九大對全面推進國家治理體系和治理能力建設提出了新的、更高的要求。在此背景下，有針對性地完善高校內(nèi)部控制、加強管理，防患于未然，是加強基層治理能力建設、提升學校辦學水平，促進高校內(nèi)涵發(fā)展、發(fā)揮教育化人社會效益的關鍵舉措。尤其是面對作為國家戰(zhàn)略的“雙一流”建設，高校更需要統(tǒng)籌各種資源，加強內(nèi)部控制，從基礎層面保障學校黨建工作和行政事業(yè)深入高效發(fā)展。

二、高校內(nèi)部控制路徑探討

全面梳理高校在內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)中，尤其是核心業(yè)務環(huán)節(jié)中的風險隱患，抓住重點領域和關鍵崗位，強化權責，明確關鍵的控制節(jié)點和風險要求，將提高內(nèi)部控制的針對性和有效性。

（一）健全內(nèi)部控制體系。綜觀近年來各高校出現(xiàn)的各種經(jīng)濟違法腐敗案件，很大部分原因不僅是學校經(jīng)濟活動本身的流程、審批環(huán)節(jié)缺失，更深層次源于學校內(nèi)部核心業(yè)務活動的控制政策和監(jiān)督程序缺位，被人為逾越產(chǎn)生權力濫用，進而導致經(jīng)濟活動層面的失控。因此，只從經(jīng)濟層面加強內(nèi)部控制是片面的、不完整的，無法切實起到內(nèi)部控制對內(nèi)部權力運行的規(guī)范作用。內(nèi)部控制也不應只局限于對資金流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)安全、財務信息方面的風險梳理，還應該加強對高校本身核心業(yè)務活動環(huán)節(jié)權力的監(jiān)督，將核心業(yè)務活動的內(nèi)部控制納入整體內(nèi)部控制的框架體系中，成為內(nèi)部控制體系中不可或缺的關鍵部分。

（二）完善相互制衡的組織架構。組織架構是高校開展風險評估、實施控制活動、促進信息溝通、強化內(nèi)部監(jiān)督的平臺載體。高校內(nèi)部控制最基本原則是實現(xiàn)內(nèi)部權力的制衡，減少和避免風險行為的出現(xiàn)，因此，一個科學高效、分工制衡的組織架構一般應包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，并確保三者相互分離，在業(yè)務流程中形成相互制約、相互監(jiān)督的機制。具體而言，決策機構通過風險評估、專家論證、集體討論等方式作出決策，并對決策實行的效率和效果進行跟蹤，承擔決策責任;執(zhí)行機構按照明確的權責和職能分工，具體執(zhí)行決策，并將執(zhí)行情況及時反饋，以便實現(xiàn)決策的優(yōu)化調(diào)整，執(zhí)行者無權擅自決策;監(jiān)督機構獨立于決策和執(zhí)行，對決策是否科學合理、執(zhí)行是否嚴格進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。

（三）重視實施主體的素質(zhì)能力。任何一項工作的順利開展完成，離不開“人”這一主體的表達溝通和行為付出。在高校的內(nèi)部控制中，要完成具體的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，承擔相應的工作任務和責任，必須明確內(nèi)部控制項目面臨的風險環(huán)境、流程、措施，明確對措施執(zhí)行情況進行監(jiān)督、測評。這一系列的安排，一般是由管理部門來完成。有時候，管理部門員工對內(nèi)部控制的理解、溝通和執(zhí)行并不完全一致，“每個人形成特定的工作崗位環(huán)境，具備不同的工作能力，有著不同的需求，處于不同的地位，這些因素影響著內(nèi)部控制，并受內(nèi)部控制影響”。這就要求在推進內(nèi)部控制中不僅要得到部門間主管人員的積極支持，同時也需要人與人、上級與下級及時的溝通反饋，不折不扣地執(zhí)行，嚴格地監(jiān)督。提高管理部門工作人員的綜合能力素質(zhì)，對實現(xiàn)有效的內(nèi)部控制至關重要。

