摘?要：如何有效保護(hù)流動(dòng)兒童權(quán)益是當(dāng)前兒童福利制度建構(gòu)的重要議題。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步建立了流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策框架，并在保護(hù)主體、保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)方法上取得了新的進(jìn)步。目前，保護(hù)政策的實(shí)施取得了積極的成效，但效果并不十分理想，這折射出流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位存在偏差的問題。兒童為中心視角是對兒童權(quán)利的肯定，實(shí)現(xiàn)了兒童保護(hù)由成人主導(dǎo)向兒童主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型。在此視角下，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的目標(biāo)定位是兒童優(yōu)先原則的體現(xiàn)，在國家角色、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)方法和保護(hù)體系等方面均實(shí)現(xiàn)了發(fā)展創(chuàng)新，并在個(gè)體和系統(tǒng)層面促進(jìn)實(shí)踐框架的調(diào)整。當(dāng)然，這一政策目標(biāo)定位的成功轉(zhuǎn)型還需要進(jìn)一步思考“如何構(gòu)建整合的保護(hù)體系”的議題。

關(guān)鍵詞：兒童為中心;流動(dòng)兒童;權(quán)益保護(hù);政策目標(biāo)定位

中圖分類號：C913.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）09-0087-06

流動(dòng)給兒童成長和發(fā)展帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)議題提出至今，政策革新與個(gè)體需要之間仍然存在巨大空間。一方面，國家兒童福利制度從補(bǔ)缺型轉(zhuǎn)向適度普惠型，國家試圖從社會(huì)投資視角①、家庭視角②構(gòu)建流動(dòng)兒童保護(hù)政策框架，建立覆蓋不同家庭生命周期和家庭類型的服務(wù)體系③;另一方面，流動(dòng)兒童始終面臨與城市整合度差④、受歧視、勞動(dòng)被剝削和傷害風(fēng)險(xiǎn)更高⑤等問題。

在社會(huì)政策研究中，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)需要的滿足屬于社會(huì)政策目標(biāo)定位討論的范圍。目標(biāo)定位被理解為社會(huì)福利支出目標(biāo)指向的一種方式，是把福利資源分配給最需要人群的過程⑥。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的目標(biāo)定位轉(zhuǎn)型是指根據(jù)流動(dòng)兒童的需要對社會(huì)政策做出調(diào)整的過程。20世紀(jì)90年代開始，兒童為中心視角興起。這一視角認(rèn)為，國家不僅要關(guān)注兒童風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響，還應(yīng)該為兒童需要建立積極的標(biāo)準(zhǔn)。⑦這對研究流動(dòng)兒童保護(hù)具有重要價(jià)值。本文通過梳理近30年來國家層面的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策文本，同時(shí)利用“生態(tài)系統(tǒng)視角下流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)與社會(huì)工作干預(yù)研究”項(xiàng)目的流動(dòng)兒童調(diào)查數(shù)據(jù)，反思流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的問題，并以“兒童為中心”的視角重新定位政策目標(biāo)，以回應(yīng)我國適度普惠兒童福利制度建設(shè)的需要。

一、近30年來流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策框架的形成與發(fā)展特點(diǎn)

1.流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展歷程

1998年，《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》頒布，標(biāo)志著中央政府層面的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)序幕正式拉開。截至2018年12月底，國家共頒布了與流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)直接相關(guān)的政策36項(xiàng)、中央財(cái)政購買服務(wù)項(xiàng)目73項(xiàng)。⑧流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：1992—1998年，流動(dòng)兒童教育和健康保護(hù)政策初步形成;2000—2010年，教育和健康保護(hù)政策深入推進(jìn);2011—2018年，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策拓展至家庭教育、社會(huì)融合等主題。整體看來，當(dāng)前我國已經(jīng)初步形成了流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策框架，包括以下三個(gè)層面。

