李輝 王建蓮

摘 要：當前信訪制度的系統(tǒng)性困境為協(xié)商嵌入式信訪治理提供了行動空間，其生成邏輯、系統(tǒng)構(gòu)成與運轉(zhuǎn)模式貫穿于制度失衡、變遷與融合的全過程。信訪容量超載，執(zhí)行力萎縮，自適性欠缺衍生出協(xié)商嵌入的價值邏輯、技術(shù)邏輯、情境邏輯;協(xié)商元素對傳統(tǒng)信訪制度的全方位注入，型塑出新價值與倫理系統(tǒng)、新動力與功能系統(tǒng)、新組織與渠道系統(tǒng);操作層面，基層政治協(xié)商、人民建議征集、網(wǎng)格化治理、人民調(diào)解等制度與信訪制度的資源融合，協(xié)商嵌入作用于信訪鏈條不同節(jié)點的功能融合以及構(gòu)筑于頂層設計與文化浸潤之上的價值融合，共同支撐協(xié)商嵌入式信訪治理的良序運行。

關(guān)鍵詞：信訪治理;協(xié)商嵌入;制度變遷;制度融合

中圖分類號：D632.8 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2019）010-0101-08

? 一、問題的提出

社會主義協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，深嵌于當代中國政治改革的全過程，在我國有根、有源、有生命力。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)的“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用……推動社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[1]，為這一重要民主形式的演進指明了方向。信訪制度作為具有中國特色的制度設置，則是一種具有協(xié)商性質(zhì)的非訴訟糾紛解決機制，在體現(xiàn)民主、反映民意、救濟權(quán)利等方面，發(fā)揮了重要作用。隨著新時代政治經(jīng)濟社會等領(lǐng)域變革的不斷深入，利益格局顯著變化，社會矛盾日趨復雜，信訪制度面臨的容量超載、功能異化、執(zhí)行不力、效果不彰等系統(tǒng)性困境愈加凸顯，已成為信訪理論界與信訪實務工作者亟需解決的難題。

社會主義協(xié)商民主于信訪制度而言，具有目的與工具的雙重價值，其在基層治理領(lǐng)域的拓展是對近年來不斷升溫的信訪法治化改革的有效補充，而信訪制度基于內(nèi)外壓力不斷衍生的全新訴求又為社會主義協(xié)商民主的制度性嵌入提供了行動空間，適時推進關(guān)于二者融合即協(xié)商嵌入式信訪治理的探索理應成為新時代信訪制度改革的理論自覺與實踐自覺。本文之所以將其置于制度性框架下來考量，主要緣于協(xié)商嵌入過程通常涉及信訪治理結(jié)構(gòu)、工具、程序等多重制度元素的重構(gòu)，因而在宏觀層面上具有鮮明的制度變遷與融合特征，以此為邏輯主線既能拓展制度思維，豐富研究視角，又利于動態(tài)詮釋當前信訪治理中協(xié)商嵌入何以可能，進而在清晰描繪改革圖景的同時為實踐推進提供更為精準的指引。

? ? ?二、制度失衡——協(xié)商嵌入式信訪治理的生成邏輯

誠如青木昌彥所言：“制度是人類社會內(nèi)生的、社會博弈參與人之間策略互動從而最終自我實施的均衡結(jié)果?！盵2]然而這種均衡卻時刻面臨“千百萬次細小的反叛”[3]129，亦即任一時點上的制度狀態(tài)都是制度均衡與制度失衡的疊加，而制度失衡又恰恰是引致制度變遷最為直接的原因。就協(xié)商嵌入式信訪治理而言，其對傳統(tǒng)信訪制度的突破正是根植于諾斯所說的制度失衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替過程，質(zhì)言之，傳統(tǒng)信訪制度在制度供需、制度執(zhí)行、制度自適等方面的失衡不斷衍生并凝練出協(xié)商嵌入的生成邏輯并最終表現(xiàn)為制度變遷的具象。

