摘 要 中小學公用經(jīng)費是中小學正常運轉(zhuǎn)的基本保障，是教育投入的重要組成部分。加強公用經(jīng)費支出管理，改進公用經(jīng)費管理水平，提高公用經(jīng)費使用效益，可以更好地促進中小學教育的發(fā)展。隨著我國綜合國力的日益增強，國家整體財政收入的穩(wěn)步提升，政府更加重視對教育領域的建設，逐年加大了對教育的投資力度，尤其是中小學享受著得天獨厚的資金優(yōu)勢，而中小學公用資金更是在龐雜的教育資金體系中占據(jù)了相當重要的部分。如何科學使用、統(tǒng)籌安排好公用經(jīng)費的支出，成為擺在教育管理者面前一個重要的、迫切需要解決的問題。在學校日常公用經(jīng)費的使用中，存在著諸如預算執(zhí)行不到位、經(jīng)費分配不均衡、被擠占、挪用以及社會環(huán)境等因素導致的問題和困難。這既需要財政部門、教育主管部門的政策引領，又少不得中立監(jiān)督部門業(yè)務審計與反饋，當然最終不能脫離基層單位的落實與執(zhí)行到位。只有在多方共同努力、不斷探索和完善后，才能實現(xiàn)中小學公用經(jīng)費的資金使用合規(guī)性、合理性及有效性。

關鍵詞 中小學 公用 經(jīng)費管理 問題

一、中小學公用經(jīng)費管理概述

（一）中小學公用經(jīng)費管理的概念

中小學公用經(jīng)費是指義務教育階段中，為保障義務教育學校能夠正常運轉(zhuǎn)、順利完成教育、教學活動以及日常維護工作等發(fā)生的經(jīng)費支出。

公用經(jīng)費的來源主要是教育公用經(jīng)費，由財政預算安排。具體范圍包括辦公經(jīng)費支出、水、電、通訊、報刊、專用材料費、物業(yè)費、建筑物及儀器設備的日常維修維護維修費、教師培訓、取暖、差旅費、三公經(jīng)費、學生活動費、黨員活動費、福利費、工會經(jīng)費、教師伙食費等。不得用于人員經(jīng)費、基本建設投資、償還債務等方面的支出。其中，教師培訓費按照學校年度公用經(jīng)費預算總額的5%安排，用于教師按照學校年度培訓計劃參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿費等開支。

（二）中小學公用經(jīng)費管理的重要性

中小學公用經(jīng)費在保障義務教育階段學校正常運轉(zhuǎn)，教學活動，后勤服務方面發(fā)揮重大作用，是確保中小學教育教學工作順利開展的必要保證。加強公用經(jīng)費支出管理，改進公用經(jīng)費管理水平，提高公用經(jīng)費使用效益，可以更好地促進中小學教育的發(fā)展。《中小學公用經(jīng)費管理實施細則》要求按照輕重緩急、統(tǒng)籌兼顧的原則安排使用公用經(jīng)費，既要保證日常開展教育教學活動所需的基本支出，又要適當安排促進學生全面發(fā)展所需的活動經(jīng)費開支。

二、中小學公用經(jīng)費管理存在的問題

中小學校預算安排的公用經(jīng)費逐年增加，以北京市 2016年公用經(jīng)費定額部分標準來看：普通高中1800元/生，初中1860元/生，職業(yè)類學校1250元/生，小學1760元/生，其他單位12300元/人，且不再單獨安排返聘教師勞務費、學生教輔用書和學教具等、教師體檢、單位物業(yè)等經(jīng)費。中小學公用經(jīng)費保障水平提高后， 如何加強中小學公用經(jīng)費的管理，用足、用好資金，提高使用效益， 促進教育事業(yè)良性發(fā)展，是中小學校財務管理中面臨的新課題，當前的公用經(jīng)費管理還存在各種問題。

（一）公用經(jīng)費分配不均衡

一是公用經(jīng)費定額數(shù)取決于在校生人數(shù)，而定額標準規(guī)定了小學、初中、高中的生均定額標準各不相同。若不考慮其他因素影響，兩所規(guī)模相當?shù)耐耆袑W（含初高中），初中學生人數(shù)大于高中人數(shù)的學校比初中學生小于高中學生人數(shù)的學校所得到的公用經(jīng)費總數(shù)要高。二是學生人數(shù)多的學校所得到的公用經(jīng)費總量要大于人數(shù)少的學校。三是規(guī)模相同的兩所學校，學生人數(shù)少的學校耗費公用經(jīng)費總量要小于規(guī)模大的學校，這種差異主要存在于走讀學校和住宿制學校之間以及城區(qū)熱門學校和邊遠農(nóng)村中心校之間的差異。