（1）中央層級法規(guī)層面。20世紀(jì)90年代以來，《中華人民共和國義務(wù)教育法》《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》等重要文件先后出臺(tái)，對流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)的發(fā)展方向進(jìn)行了規(guī)劃，對教育和融合等議題做出了明確的規(guī)定。

（2）中央部門法規(guī)層面。自1990年以來，教育部、民政部、全國婦聯(lián)、衛(wèi)計(jì)委等部門分別牽頭發(fā)布政策法規(guī)18項(xiàng)，為流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的落實(shí)提供了詳細(xì)的實(shí)施規(guī)范。比如，《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于做好流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立兒童福利領(lǐng)域慈善行為導(dǎo)向機(jī)制的意見》等，對流動(dòng)兒童教育、健康和社會(huì)福利做出了相應(yīng)的安排。

（3）中央部門實(shí)踐體系層面。一方面，民政部、全國婦聯(lián)等部門通過開展“未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)項(xiàng)目”“受人口流動(dòng)影響的兒童試點(diǎn)項(xiàng)目”等，探索流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和工具，建立了流動(dòng)兒童數(shù)據(jù)庫、流動(dòng)兒童衛(wèi)生保健三級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。另一方面，從2014年開始，財(cái)政部、民政部通過購買服務(wù)的方式，支持社會(huì)組織參與到流動(dòng)兒童服務(wù)項(xiàng)目中。截至2018年，流動(dòng)兒童服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)達(dá)到73項(xiàng)，支持資金達(dá)到3198.5萬元。⑨

2.流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展特點(diǎn)

總的來說，我國流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策在保護(hù)主體、保護(hù)內(nèi)容與保護(hù)方法等方面均有了較大拓展。

（1）保護(hù)主體從單一政府轉(zhuǎn)向多元主體。政府是兒童權(quán)益保護(hù)的重要主體。我國流動(dòng)兒童的免疫接種、教育以及信息登記等均明確了政府的責(zé)任，如《特殊人群計(jì)劃免疫工作管理方案》要求，衛(wèi)生部門切實(shí)加強(qiáng)管理，加強(qiáng)對流動(dòng)人口與特殊人群中適齡兒童的摸底登記工作。2013年開始，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)開始強(qiáng)調(diào)政府—社會(huì)—市場等多元主體的互動(dòng)合作。一方面，在政府內(nèi)部建立流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。如2011年由全國婦聯(lián)牽頭發(fā)布的《關(guān)于開展全國農(nóng)村留守流動(dòng)兒童關(guān)愛服務(wù)體系試點(diǎn)工作的通知》提出建立流動(dòng)兒童關(guān)愛服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，建立政府和社會(huì)協(xié)同機(jī)制。各級政府通過政府服務(wù)購買、公益創(chuàng)投等方式吸納社會(huì)力量參與流動(dòng)兒童的保護(hù)服務(wù)，形成政府—社會(huì)組織—家庭“三位一體”的保護(hù)機(jī)制。

（2）保護(hù)內(nèi)容主題突出且不斷擴(kuò)展。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)主題最初圍繞教育和健康展開。與流動(dòng)兒童學(xué)校教育和身體健康相關(guān)的政策所占比例分別為55.6%、19.4%（見圖1）。從2011年開始，流動(dòng)兒童保護(hù)主題逐步轉(zhuǎn)向兒童多元化的需要。《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》等政策陸續(xù)頒布，涉及兒童性安全、兒童家庭教育、社區(qū)安全等議題。此外，政府開始意識到流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)問題，除了提升兒童個(gè)體的能力以外，還需要改善兒童所處的環(huán)境系統(tǒng)。由此，國家率先推出了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等完善流動(dòng)兒童家庭和社會(huì)系統(tǒng)的政策，旨在優(yōu)化流動(dòng)兒童的生活環(huán)境。圖1顯示，與流動(dòng)兒童家庭教育和社會(huì)融入相關(guān)的政策的比例分別是2.8%。在中央財(cái)政購買的服務(wù)項(xiàng)目中，從系統(tǒng)層面對流動(dòng)兒童實(shí)施干預(yù)的項(xiàng)目也占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?。這部分項(xiàng)目包括與流動(dòng)兒童社會(huì)融入、親子關(guān)系、社會(huì)支持、社區(qū)安全相關(guān)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，四者所占比例分別為16.4%、1.4%、6.8%、1.4%，合計(jì)占26%（見圖2）。