（一）價值邏輯：對信訪容量超載的因應

長期以來，信訪作為總體性社會治理的鏈接鏡像，扮演了彌合治理體系內(nèi)制度縫隙的角色，其兜底性制度的設計導致信訪結(jié)構(gòu)的急劇擴張與信訪功能的不斷異化，隨之而來的則是持續(xù)多年的“信訪洪峰”與信訪吞吐的嚴重失衡，“信訪難案（長期未決案）的淤積使信訪洪流形成一條‘地上懸河，處于高位、高危的運行區(qū)間”[4]。在因信訪量超載而愈發(fā)困窘的背后，實質(zhì)上潛藏著更深層次的價值危機：其一，信訪制度根源于黨的群眾路線，具有強烈的意識形態(tài)色彩，民意表達、政治參與、權(quán)力監(jiān)督的制度初衷型塑出對民眾訴求的“無限回應”模式，而當前信訪制度的超負荷運轉(zhuǎn)不可避免地會陷入“有限回應”“低效回應”的窘境，二者的持續(xù)落差自然會不斷消解這一制度的價值根基;其二，現(xiàn)行信訪制度在權(quán)利救濟、矛盾調(diào)解方面的功能溢出不僅是信訪容量超載的重要原因，也是引發(fā)制度價值沖突的關(guān)鍵，當民眾“把信訪看成優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權(quán)利”[5]，對信訪僭越法律的擔憂必然與日俱增，隨之而來的信訪存廢之爭也就在價值層面自動轉(zhuǎn)化為人治與法治的角力。

有鑒于此，如何因應信訪容量超載內(nèi)蘊的價值危機，進而從根本上緩解信訪制度的供需失衡是推進信訪改革的首要考量，而基于協(xié)商嵌入所帶來的價值重構(gòu)正是解決這一問題的金鑰匙：一方面，協(xié)商元素在信訪治理中的全流程嵌入能夠激活政治溝通與參與功能，促使信訪回歸匯集民意、傳遞民情、釋放民怨的初始定位，籍由協(xié)商中的良性互動，鏈接民眾與政府的制度渠道得以暢通，訴求回應的飽和度上升，信訪的民主參與價值自然彰顯，這對重塑民眾的信訪感知，從而改變行為趨向，控制并削減信訪總量大有裨益;另一方面，信訪協(xié)商嵌入有利于凝聚共識、鈍化矛盾，不僅在價值旨歸上與信訪治理天然契合，更能對纏訪、鬧訪中充斥的大量“協(xié)商型”上訪①發(fā)揮靶向治療的效果，這對于疏浚渠道壅塞，減少信訪存量又具有根治作用，“協(xié)商民主可以有效改造信訪困境發(fā)生的誘因，從而使信訪問題從根本上得到治理”[6]。

（二）技術(shù)邏輯：對信訪治理執(zhí)行力萎縮的補足

除卻信訪容量超載所導致的供需失衡，操作層面執(zhí)行力的萎縮是信訪制度失衡的又一表征，主要體現(xiàn)為信訪執(zhí)行主體執(zhí)行能力與意愿的弱化及信訪客體對制度化信訪預期的衰減。按照信訪制度“屬地管理、分級負責”的原則，地方政府承擔了息訴罷訪的主體責任，囿于信訪治理的復雜性與艱巨性，根治的難度和成本很高，體制桎梏與資源短缺常常映射為地方政府在信訪執(zhí)行能力上的捉襟見肘，難以適應“事事有著落，件件有回音”的要求，這就使得信訪治理執(zhí)行中制度遵循的意愿大為削弱，地方政府的行為取向不可避免地滑入于建嶸所說的“機會治理”的窠臼，即“治理主體采取各種機會主義的手段爭取自身利益最大化，導致治理結(jié)果不均等，難以形成穩(wěn)定的社會政治預期”[7]。與此同時，這種非制度化、非程序性、非規(guī)則化的機會治理還在客觀上影響了信訪者的行動邏輯，制度化信訪預期的不確定性逆向增加了“鬧”“纏”等策略選擇的概率，信訪治理的執(zhí)行力進一步萎縮。