（二）預算編制對或有事項變動估計不足，執(zhí)行不到位

首先，公用經(jīng)費的支出大部分存在沒有完全按照預算執(zhí)行的問題，在實際執(zhí)行時，更容易出現(xiàn)的問題是預算雖按照規(guī)范事項逐一編制，但一些不可控的、隨機性強的、突發(fā)性事件、大額支出是無法充分估計的，且可變因素涉及金額占公共經(jīng)費比例較大。例如，單位公共取暖費在預算周期按照原價編制，但在預算執(zhí)行周期卻遭遇政策性調(diào)價;再如殘疾人保障金在預算周期依政策無須繳納，但執(zhí)行周期由于殘疾人在年度中遇身份轉(zhuǎn)換（如調(diào)出或退休），造成單位解決殘疾人就業(yè)人數(shù)未達免繳上限，從而使該項支出大幅度上升等。這些不可控因素帶來的資金缺口，大部分由于個體的特殊性無法獲得相應專項資金支持，往往只能占用當年公用經(jīng)費，少則十幾萬元，多則幾十萬、上百萬。其次，財政預算編報一般都是以自然年度為一個預算周期，一旦確定上報，在執(zhí)行年度無法由基層單位自行調(diào)整補充，且從申請追加預算到獲得批復的周期較長。這些不可控因素均是造成學校日常公用經(jīng)費支出形成資金缺口的因素。

（三）日常公用經(jīng)費使用過程中存在被擠占和挪用現(xiàn)象

中小學公用經(jīng)費在使用過程中，一般存在兩種擠占、挪用形式。一是直接挪用。未獨立核算，與基本支出混用，或雖然獨立核算，但直接列支不準予列支的費用。例如，在支付本單位人員工資時按勞務費支出方法在公用經(jīng)費中列支。二是變相挪用。雖獨立核算，但利用公用經(jīng)費和專項經(jīng)費中一些功能重合的經(jīng)濟科目，進行超標準、超限額支出。比如，部門預算中安排的修繕類、維修（護）類項目資金，與公用經(jīng)費支出中的零星維修費在支出范圍上有所重合;部門預算中安排的購置類經(jīng)費中與公用經(jīng)費中的材料購置、實驗用品購置的支出范圍有所重合等。

（四）人口因素影響、經(jīng)濟環(huán)境影響的公用經(jīng)費分配短缺

首先，無論北京市城市功能區(qū)建設影響的人口疏解政策，還是“二孩”政策，影響的生育率變化，不論社會對教育的重視日趨敏感，還是“中央商務區(qū)”內(nèi)的教育集團化優(yōu)勢所帶來的連鎖反應導致的搶占優(yōu)勢教育資源，勢必影響未來十年的義務教育和高中教育的招生人數(shù)峰谷變化。這種變化若不加以特殊政策性資金支持，單憑公用定額維持教育教學正常運轉(zhuǎn)，最終都將造成資金和資源配置的嚴重短缺或浪費。

其次，北京市生均公用經(jīng)費定額標準雖已在近5年內(nèi)上調(diào)一次，加之中央十八大以來，逐年壓縮“三公經(jīng)費”的開支，但受物價條件影響，人均CPI增速水平仍大于公用經(jīng)費增速水平。雖然中小學校設備的購置、基礎設施的建設投入有專項資金的大力支持，但是，高昂的維護運維成本卻需在日常公用經(jīng)費中支出。例如，某校區(qū)為探索特色辦學條件，依托現(xiàn)有場地資源，修建了一座小型室內(nèi)冰場，主要用于內(nèi)部教學，不對外營業(yè)，冰場工程部分總造價約500萬元，如期完工。制冰機造價上百萬，學校無設備購置專項資金的后續(xù)支持，故選擇向?qū)I(yè)機構(gòu)租賃設備，但由于冰場需24小時不間斷電能水循環(huán)制冰，能耗很大，自冰場試運行以來，每月水電開支均達到階梯能耗用量上限，加之專業(yè)運維人員操作、保養(yǎng)維護服務均處于行業(yè)壟斷狀態(tài)，每年60萬左右的運行維護成本使這所學校背負著沉重的公用資金缺口。這些均是項目前期可行性分析時未全盤考慮物價因素造成的影響。