（四）關注幾個特殊風險點。1.賬務及資產(chǎn)工作。毋庸置疑，保障財務及資產(chǎn)工作安全，是實現(xiàn)內(nèi)部控制的初衷。當前，隨著高等教育大眾化水平日漸提高，國家對高校人才培養(yǎng)經(jīng)費和科研經(jīng)費投入持續(xù)增多，高校本身在資金渠道、組織管理形式等方面也呈現(xiàn)出多元趨勢，已非過去“象牙塔”般的存在。高校內(nèi)部經(jīng)濟活動的范疇不斷擴大，但高校本身對市場風險認識不足，風險防范意識缺少，有時候一些決策帶有盲目性，缺乏必要的可行性論證，加劇了風險的出現(xiàn)。同時，由于高校的主業(yè)是培養(yǎng)人才，更多的精力關注在學科專業(yè)的發(fā)展、人才引進、科研水平的高低上，而財政資金的分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設等，成了內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)。面對高校目前狀況，一是要深化財務資產(chǎn)的風險防控意識，對預算是否合理、決算是否真實準確、采購招標過程和定價是否規(guī)范合理、資產(chǎn)管理歸口責任是否清晰、處置是否恰當?shù)戎贫ㄍ晟频闹贫?、設計風險防控流程和防錯查漏體系。二是配好專業(yè)管理人員，對涉及財務、資產(chǎn)、采購、基建、審計等部門的工作人員要注重從專業(yè)角度進行配備，并加強日常業(yè)務培訓，使之能掌握最新的政策與知識，與時俱進，滿足崗位職責需要。2.校園安全工作。從廣義而言，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，其客體應包括各項行政管理事務。具體到高校層面，除了對經(jīng)濟活動通過各種授權集中加以控制外，針對學校管理過程中的其他風險點，重點加以關注并施行內(nèi)部控制，是一項有別于其他內(nèi)控活動的有意義的擴展。當前，社會矛盾和社會安全事故頻發(fā)給高校安全管理帶來日益加劇的壓力，而高校在安全管理中尚缺乏系統(tǒng)法律保障，校內(nèi)安全管理機構的執(zhí)法權力較小，機構職能不清，隸屬不明確，難以承擔很多必要的安全處置工作，這極大地影響到高校正常的辦學秩序和各種業(yè)務活動，是亟待厘清的風險點。面對高發(fā)的校園安全問題，一是要梳理校園內(nèi)部存在的可能的安全風險點，明確處置的職能職責及流程，完善處置的聯(lián)動機制，并加以日常演練。二是要樹立“有權利必有救濟”的理念，對受侵害的師生權利主張應有的司法救濟，保障其合法權益，從而避免新的安全隱患出現(xiàn)。3.校園意識形態(tài)工作。意識形態(tài)是一定階級的文化在階級利益上的反應與表現(xiàn)，它為一定的政治制度、經(jīng)濟制度的經(jīng)濟基礎服務。意識形態(tài)是上層建筑，建立在經(jīng)濟基礎之上，又反作用于經(jīng)濟基礎和社會生產(chǎn)力。增強中國特色的社會主義意識形態(tài)傳播，樹牢馬克思主義在我國意識形態(tài)領域的指導地位，把意識形態(tài)工作的領導權、主導權和話語權掌握在黨的領導之下，是新時期黨的一項極端重要的工作，“能否做好意識形態(tài)工作，事關黨的前途命運，事關國家長治久安，事關民族凝聚力和向心力”。高校承擔著文化傳承的重要功能，歷來是各種文化思潮的活躍之地，也是社會思潮的“風向標”。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，人們價值取向和思想觀念逐漸出現(xiàn)多元、差異，校園也成了國內(nèi)外敵對勢力競相滲透的主陣地，一些非主流和非正向的意識形態(tài)沖擊著“三觀”尚未成熟的青年學子，一些錯誤思潮不斷侵入高校講壇，部分老師缺乏對意識形態(tài)領域滲透嚴峻復雜性的認識，將學術活動中的自由思辨與反黨反社會主義思想混為一談?？梢哉f，防范高校意識形態(tài)工作領域的風險點，是學校對業(yè)務活動進行內(nèi)部控制要重點關注的方面。做好意識形態(tài)工作的內(nèi)控，一是要營造風清氣正的意識形態(tài)整體環(huán)境。用習近平新時代中國特色社會主義思想凝聚人、指引人。始終堅持黨的領導，把黨的領導貫穿到教育領域的各個環(huán)節(jié)中。培育和踐行社會主義核心價值觀，以優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化浸潤人、影響人。二是要順應時代發(fā)展的需要，不斷提升高校思想政治工作育人能力，緊跟社會熱點和師生關注度高的問題、方面，及時加以疏導、引領，掌握意識形態(tài)的主動權、領導權和話語權。三是要加強高校意識形態(tài)領域風險點的梳理和監(jiān)測，定期開展好針對意識形態(tài)領域的風險評估和研判，對重點人群、重點節(jié)點做好日常和突發(fā)的風險防控工作。

三、結(jié)語

隨著高校辦學自主權的日益加大，加強和完善校園內(nèi)部控制，對規(guī)范權力運行、防控風險發(fā)生，提升高校決策能力和治理水平，為社會提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務等，具有重要保障作用。高校實施內(nèi)部控制，不能簡單地等同于制度層面的管理和監(jiān)督的加強，而是重在根據(jù)各自不同的風險承受能力所作出的判斷和反饋，重在過程，重在執(zhí)行。

【參考文獻】

[1]張明慧，李冉.高校內(nèi)部控制設計及執(zhí)行現(xiàn)狀研究[J].中國管理信息化，2019（3）：25-27.

[2]劉莉，樊慶文.高校內(nèi)控體系建設存在的問題與對策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2017（22）：48+51-52.

[3]范春文.以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導做好新時代高校意識形態(tài)工作[J].西藏大學學報，2018（11）：3-6.

[4]李曉華.高校校園安全管理的法治路徑[J].石家莊鐵道大學學報（社會科學版），2018（12）：96-101.