由技術(shù)視角出發(fā)，協(xié)商嵌入能夠從兩方面有效提升信訪治理執(zhí)行力：其一，以民主協(xié)商降低執(zhí)行成本。學界一般認為，信訪治理中的辦公費用、部門協(xié)調(diào)、人力調(diào)配、信訪聽證等導致執(zhí)行成本居高不下，這也是地方政府行為異化的重要原因，而協(xié)商恰恰可以通過其在信訪活動初始介入中的作用發(fā)揮，避免觸及后續(xù)的高昂成本，從而大幅降低信訪執(zhí)行中的成本，“大多數(shù)案件，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導的關(guān)注下，找糾紛雙方當事人多談幾次，做好協(xié)商工作，就可以得到解決”[8]。其二，以組織協(xié)商優(yōu)化執(zhí)行效果。信訪治理涉及的范圍多元、多樣，僅靠各級信訪部門的單兵突進必然難以為繼，只有強化信訪部門的協(xié)商職能，牽頭以制度化的組織協(xié)商來打破部門藩籬，方能整合分散的信訪治理資源，變“背靠背”為“面對面”，進而“手拉手”，信訪執(zhí)行中的堵點、痛點才能豁然貫通，執(zhí)行效果才能有質(zhì)的提升。

（三）情境邏輯：對信訪制度自適性欠缺的平抑

保持信訪制度運行與相應情境（信訪關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)、功能、程序等一整套具有規(guī)定性的制度體系及倫理道德、文化習俗、意識形態(tài)等非正式規(guī)則）的動態(tài)契合是確保制度績效、維系制度活力的應然舉措而非實然選擇?，F(xiàn)實中，信訪制度與關(guān)聯(lián)情境的耦合并未隨著信訪改革的推進同步加深，突出表現(xiàn)在：一方面，信訪制度與實際運作中的關(guān)聯(lián)制度如政府行動架構(gòu)、基層社會治理、涉法涉訴處理等的勾連相對不足，制度間裂縫較大。例如，《信訪工作責任制實施辦法》規(guī)定：“各級信訪部門應當在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督本地區(qū)的信訪工作”[9]，但如何協(xié)調(diào)、如何指導和監(jiān)督，還缺乏操作性制度規(guī)定。另一方面，近年來的信訪改革在增強自身制度化與法治化的同時，對信訪增生的非正式規(guī)則誘因關(guān)注不夠，對社會結(jié)構(gòu)劇烈變遷、多重風險疊加累積等關(guān)鍵問題欠缺深刻的文化與倫理闡釋，這就導致信訪制度的設計及更新難以準確切中社會變遷的脈搏，在推動矛盾有效減生方面著力不夠，效果一般。

協(xié)商嵌入式信訪治理能夠從兩方面深化信訪制度與相應情境的契合，從而在根本上平抑自適性的不足：在正式規(guī)則（formal rules）層面，協(xié)商元素能夠發(fā)揮粘合劑的作用，彌合信訪治理過程中的制度裂縫，尤其是在制度更新與制度協(xié)作存在普遍滯后的情況下，以協(xié)商來增進制度融合，從而提升信訪治理的活力，發(fā)揮至關(guān)重要的作用;在非正式規(guī)則（informal rules）層面，誠如前文所言，信訪活動多涉及文化、民俗、倫理等深層動因，更與訪民的心理密切相關(guān)，正像應星所指出的，很多訪民上訪并不是為了得到經(jīng)濟補償，而是出于“不爭饅頭爭口氣”的心理，即要“討個說法”，在這種情況下，“‘氣是行動再生產(chǎn)的推動力量”[10]。顯然，這類信訪活動的治理與減少必須依賴于有效的制度化協(xié)商。換言之，協(xié)商嵌入在非正式規(guī)則層面的作用使得信訪治理不僅合法合規(guī)，而且合情合理，這對破除當前信訪治理的隱性障礙無疑大有裨益。

? ? ?三、制度變遷——協(xié)商嵌入式信訪治理的系統(tǒng)構(gòu)成

按照諾思（Douglass C.North）的解釋，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設定的一些制約”[11]，在制度視域下，協(xié)商嵌入所帶來的游戲規(guī)則變更使得這一過程天然帶有制度變遷的特征。從當前及未來趨勢看，協(xié)商嵌入式信訪治理并非是對原有信訪制度的完全取代，它更符合詹姆斯·馬哈尼（James Mahoney）和凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen） 的漸進式制度變遷理論中有關(guān)疊加式制度變遷的描述，即新規(guī)則以舊制度附加條款的形式出現(xiàn)，突出表現(xiàn)為協(xié)商元素由內(nèi)在價值旨歸到外在功能運轉(zhuǎn)對傳統(tǒng)信訪制度的全方位注入與重塑。

（一）新價值與倫理系統(tǒng)