（3）保護(hù)方法從費(fèi)用減免拓展至強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作專業(yè)方法的使用。減免基本公共服務(wù)費(fèi)用是緩解流動(dòng)兒童早期發(fā)展困境的主要方式。《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施〈疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例〉的通知》均在免除流動(dòng)兒童教育費(fèi)用和預(yù)防接種費(fèi)用上提出了要求，保證了流動(dòng)兒童的受教育權(quán)和健康權(quán)。2006年，對流動(dòng)兒童的保護(hù)方法嘗試社會(huì)轉(zhuǎn)移支付方式，包括現(xiàn)金救助和實(shí)物救助。如根據(jù)流動(dòng)兒童“兩為主”的政策規(guī)定，各省市均按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予流動(dòng)兒童教學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。2014年開始，流動(dòng)兒童保護(hù)實(shí)踐專業(yè)化要求增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作專業(yè)的嵌入。中央財(cái)政購買項(xiàng)目從設(shè)置之初就將項(xiàng)目分為發(fā)展示范類項(xiàng)目、承接社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目、人員培訓(xùn)示范項(xiàng)目四個(gè)類別。以2018年的購買項(xiàng)目為例，社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目占總項(xiàng)目的26.1%。而流動(dòng)兒童專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目占兒童服務(wù)項(xiàng)目的比例從2014年的15.4%上升到2018年的38.5%，重要性逐年增長。

二、流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策實(shí)踐效果與目標(biāo)定位偏差

1.流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策實(shí)踐效果不甚理想

整體看來，一系列相關(guān)政策的出臺(tái)和實(shí)施對流動(dòng)兒童受教育權(quán)和健康權(quán)的保護(hù)起到積極作用。流動(dòng)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到90%，免疫接種率達(dá)到85%以上。⑩但是，政策效果仍然不甚理想，保護(hù)政策不能滿足當(dāng)前流動(dòng)兒童對高質(zhì)量教育、社會(huì)支持等多元化需求，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就學(xué)率增幅遲滯。流動(dòng)兒童受教育問題一直受到政府和社會(huì)的高度重視，但因教育資源的有限性和戶籍制度的隔離，流動(dòng)兒童教育在機(jī)會(huì)和結(jié)果上存在不平等。B11流入地政府由于公辦教育資源匱乏、教育經(jīng)費(fèi)安排失當(dāng)、各級政府責(zé)任不明晰等因素，在推行“兩為主”“兩納入”等政策時(shí)面臨極大的挑戰(zhàn)，流動(dòng)兒童在公辦學(xué)校就學(xué)時(shí)遭遇各種困難。截至2014年年底，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀公辦學(xué)校的比例為79.5%;2015年，各地流動(dòng)兒童公辦學(xué)校入學(xué)率差異巨大，上海為100%，東莞僅為23%。B12流動(dòng)兒童對高教育質(zhì)量的需要無法得到有效滿足。

