祝力

摘要：公共財(cái)政管理（PFM）是被實(shí)踐證明行之有效的政府財(cái)政管理體系。本文以歐盟為例，論述了PFM 在歐盟應(yīng)用的必要性以及前景，參考PFM在新西蘭應(yīng)用的成功實(shí)踐，提出應(yīng)用PFM進(jìn)行公共財(cái)政管理的巨大價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政管理 PFM 應(yīng)用

一、公共財(cái)政管理（PFM）的定義

英國(guó)特許公共財(cái)政與會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（CIPFA）對(duì)“公共財(cái)政管理（PFM）”的定義是：“公共財(cái)政管理（PFM）是一種系統(tǒng)，通過對(duì)財(cái)政資源的規(guī)劃、指導(dǎo)和控制，以實(shí)現(xiàn)和影響公共服務(wù)目標(biāo)的高效完成”。所以，PFM可以解釋為“主權(quán)國(guó)家和地方政府用于調(diào)動(dòng)收入、分配公共資金、承擔(dān)公共支出和評(píng)估結(jié)果的法律、規(guī)則和程序”的組合。因此，公共財(cái)政管理PFM包括產(chǎn)出和支出公共資源的所有方面。有效的財(cái)政政策最終取決于公共服務(wù)的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)性。公共服務(wù)的效率和公共財(cái)政的可持續(xù)性是緊密相連的。薄弱的PFM體系不僅會(huì)導(dǎo)致公共資源的流失，還會(huì)間接影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的績(jī)效。

二、公共財(cái)政管理體系在歐盟的實(shí)踐

（一）歐盟缺乏恰當(dāng)?shù)墓藏?cái)政管理文化

目前大多數(shù)歐盟國(guó)家的國(guó)民核算體系和預(yù)算監(jiān)測(cè)活動(dòng)既不能反映其經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，也不能指導(dǎo)政府的決策過程。在這種背景下，在一個(gè)政治聯(lián)盟薄弱、沒有超國(guó)家財(cái)政能力、彼此不信任的背景下，量化寬松和財(cái)政緊縮是歐盟能夠提出或在某些情況下實(shí)施的唯一解決方案，加劇歐盟危機(jī)的形成。

（二）國(guó)際公共財(cái)政會(huì)計(jì)準(zhǔn)則未得到有效執(zhí)行

對(duì)財(cái)政資源的分配和調(diào)動(dòng)需要一種手段——會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，但單有會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也是不夠的，還需要強(qiáng)有力的公共財(cái)政（和資產(chǎn)）管理文化。缺乏關(guān)于公共資產(chǎn)和負(fù)債的完整的信息可能導(dǎo)致政府干預(yù)財(cái)政政策的顯著低效。在歐盟很少有成員國(guó)遵循國(guó)際公共財(cái)政會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，該準(zhǔn)則要求全面披露債務(wù)和資產(chǎn)，特別是經(jīng)常不在政府公共帳戶報(bào)告范圍內(nèi)的非債務(wù)負(fù)債和非金融資產(chǎn)。這個(gè)問題沒有得到應(yīng)有的緊急處理，因?yàn)楸M管政府占年度GDP的近一半，但其資產(chǎn)和負(fù)債的市值往往遠(yuǎn)高于GDP。三分之二的資產(chǎn)和負(fù)債通常不被報(bào)告。這種局勢(shì)破壞了歐元區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的相互信任。

（三）公共債務(wù)只是政府資產(chǎn)負(fù)債表上的一個(gè)項(xiàng)目

在歐盟債務(wù)不能代表公共賬戶的狀況。而非金融資產(chǎn)和負(fù)債往往要么沒有得到準(zhǔn)確的報(bào)告，要么完全被忽略，包括公共部門養(yǎng)老金負(fù)債等項(xiàng)目。大多數(shù)政府賬戶沒有報(bào)告土地、建筑和自然資源等非金融資產(chǎn)，導(dǎo)致這些資產(chǎn)管理不善，產(chǎn)生成本，而不是創(chuàng)造價(jià)值。缺乏關(guān)于非債務(wù)負(fù)債和非金融資產(chǎn)（NFAs）的信息會(huì)導(dǎo)致公共債務(wù)總額被用作政府財(cái)政狀況的指標(biāo)。這可能導(dǎo)致對(duì)政府賬目的虛假陳述，進(jìn)而影響對(duì)可持續(xù)債務(wù)水平的評(píng)估，以及對(duì)一個(gè)國(guó)家的信用評(píng)級(jí)。由于缺乏及時(shí)和準(zhǔn)確的資料，很難監(jiān)測(cè)政府行為的執(zhí)行情況。了解公共賬戶狀況對(duì)于建立在相互信任基礎(chǔ)上的堅(jiān)實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)治理至關(guān)重要。所以采用國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則迫在眉睫。歐盟理事會(huì)在2012年底之前啟動(dòng)一項(xiàng)評(píng)估，評(píng)估國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)歐盟成員國(guó)的適用性。