一直以來，學界圍繞信訪制度的價值內(nèi)核爭論不休，大部分學者把信訪制度與社會主義民主、政治參與、群眾路線等相關(guān)聯(lián)，認為信訪制度在價值本源上體現(xiàn)了社會主義民主的內(nèi)在要求，即信訪活動是與馬克思主義直接民主學說相契合的人民直接參與國家管理的重要方式，更與我黨一直以來的群眾路線密切相關(guān)，“國家設立信訪制度最初的目的是為民眾提供一條政治參與、行政監(jiān)督、權(quán)益訴求與救濟的制度性渠道，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)后堅持走群眾路線的一項‘政治發(fā)明”[12]，“信訪制度是黨和國家為克服官僚主義弊病、保持跟群眾密切聯(lián)系的一種制度設置”[13]?；谏鲜隹剂浚瑓f(xié)商嵌入在價值層面為信訪制度注入如下元素，進一步豐富并重塑信訪制度的倫理內(nèi)蘊。

其一，公平性。信訪活動的直接動因與深層動因都與對公平的價值追求密切相關(guān)，“從政治層面看，信訪是黨和國家了解民情、體現(xiàn)民主、反思糾正行政運行中偏差的群眾工作。同時，它也反映上訪者以生存?zhèn)惱頌閮r值基礎、以追求公平正義為精神原動力的倫理關(guān)系”[14]。事實上，正是因為民眾對公平的價值追求難以完全得到滿足，才有了對信訪救濟的現(xiàn)實需求。協(xié)商嵌入以社會主義公平正義為目標，以社會主義民主理念為指引，以社會主義市場經(jīng)濟原則為基礎，以社會主義法治精神為精髓，通過貫穿信訪治理全流程的民主協(xié)商來聚合民眾呼聲，彌合利益分歧，維護正當權(quán)益，消解矛盾沖突，可謂在最廣泛層面回應了民眾對公平的價值追求。

其二，合法性。信訪往往意味著國家、地方政府與訪民在基層治理領(lǐng)域的激烈碰撞，極易侵蝕政權(quán)的合法性基礎。協(xié)商嵌入一方面通過制度化的溝通與互動，有效實現(xiàn)對民眾利益的維護，從而鈍化社會矛盾，增強政權(quán)尤其是基層政權(quán)的合法性（基層政權(quán)相較中央政權(quán)更需加強）;另一方面，協(xié)商過程中的價值輸出與交融有助于強化民眾的法治意識、責任意識，引導其合法維權(quán)、合規(guī)上訪，“塑造權(quán)利與義務平衡觀念，讓民眾明白不存在沒有成本的權(quán)利，更加充分地理解權(quán)利與義務的不可分離性，權(quán)利的享有須以履行相應的義務為基礎”[15]，由此在減少“纏訪”“鬧訪”的同時進一步夯實信訪治理的法治基礎。

其三，多元性。某種意義上，信訪活動不僅是多元社會的產(chǎn)物，其多年維持高位運行，更是現(xiàn)有解紛能力難以匹配多元社會訴求的必然結(jié)果，而協(xié)商與生俱來的多元屬性恰恰有助于化解上述難題。以協(xié)商為紐帶促進司法、調(diào)解、仲裁、信訪等多元化糾紛解決機制的有效銜接與協(xié)調(diào)，能夠“方便民眾接近正義和利用多種渠道解決糾紛，滿足其多元化的糾紛解決需求，最終實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解機制效益的全民共享”[16]。

（二）新動力與功能系統(tǒng)

針對當前信訪制度中的動力不足與功能紊亂，協(xié)商嵌入能夠重新鏈接二者的應然關(guān)聯(lián)，從而以一種正確的方式使信訪治理日益扭曲的價值旨趣回歸最初的制度初衷并藉此提升信訪制度運行的整體效能。

一方面，協(xié)商嵌入有助于豐富信訪治理動力。當前的信訪目標責任管理制等制度設計旨在強化責任，形成激勵，“屬地管理、分級負責”的原則更在客觀上決定了各級政府作為信訪治理主要動力甚至唯一動力的既定事實。然而，信訪治理與其他領(lǐng)域治理一樣，“在這種范式下，沒有一個部門能夠壟斷權(quán)力與資源，包括政府在內(nèi)的各個行動者，都需要通過協(xié)商而非命令來溝通?！盵17]換言之，信訪治理僅靠政府的單極推動遠遠不夠。打破信訪治理的窠臼首先要實現(xiàn)動力機制的轉(zhuǎn)換，亦即必須以協(xié)商為鏈條，將信訪治理的主體拓展至政府關(guān)聯(lián)部門、社會組織、普通民眾，構(gòu)建以政府信訪部門為主體、政府相關(guān)部門為輔助、社會組織與個人協(xié)同參與的多元動力機制，不斷提升信訪治理效能。