（2）流動(dòng)兒童社會(huì)支持匱乏。流動(dòng)對兒童的城市融合造成不利影響，而社會(huì)支持是促進(jìn)流動(dòng)兒童城市融合的重要因素。遺憾的是，政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間存在著巨大的鴻溝，流動(dòng)兒童較少能從正式機(jī)構(gòu)獲得幫助和支持。如2008年印發(fā)的《全國精神衛(wèi)生工作體系發(fā)展指導(dǎo)綱要（2008年—2015年）》明確提出，在中小學(xué)建立心理健康輔導(dǎo)室，開展心理健康教育。但是，大部分流動(dòng)兒童就讀的學(xué)校（外來工子弟學(xué)校）存在師資力量不足、地位不合法等問題，無暇顧及兒童的心理支持。與此同時(shí)，保護(hù)政策缺少對流動(dòng)兒童非正式支持不足的關(guān)注，使得流動(dòng)兒童始終面臨家庭支持不足、傳統(tǒng)的社會(huì)支持?jǐn)嗔?、新的社?huì)關(guān)系建立困難B13等困境。

2.流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位存在偏差

流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策實(shí)施效果不理想，其直接原因是政策工具充足性的欠缺B14以及政策實(shí)踐的問題化、個(gè)體化、靜態(tài)化取向B15等，更為重要的原因是保護(hù)政策忽視了以流動(dòng)兒童為中心的政策目標(biāo)定位。多數(shù)流動(dòng)兒童政策都是從具體問題出發(fā)來討論政策革新的，同時(shí)保護(hù)政策的制定和推行還受到城市福利資源、創(chuàng)新治理手段與轉(zhuǎn)移矛盾等因素的影響B(tài)16。這造成當(dāng)前流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位存在偏差，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（1）定位主體偏差。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策定位主體偏差表現(xiàn)為政策制定主體分散，缺乏整合機(jī)制。各級政府是流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)的定位主體，主要涉及教育部、民政部、衛(wèi)計(jì)委、財(cái)政部等。一直以來，我國缺少主管兒童權(quán)益保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)（民政部兒童福利司的服務(wù)對象主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，基本不涵蓋流動(dòng)兒童）。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策多按照主管部門牽頭、相關(guān)部門配合的方式制定出臺(tái)。政策重心更多與政府部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域、部門職權(quán)緊密相關(guān)，而非兒童整體需要。從政策文本來看，教育部關(guān)注的是流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段的入學(xué)，衛(wèi)計(jì)委關(guān)注的是流動(dòng)兒童的免疫接種，民政部關(guān)注的是流動(dòng)兒童托底保障。然而，課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)兒童具有更加多元化的需求，85.0%的流動(dòng)兒童期望有父母或朋友的陪伴，70.0%的流動(dòng)兒童期望得到老師的關(guān)懷，80.0%的流動(dòng)兒童期望能夠參與社區(qū)活動(dòng)等。這些不同的需求由于不能與當(dāng)前政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置直接對應(yīng)，也因缺乏明晰的業(yè)務(wù)主管部門，容易被忽視或者得不到優(yōu)先考慮。

（2）定位方法偏差。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位方法偏差是指滿足流動(dòng)兒童保護(hù)需要的方法單一，發(fā)展性不足。我國流動(dòng)兒童保護(hù)政策的制定具有明顯的應(yīng)急式特征，一般要求政策對流動(dòng)兒童面臨的最緊急問題做出回應(yīng)，而對兒童未來發(fā)展的關(guān)注相對不足。20世紀(jì)90年代以來，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)始終按照“問題—救助”的邏輯展開，社會(huì)救助特征明顯。這與我國流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的制定建立在流動(dòng)人口頻繁流動(dòng)并最終會(huì)返鄉(xiāng)的假設(shè)上有關(guān)。B17但是，2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，過去十年間，中國0—17周歲的流動(dòng)兒童數(shù)量由1982萬人增長至3581萬人，增長規(guī)模超過80%，其中農(nóng)村戶籍的流動(dòng)兒童占80.35%。B18流動(dòng)兒童群體規(guī)模不斷增大。這就要求必須從兒童的整體需要出發(fā)，采取救助和發(fā)展相結(jié)合的方法，重新設(shè)計(jì)政策以滿足流動(dòng)兒童扎根城市的需要。