三、歐盟采用公共財(cái)政管理體系的必要性

2008年，法國(guó)無資金準(zhǔn)備的養(yǎng)老金凈負(fù)債占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為91%，芬蘭為77%，英國(guó)為63%，德國(guó)為58%。而在瑞典和荷蘭等其他國(guó)家，這一比例僅為8%和5%。非金融資產(chǎn)（NFAs）主要包括土地、建筑物、營(yíng)房、基礎(chǔ)設(shè)施、港口和機(jī)場(chǎng)、森林和地下資產(chǎn)。然而，由于這些沒有得到報(bào)告或適當(dāng)評(píng)估，決策者和公共管理人員通常不知道實(shí)施有效資產(chǎn)管理戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)。因此，公共資產(chǎn)往往由于各種原因被歐盟各政府忽視，導(dǎo)致許多城市的公共資產(chǎn)惡化等。公共財(cái)政管理應(yīng)重視公共債務(wù)之外的兩大資產(chǎn)。公共債務(wù)總額指標(biāo)不應(yīng)被視為政府財(cái)政狀況的代表。原因有二：一是非債務(wù)負(fù)債累計(jì)數(shù)額巨大，成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要來源;二是公共非金融資產(chǎn)雖然價(jià)值可能相當(dāng)于或超過一個(gè)國(guó)家的GDP總量，但其報(bào)告并不準(zhǔn)確。因此，各國(guó)政府的目標(biāo)應(yīng)是改進(jìn)非債務(wù)負(fù)債的監(jiān)測(cè)和報(bào)告活動(dòng)，并且設(shè)計(jì)有效的公共資產(chǎn)管理策略，從公共資產(chǎn)中提取價(jià)值。

為了實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)，歐盟各國(guó)政府必須降低總債務(wù)指標(biāo)的重要性。為此，政府應(yīng)采用現(xiàn)代PFM體系，其中第一步也是最根本的一步是根據(jù)國(guó)際公認(rèn)的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則整合政府資產(chǎn)負(fù)債表。然后，政府資產(chǎn)負(fù)債表將通過提供金融和非金融資產(chǎn)和負(fù)債的存量，對(duì)政府財(cái)政提供更準(zhǔn)確和全面的概述。此外，它還可以計(jì)算不同的凈值指標(biāo)，更準(zhǔn)確地評(píng)估國(guó)家和國(guó)家的整體財(cái)政狀況。

四、基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的現(xiàn)代PFM模型如何有益于政府財(cái)政管理

（一）引入PFM模型的成本較高

歐盟統(tǒng)計(jì)局最近委托進(jìn)行的一項(xiàng)研究估計(jì)，將權(quán)責(zé)發(fā)生制納入整個(gè)歐盟將花費(fèi)12億至69億歐元，這相當(dāng)于歐盟GDP的0.009至0.053%。盡管費(fèi)用可能看起來很高，但使用基于國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則產(chǎn)生的信息的資產(chǎn)負(fù)債表的好處可能是巨大的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些成本。建立在準(zhǔn)確賬目基礎(chǔ)上的完整PFM體系，有可能在長(zhǎng)期內(nèi)增加政府收入，大幅提高GDP。

（二）PFM實(shí)施具有持續(xù)性和高效益

權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)與預(yù)算（考慮到非金融資產(chǎn)和非債務(wù)負(fù)債）相結(jié)合的現(xiàn)代PFM體系可有助于產(chǎn)生更好、更可靠的數(shù)據(jù);加強(qiáng)財(cái)政戰(zhàn)略決策;通過實(shí)施有效的公共資產(chǎn)管理戰(zhàn)略，提高政府從公共資產(chǎn)中提取價(jià)值的能力;提高長(zhǎng)期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值潛力，提高人民生活水平;提高透明度、問責(zé)制和民主監(jiān)督。