另一方面，協(xié)商嵌入有助于矯正信訪功能異化。信訪的救濟功能常常為人所詬病，這是因為，信訪制度的初衷如某些學者所言是“建立一條民意‘上達的渠道，而不是民意‘表達的渠道”[18]，作為非常規(guī)化的治理手段，信訪是便利國家進入社會、進而干預地方治理而預留的權(quán)力通道而并非權(quán)利救濟的制度化路徑?，F(xiàn)實中，信訪功能向權(quán)利救濟過度傾斜所導致的功能異化不僅使得制度本身不堪重負，更在相當程度上加劇了政府與民眾的對立并衍生出一系列問題。協(xié)商嵌入之所以能矯正信訪制度的功能異化，主要源于它既能以柔性方式妥善應對并處理信訪活動中的利益矛盾與糾紛，從而以減少制度外對抗行為的方式來優(yōu)化信訪的救濟功能，又能通過協(xié)商過程中的溝通交流來強化政府與民眾的良性互動，重塑信訪的民意收集、利益感知、政治參與、權(quán)力監(jiān)督等功能。簡言之，協(xié)商元素的嵌入能夠通過功能優(yōu)化與再造為日益失衡的信訪功能系統(tǒng)重新找到新的平衡點。

（三）新組織與渠道系統(tǒng)

近年來，協(xié)商嵌入對組織與渠道的重塑正日益照進現(xiàn)實，不斷改變著信訪制度運行的流程與方式。

其一，協(xié)商嵌入是構(gòu)建“大信訪”格局的關(guān)鍵抓手。當前信訪條例規(guī)定的屬地管轄往往忽視了信訪問題的復雜性及妥善解決的艱巨性。事實上，信訪治理中的資源分散與體制區(qū)隔使得信訪部門極易陷入“小馬拉大車”的窘境，解決這一問題必須構(gòu)建“大信訪”格局，而協(xié)商嵌入恰恰是其中不可或缺的關(guān)鍵因素。有了協(xié)商嵌入，才能對內(nèi)整合資源，通過部門間聯(lián)席會議建立信息互通、形勢研判、問題會診、協(xié)調(diào)行動的協(xié)商聯(lián)動機制，構(gòu)筑信訪治理的合力;才能對外強化合作，有效發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團體、基層群眾自治組織以及新聞媒體等的利益表達功能，暢通和拓寬群眾訴求表達渠道，按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的原則，積極推動各有關(guān)方面同群眾對話、協(xié)商，預防和減少因缺乏協(xié)商導致決策不當進而引發(fā)矛盾沖突的信訪活動。

其二，協(xié)商嵌入是拓寬信訪渠道的有效舉措。按照《信訪條例》的規(guī)定，信訪形式有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等多種形式，“但是，實際中人們一提到‘上訪，想到的卻總是千里迢迢的‘走訪，而不是利用現(xiàn)在愈來愈發(fā)達的通信方式的狹義‘信訪”[19]。協(xié)商嵌入的意義在于：一則可通過實體化的民主懇談會、黨員議事會、信訪聯(lián)席會和網(wǎng)絡化的市長信箱、問政平臺、“兩微一端”等協(xié)商平臺來承載部分信訪功能并積極對接官方信訪系統(tǒng)，從而有效拓寬信訪救濟的有效渠道，避免訪民因無處“發(fā)聲”被迫選擇走訪;二則可通過信訪系統(tǒng)內(nèi)外的協(xié)商活動來體察民情、聚集公意，激發(fā)公民有序政治參與的熱情，作為回歸信訪初衷的題中應有之義，在更廣泛層面實現(xiàn)對信訪渠道的完善與補足。