三、完善中小學公用經(jīng)費管理的對策

教育經(jīng)費的投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質(zhì)基礎，是公用財政的重要職能。《教育法》第55條明確規(guī)定：各級政府教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性教育增長，并使按在校生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生平均教育經(jīng)費逐步增長。隨著中小學經(jīng)費管理制度的改革，經(jīng)費標準的逐年提高，如何行之有效地用好公用經(jīng)費已經(jīng)成為公用經(jīng)費管理的重要任務所在，考驗著每一個資金使用者的財務管理能力。

（一）優(yōu)化中小學生生均定額標準，資金使用向邊遠郊區(qū)傾斜

公用經(jīng)費預算計算依據(jù)目前是圍繞在校生人數(shù)得出的，存在一定的弊端。一是建議以學生人數(shù)為主，學校規(guī)模指數(shù)為輔的系數(shù)形式形成最終公用經(jīng)費額度，這樣可以有效解決那些在校學生總額少、規(guī)模大、邊遠地區(qū)學校的公用經(jīng)費短缺問題。二是適當提高規(guī)模較小的城市中小學生均定額標準以及向邊遠郊區(qū)縣做資金的適度傾斜。

（二）建立資金預留機制，加快推進項目資金執(zhí)行進度，盤活存量資金

首先，針對基層單位執(zhí)行預算時，對或有事項的結(jié)果估計不足，導致預算執(zhí)行不到位的情況，應在區(qū)級財政、教委部門建立資金預留機制，完善公用經(jīng)費應急使用制度。定期詢訪基層單位的公用資金使用動態(tài)，提早掌握公用資金缺口額度，針對普遍存在的資金短缺事項進行部門預算二次補充。其次，管理部門應對基層單位的項目資金執(zhí)行進度起到督促作用，加快推進那些滿足付款條件的項目，及時調(diào)整、終止那些不滿足付款條件的項目。再次，管理部門應設立時間節(jié)點，將結(jié)余的資金收歸財政指定賬戶，從而達到盤活存量資金、統(tǒng)籌使用的目的。杜絕基層單位“一邊伸手要錢，一邊結(jié)余大量資金”的情況。

（三）量化公用經(jīng)費支出，規(guī)范公用經(jīng)費的支出手續(xù)

第一，要科學的量化總量占用比較大的專用材料費、維修費、活動費、環(huán)境建設費等在公用經(jīng)費中的額度。上述費用因其在專項費用中存在一定的重疊支出，故應在公用經(jīng)費中設置支出上限，將年度預算與年度決算數(shù)據(jù)有機結(jié)合，聯(lián)合起來考量一個學校的經(jīng)費使用和管理水平，避免造成擠占公用經(jīng)費和資金的浪費。

第二，中小學公用經(jīng)費在實際發(fā)生支出時，依舊存在審批手續(xù)不完整性的情況。例如，費用原始憑單上的經(jīng)辦人，驗收人，審批人，用途事項列示不全，采購物資沒有驗收人簽字;政府采購手續(xù)不全或超標準采購，采購合同未簽訂或采購時間早于合同簽訂時間;維修（護）費在支出時，僅在開具的發(fā)票項目欄中列示勞務費或服務費，沒有具體維修明細或提供勞務人員工資的發(fā)放記錄;外聘代課教師的勞務支出沒有按照相應職稱級別規(guī)定執(zhí)行，造成超支使用公用經(jīng)費等。上述由于支出手續(xù)不規(guī)范導致的公用經(jīng)費管理問題應進一步加強對會計人員、政府采購人員、資金審批相關領導的業(yè)務水平提高，不斷完善公用經(jīng)費的管理水平。