（三）PFM在新西蘭成功實(shí)踐的案例

1994年，新西蘭通過了《財(cái)政責(zé)任法》，提出了一套原則，構(gòu)成了今天PFM制度的基礎(chǔ)。PFM的“新西蘭模式”不應(yīng)僅僅被理解為公共會(huì)計(jì)體系的重組，而應(yīng)被理解為旨在改善政府整體績(jī)效和該國(guó)財(cái)政狀況的結(jié)構(gòu)性改革。新西蘭PFM模式的結(jié)構(gòu)旨在處理資源調(diào)動(dòng)和支出管理的所有方面。

預(yù)算流程：在IPSAS的會(huì)計(jì)制度下采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，提供關(guān)于國(guó)家財(cái)務(wù)狀況的全面信息和相關(guān)指標(biāo)，如政府的凈資產(chǎn)。

財(cái)政目標(biāo)：政府制定適當(dāng)?shù)呢?cái)政目標(biāo)，主管部門和公眾輿論可以根據(jù)這些目標(biāo)評(píng)估政府財(cái)政政策的執(zhí)行情況。

決策過程：中央和中央以下各級(jí)決策者根據(jù)中央政府確定的財(cái)政目標(biāo)進(jìn)行決策調(diào)整。

財(cái)政撥款：對(duì)預(yù)算撥款進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。

財(cái)務(wù)報(bào)告：規(guī)定了對(duì)所有報(bào)告實(shí)體（即政府部門和地方當(dāng)局）在政府正式報(bào)告中披露的信息的嚴(yán)格要求。

外部審計(jì)：建立獨(dú)立的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，以確保嚴(yán)格遵守規(guī)則和程序。

總的來說，上述六大模塊的采用和整合，使新西蘭政府得以建立一個(gè)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的PFM模型，有助于改善新西蘭的公共財(cái)政狀況以及該國(guó)的整體財(cái)務(wù)狀況。從2006年到2015年，新西蘭的財(cái)務(wù)表現(xiàn)一直是最好的。在過去的10年里，新西蘭的GDP創(chuàng)造/損失比增加了27%，而英國(guó)和法國(guó)分別下降了36%和25%。英國(guó)和法國(guó)的公共資產(chǎn)回報(bào)率分別下降了11%和17%，而新西蘭則上升了2%。自2006年以來，新西蘭的凈資產(chǎn)平均每年增長(zhǎng)7%。相反，英國(guó)和法國(guó)政府的凈資產(chǎn)每年平均縮水13%和7%。這證明了在新西蘭PFM模式下，國(guó)家公共財(cái)政具有令人印象深刻的彈性。在過去的十年中，長(zhǎng)期的全球危機(jī)對(duì)所有被分析國(guó)家的凈資產(chǎn)產(chǎn)生了負(fù)面影響。然而，盡管新西蘭的凈資產(chǎn)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例下降了11%，但在英國(guó)和法國(guó)，這一比例分別下降了34%和47%。關(guān)于債務(wù)負(fù)擔(dān)，在危機(jī)之后，新西蘭政府有效地控制了債務(wù)，在分析的所有國(guó)家公共凈債務(wù)增長(zhǎng)最少的。新西蘭采用現(xiàn)代化和一體化的PFM系統(tǒng)所帶來的創(chuàng)新使所有相關(guān)的利益相關(guān)者受益，包括政府、金融投資者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公民。加強(qiáng)財(cái)政政策決策，提高了政府財(cái)政綜合效益。事實(shí)上，公共金融和非金融資產(chǎn)及負(fù)債信息的準(zhǔn)確性，使政府得以利用這些信息，實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)回報(bào)的最大化。同樣，可以獲得可靠和廣泛的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，使金融投資者和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)能夠深入了解政府的財(cái)政狀況，準(zhǔn)確評(píng)估新西蘭公共債務(wù)的可持續(xù)性和相關(guān)違約可能性。數(shù)據(jù)表明只有結(jié)合高質(zhì)量的PFM，如新西蘭模式，特別是在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，才能在政府財(cái)政績(jī)效方面取得良好的結(jié)果。

（作者單位：中國(guó)人民銀行九江市中心支行）