（3）定位內(nèi)容偏差。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位內(nèi)容偏差是指政策僅聚焦兒童生命片段和部分需要。定位內(nèi)容偏差與定位主體分散、定位方法單一有緊密關(guān)系。1992—2018年國家層面涉及流動(dòng)兒童保護(hù)的36項(xiàng)政策中，與0—6歲流動(dòng)兒童相關(guān)的政策占24.0%，與7—14歲相關(guān)的占68.0%，與15—18歲相關(guān)的占8.0%，且政策涉及的主題主要是學(xué)校教育和身體健康（見圖1）。兒童保護(hù)研究者提出，兒童保護(hù)內(nèi)容應(yīng)拓展到兒童整體的福祉，即關(guān)注兒童健康、教育、情緒和行為發(fā)展、認(rèn)知、家庭和社會(huì)關(guān)系、社會(huì)表現(xiàn)和自我照顧技能。B19對于流動(dòng)兒童來說，其保護(hù)政策的內(nèi)容需要關(guān)注流動(dòng)兒童不同的生命周期和個(gè)體全面發(fā)展的需要，既要解決流動(dòng)兒童當(dāng)前緊迫的問題，也要為下一生命周期做準(zhǔn)備。

三、流動(dòng)兒童為中心的權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位重構(gòu)

流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位要求國家應(yīng)以滿足流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)的需要為原則。社會(huì)福利目標(biāo)定位是一個(gè)國家社會(huì)福利制度的核心，是國家提供資源滿足社會(huì)成員需要的依據(jù)，也是社會(huì)成員接受社會(huì)福利的制度保障依據(jù)。B20兒童為中心的目標(biāo)定位是兒童優(yōu)先原則的體現(xiàn)，核心是將兒童權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)定位回歸到兒童個(gè)體。這一視角的興起與兒童地位認(rèn)知的變化以及對傳統(tǒng)西方兒童保護(hù)政策的反思有關(guān)。

20世紀(jì)60年代，兒童虐待和忽視問題推動(dòng)了西方兒童保護(hù)制度的產(chǎn)生。最初，其主要采用家長式的或親生父母的視角B21，假設(shè)兒童是需要被保護(hù)的消極個(gè)體，各類專業(yè)人士或父母是按照“兒童最佳利益”來行動(dòng)的。這可能導(dǎo)致保護(hù)活動(dòng)忽視兒童是自身權(quán)益主體的事實(shí)。到了20世紀(jì)80年代，新童年社會(huì)學(xué)興起，個(gè)體化趨勢及其背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)解構(gòu)了兒童的認(rèn)知，該學(xué)說提出兒童有主體性，是社會(huì)的公民，也具有主動(dòng)參與社會(huì)生活的能動(dòng)性。B221989年，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》頒布，推動(dòng)了西方兒童保護(hù)政策從兒童保護(hù)取向邁向兒童為中心取向B23，使得兒童作為獨(dú)立個(gè)體的形象和享有兒童權(quán)益的認(rèn)知獲得了廣泛的認(rèn)可。