第三，建立健全公用經(jīng)費使用效益的評價機制。在日常教育教學活動中，仍有一些學校存在著對公用經(jīng)費使用效益的重要性認識不足的問題。有些學校片面地認為只有教學質(zhì)量和硬件設施建設是對學校發(fā)展最為有效的評價指標，既缺少對公用經(jīng)費使用效益的科學性、可利用性的整體認知，又很少關注對學校經(jīng)費投入的經(jīng)濟效益和社會效益的評價。這是許多公辦中小學公用經(jīng)費管理中所面臨的共性問題。公用經(jīng)費的支出更多是注重運轉(zhuǎn)，忽視發(fā)展，出現(xiàn)該花錢的地方不花錢，不該花錢的地方瞎花錢。在公用經(jīng)費的使用過程中，支出范圍偏離了以“教育教學為中心”基本原則。

第四，完善內(nèi)部控制度建設。首先，加強引入外部監(jiān)督機制，是抓好中小學公用經(jīng)費管理的必要保障。進一步加強財政授權(quán)支付制度，引入第三方監(jiān)督機制，加強資金支出過程中的合理性、風險性把控。對于未能按照公用經(jīng)費使用規(guī)定進行支出，最好采用事前、事中檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，發(fā)現(xiàn)擠占、挪用公用經(jīng)費的情況，應按照《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定進行查處，并追究相關人員的責任。其次，教委作為中小學校的主管部門應做好政策宣講和指導工作。學校負責人、財務人員、公用經(jīng)費的具體經(jīng)辦人員要從業(yè)務上熟練掌握支出規(guī)范，從思想上提高廉潔自律的意識，財政、教委、審計、督導部門應對中小學教育經(jīng)費進行定期檢查，確保資金使用過程透明，程序合法，效益最大。此外，隨著內(nèi)控制度的不斷完善，財政和教委等主管部門應牽頭推動基層單位建立健全內(nèi)控控制制度體系。例如，推動和鼓勵基層單位建立內(nèi)部審計組織，由行政、工會、教職工、黨員代表等組成單位內(nèi)控小組，對公用經(jīng)費使用情況定期審查，公布使用情況，接受教職工監(jiān)督等。

（四）利用大數(shù)據(jù)手段，提高資金使用效率和資源的內(nèi)部整合

政策性的布局調(diào)整是一個國家體系運轉(zhuǎn)、完善的必要手段。首先，作為教育資金使用的管理部門，應積極順應這種變化，盡量縮小差異帶來的消極影響，利用好現(xiàn)有資源，最大限度地對本轄區(qū)的教育基層單位提供大數(shù)據(jù)支持，適當公開數(shù)據(jù)和資源使用途徑，打通同類資金使用限制。其次，加快推進專項資金的執(zhí)行力度，將當年預算中安排的區(qū)級資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)的市級專項資金中“零支出”或執(zhí)行率較低的項目在規(guī)定時間內(nèi)無正當理由不支出的一律予以收回，將以前年度項目執(zhí)行凈結(jié)余實行財政資金自行上繳收回。再次，建立完善的項目配套資金制度，將項目后續(xù)的運行維護經(jīng)費以項目資金的形式安排在部門預算中，與日常公用經(jīng)費區(qū)別開來，更有利于提高公用經(jīng)費的使用效益，也方便統(tǒng)計項目資金實際使用耗費。

四、結(jié)語

中小學公用經(jīng)費在保證學校正常運轉(zhuǎn)方面起到了重要的支持作用。在市場經(jīng)濟體制要求資金投入使用充分體現(xiàn)效益化的超大型一線城市，科學規(guī)范和加強中小學公用經(jīng)費支出管理，提高資金使用效益，既體現(xiàn)了教育經(jīng)費計劃管理的需要，也是規(guī)范學校辦學行為，提升學校辦學檔次和展現(xiàn)辦學理念的有效途徑。既要加大經(jīng)費投入力度，建立較為靈活機動公平的公用經(jīng)費分配制度，又有加快完善監(jiān)督機制，保障正常教育教學活動的同時，牢記“厲行節(jié)約”的原則。綜上所述，公用經(jīng)費使用關著日常教育教學管理的質(zhì)量的優(yōu)劣，影響著一個學校能否得到長遠發(fā)展，這些都需要財政部門、教育主管部門、社會監(jiān)督部門、社會大眾的不斷探索和共同努力才能得以實現(xiàn)。

（作者單位為北京市第三中學）

[作者簡介：孫鏡心（1983—），女，北京人，本科，會計師，主管會計，研究方向：財務管理。]

參考文獻

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