兒童為中心的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位能夠推動(dòng)我國流動(dòng)兒童保護(hù)政策轉(zhuǎn)型。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策是為了滿足流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)需要而制定的，社會(huì)投資和兒童權(quán)利理論是其目標(biāo)定位的依據(jù)和理論基礎(chǔ)。社會(huì)投資最早由吉登斯提出，他認(rèn)為，作為傳統(tǒng)福利國家的替代性視角，國家福利角色應(yīng)該由補(bǔ)償個(gè)人困難轉(zhuǎn)向投資人力資本。B24國家不僅要關(guān)注兒童風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響，還應(yīng)該為兒童需要的滿足建立積極的標(biāo)準(zhǔn)。兒童為中心的視角將兒童作為當(dāng)前的兒童和未來的成人來對待，兒童被視為需要投資以確保有足夠能力的人，福利國家應(yīng)該為兒童提供一種平等的機(jī)會(huì)以確保他們獲得持續(xù)的發(fā)展。社會(huì)政策則需要盡力確保兒童的發(fā)展機(jī)會(huì)、教育獲得、健康和福利，通過家庭政策的實(shí)施，分擔(dān)家庭對兒童早期發(fā)展的投入。B25社會(huì)投資理念下的兒童保護(hù)受到一定質(zhì)疑。有人認(rèn)為，政策過多關(guān)注兒童的教育獲得和福利，忽略了兒童當(dāng)下的權(quán)益和需要。兒童權(quán)利理念強(qiáng)調(diào)兒童不僅是未來的工作者，還是當(dāng)前的公民，國家需要直接回應(yīng)兒童的權(quán)益和需要，這一理念的加入豐富了社會(huì)投資理念的內(nèi)涵。從20世紀(jì)90年代開始，兒童為中心的取向?qū)和Ｗo(hù)的政策制定和實(shí)踐服務(wù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為改變我國流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的理論基礎(chǔ)。

兒童為中心的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位重新確定了國家在流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)中的角色、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)方法等。在兒童為中心的取向下，流動(dòng)兒童應(yīng)該被視為（準(zhǔn)）公共物品，國家要強(qiáng)化流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策中的國家角色，推動(dòng)實(shí)施一些“去家庭化”的策略，分擔(dān)流動(dòng)人口家庭在兒童發(fā)展中的投入，避免流動(dòng)兒童因家庭社會(huì)資本不高而生活機(jī)會(huì)缺乏的狀況發(fā)生。在保護(hù)內(nèi)容上，兒童為中心的流動(dòng)兒童政策強(qiáng)調(diào)認(rèn)知和保障流動(dòng)兒童權(quán)利，即《兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定的參與（第12條）、提供（第24條）和保護(hù)權(quán)利（第3條）。B26需要注意的是，參與權(quán)是兒童保護(hù)的重要內(nèi)容。參與對脆弱兒童具有保護(hù)性，能增加其自信、自我效能和自我價(jià)值。B27在保護(hù)方法上，國家為流動(dòng)兒童提供更加廣泛的治療與預(yù)防并重的政策與服務(wù)，促進(jìn)流動(dòng)兒童福利水平的整體提升。在兒童—國家—家庭角色方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)流動(dòng)兒童獨(dú)立于國家和家庭，把流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)作為公共責(zé)任，強(qiáng)化國家和父母的照顧責(zé)任，激發(fā)流動(dòng)兒童和父母的參與熱情，建立三者之間的伙伴與協(xié)作關(guān)系。

兒童權(quán)利從兩個(gè)方面推動(dòng)兒童為中心的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展。第一，兒童的提供和保護(hù)權(quán)是流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展的基本動(dòng)力。例如，《擴(kuò)大國家免疫規(guī)劃實(shí)施方案》提出強(qiáng)化流動(dòng)兒童的預(yù)防接種工作，為流動(dòng)兒童提供了平等的公共衛(wèi)生免疫機(jī)會(huì);《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》保護(hù)了流動(dòng)兒童受教育的權(quán)利等。第二，兒童的參與權(quán)是流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展的新動(dòng)力。權(quán)益保護(hù)政策不僅需要保障流動(dòng)兒童的提供和保護(hù)權(quán)，還應(yīng)該重點(diǎn)保障流動(dòng)兒童的參與權(quán)。比如，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家在法律層面給予兒童參與的機(jī)會(huì)，要求兒童有權(quán)擁有自己的律師，以保障自己能夠合理發(fā)聲。因此，基于新的目標(biāo)定位，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策能夠有效回應(yīng)兒童各類權(quán)利保護(hù)的需要。國家應(yīng)在兒童為中心的社會(huì)福利制度下擴(kuò)大正式社會(huì)制度的功能，增強(qiáng)國家福利提供責(zé)任，實(shí)現(xiàn)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)型。

重構(gòu)兒童為中心的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位，還需要形成整合的保護(hù)體系。這就要求深入理解流動(dòng)兒童與外部系統(tǒng)的嵌套關(guān)系，將流動(dòng)兒童置于其所處的生態(tài)系統(tǒng)。如圖3所示，目標(biāo)定位重構(gòu)后的流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)體系，以流動(dòng)兒童為中心，形成政府—家庭—兒童—社會(huì)的分工合作和整合運(yùn)作。國家保護(hù)、家庭保護(hù)、社會(huì)保護(hù)和兒童自我保護(hù)作為流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)體系的組成部分。

目標(biāo)定位重構(gòu)后的保護(hù)體系，基于專業(yè)社會(huì)工作組織，形成多層次的實(shí)踐服務(wù)體系，促進(jìn)流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)實(shí)踐框架的調(diào)整：一是個(gè)體層面，專業(yè)社會(huì)工作組織通過賦權(quán)于流動(dòng)兒童，推動(dòng)兒童在政府—社會(huì)—家庭的參與和整體需要滿足;二是系統(tǒng)層面，專業(yè)社會(huì)組織通過倡導(dǎo)和整合推進(jìn)政策優(yōu)化和社會(huì)資源鏈接，并與家庭、政府、兒童和其他社會(huì)系統(tǒng)形成支持合作的關(guān)系，最終形成政府—家庭—兒童—社會(huì)共治局面，突破前述定位偏差困境。

四、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以來，大批農(nóng)村流動(dòng)人口子女隨其父母進(jìn)入城市，成為流動(dòng)兒童，其權(quán)益保護(hù)問題迅速成為政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。整體看來，我國流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策不斷在批判中超越，流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策框架已初步建立。但時(shí)至今日，當(dāng)前權(quán)益保護(hù)政策已不能滿足流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)的需要。流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)仍然面臨著政府提供的社會(huì)支持比較匱乏等問題。重新定位流動(dòng)兒童權(quán)益政策目標(biāo)成為當(dāng)前我國兒童保護(hù)制度建設(shè)的客觀要求。兒童為中心視角由于強(qiáng)調(diào)兒童作為獨(dú)立個(gè)體的權(quán)益與能動(dòng)性，其在探討流動(dòng)兒童保護(hù)政策轉(zhuǎn)型中具有獨(dú)特的意義。因此，本文認(rèn)為，將兒童為中心視角納入流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)的政策中，能夠有效突破當(dāng)前政策目標(biāo)定位偏差的困境，有利于提升流動(dòng)兒童權(quán)益的保護(hù)水平。

從前文的論述中可知，重新定位流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)的關(guān)鍵是構(gòu)建整合的保護(hù)體系。這一保護(hù)體系是為了回應(yīng)流動(dòng)兒童權(quán)益保護(hù)中部門分割、保護(hù)主體彼此獨(dú)立、保護(hù)方式相互排斥等問題。然而，在我國所屬的東亞福利體制下，兒童照顧和發(fā)展的責(zé)任更多歸屬于家庭。B28在這一理念下，如何明確區(qū)分國家—家庭—社會(huì)的保護(hù)責(zé)任，如何增強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作組織在保護(hù)體系中的作用，政策制定和實(shí)施如何踐行“兒童為中心”的思想？對這些問題的思考不僅有利于推進(jìn)流動(dòng)兒童權(quán)利保護(hù)，還是進(jìn)一步深化我國兒童保護(hù)政策的關(guān)鍵要素。

注釋

①王慧娟：《流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶：模式構(gòu)想與設(shè)立意義》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第4期。

②B14徐曉新、張秀蘭：《將家庭視角納入公共政策——基于流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策演進(jìn)的分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。

③盛亦男：《中國流動(dòng)人口家庭化遷居》，《人口研究》2013年第4期。

④周皓、章寧：《流動(dòng)兒童與社會(huì)的整合》，《中國人口科學(xué)》2003年第4期。

⑤鄒泓等：《我國九城市流動(dòng)兒童生存和受保護(hù)狀況調(diào)查》，《青年研究》2004年第1期。

⑥李迎生等：《福利治理、政策執(zhí)行與社會(huì)政策目標(biāo)定位——基于N村低保的考察》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期。

⑦B22劉玉蘭、彭華民：《西方兒童保護(hù)社會(huì)工作的理論轉(zhuǎn)型與實(shí)踐重構(gòu)》，《社會(huì)工作與管理》2017年第3期。

⑧⑨本文數(shù)據(jù)源于課題組的統(tǒng)計(jì)。課題組利用搜索引擎，對國家層面流動(dòng)兒童政策和中央財(cái)政購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行搜索，將政策、項(xiàng)目文件名或文本內(nèi)容中含有“流動(dòng)兒童”“流動(dòng)人口中適齡兒童”“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女”等關(guān)鍵詞的文件納入本文政策和項(xiàng)目分析范圍。

⑩何玲、李兵：《中國流動(dòng)兒童政策分析》，《人口研究》2007年第2期。

B11Wu Xiaogang. The Household Registration System and Rural-Urban Educational Inequality in Contemporary China. Chinese Sociological Review， 2011， Vol.44， No.2， pp.31-51.

B12皮磊：《中國流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告（2016）發(fā)布?建議簡化和降低流動(dòng)兒童入學(xué)條件》，公益時(shí)報(bào)網(wǎng)，http：//www.gongyishibao.com/html/gongyizixun/11528.html，2017年4月5日。

B13劉玉蘭：《流動(dòng)兒童精神健康狀況分析》，《人口學(xué)刊》2012年第3期。

B15劉玉蘭、彭華民：《家庭抗逆力視角下流動(dòng)兒童家庭社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐重構(gòu)》，《中州學(xué)刊》2016年第11期。

B16王毅杰、盧楠：《隨遷子女積分入學(xué)政策研究——基于珠三角、長三角地區(qū)11個(gè)城市的分析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。

B17段成榮：《我國流動(dòng)和留守兒童的幾個(gè)基本問題》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第1期。

B18國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司：《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2014）》，中國人口出版社，2014年，第181頁。

B19Christine Lou， et al. Assessing Child and Youth Well-being： Implications for Child Welfare Practice. Journal of Evidence-Based Social Work， 2008， Vol.5， No.1-2， pp.91-133.

B20彭華民：《論需要為本的中國社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。

B21Nigel Parton. Social Work， Child Protection and Politics： Some Critical and Constructive Reflections. British Journal of Social Work， 2014， Vol.44， No.7， pp.2042-2056.

B23Neil Gilbert， Nigel Parton， Marit Skivenes. Child Protection Systems： International Trends and Orientations. New York： Oxford University Press， 2011， p.258.

B24汪華：《超越左與右：吉登斯“第三條道路”及其社會(huì)投資思想論略》，《理論月刊》2012年第3期。

B25Gosta Esping-Andersen， Duncan Gallie. Why We Need a New Welfare State. New York： Oxford University Press， 2002， pp.28-67.

B26Jim Ife. Local and Global Practice： Relocating Social Work as a Human Rights Profession in the New Global Order. European Journal of Social Work， 2001， Vol.4， No.1， pp.5-15.

B27Katie Richards-Schuster， Suzanne Pritzker. Strengthening Youth Participation in Civic Engagement： Applying the Convention on the Rights of the Child to Social Work Practice. Children and Youth Services Review， 2015， Vol.57， No.7， pp.90-97.

B28馬春華：《重構(gòu)國家和青年家庭之間的契約：兒童養(yǎng)育責(zé)任的集體分擔(dān)》，《青年研究》2015年第4期。

責(zé)任編輯：海?玉