? ? ?四、制度融合——協(xié)商嵌入式信訪治理的運轉(zhuǎn)模式

在實踐操作層面，協(xié)商嵌入式信訪治理的良序運轉(zhuǎn)主要依賴于社會主義協(xié)商民主與信訪體制的制度性融合（見下圖），由淺及深可具體化為資源融合（具有鮮明協(xié)商元素的基層政治協(xié)商、人民建議征集、網(wǎng)格化治理、人民調(diào)解等制度與信訪體制的融合）、功能融合（協(xié)商民主在信訪活動鏈條不同節(jié)點的功能性嵌入與拓展）、價值融合（關(guān)于信訪體制頂層設計中的協(xié)商導向與全社會范圍內(nèi)的協(xié)商文化浸潤）。

（一）資源融合

協(xié)商嵌入式信訪治理的運轉(zhuǎn)首先要解決的是如何在操作層面將各類協(xié)商資源統(tǒng)一整合并嵌入具體的信訪治理中，當前亟需整合的協(xié)商資源包括人民建議征集制度、人民調(diào)解制度、基層政治協(xié)商制度及網(wǎng)格化治理制度。

1.融合人民建議征集制度。人民建議征集制度主要通過制度化的建議征集、辦理與協(xié)調(diào)來征民意、汲民智、聚民心。值得注意的是，當前很多建立人民建議征集制度的省、市是把建議征集機構(gòu)合并在信訪部門，亦即二者已經(jīng)實現(xiàn)了一定意義上的融合。進一步提升融合效果，一方面要強化建議征集對信訪治理的預防作用，建議征集中梳理出來的代表性建議自動進入信訪治理系統(tǒng)，對已有信訪先例的建議要分析癥結(jié)、研究對策，對沒有信訪先例，但群眾反映強烈、社會關(guān)注度高、影響較大的普遍和典型問題也要定期梳理，形成結(jié)論并推送給相關(guān)職能部門，要求在一定時限內(nèi)予以回復;另一方面要以協(xié)商平臺為載體拓寬建議征集的渠道，信訪部門有義務通過“兩微一端”設置人民建議征集版塊，各類協(xié)商平臺也要專門開通“人民建議征集信箱”或者意見建議、投訴請求的通道，將群眾的意見建議及時納入人民建議征集辦理平臺統(tǒng)一辦理。

2.融合人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度本就具有強烈的協(xié)商色彩，但現(xiàn)有的調(diào)解模式行政色彩濃厚，未能完全發(fā)揮協(xié)商的功用。融合人民調(diào)解制度應實現(xiàn)由政府主導向多元協(xié)商的模式轉(zhuǎn)變，積極引入各類社會組織與專業(yè)機構(gòu)，在提升人民調(diào)解的法治化、專業(yè)化、多元化的同時彰顯“人民”的價值內(nèi)涵，進一步增強全社會的有效參與，重點推進商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的市場化、職業(yè)化進程，打造多元協(xié)商合作的人民調(diào)解新系統(tǒng)。除此之外，需建立人民調(diào)解制度運行的協(xié)商聯(lián)動機制，包括整合信訪、司法、綜治等職能部門資源，實行信訪問題“一站式”調(diào)解，在信訪接待場所設立人民調(diào)解室、律師接訪室或法律工作室，信訪部門發(fā)現(xiàn)可以通過調(diào)解方式辦理的案件，主動分流到相應工作室進入調(diào)解程序。

3.融合基層政治協(xié)商制度。應通過設立政協(xié)委員聯(lián)絡室、工作室，聘請社情民意信息員等常態(tài)化活動廣泛收集社情民意信息，明確和細化基層政治協(xié)商的具體內(nèi)容，切實把政治協(xié)商納入各級黨委政府決策程序，在處理信訪活動中涉及群眾切身利益的問題上，鼓勵開展基層多領(lǐng)域、多層面的平等對話?！爸挥挟斠环N生活世界允許互動——主宰這種互動的不是靠強制所達成的共識，而是直接或間接靠交往達成的溝通存在的時候，它才是合理的。”[20]應營造各界人士民主協(xié)商、有序表達的社會氛圍，引導基層群眾有序參與民主協(xié)商，從根本上實現(xiàn)信訪矛盾的減生。

4.融合網(wǎng)格化治理制度。一方面應把民主協(xié)商引入網(wǎng)格化社會治理，吸收駐網(wǎng)格企事業(yè)單位代表、社會組織代表、居民代表等參加協(xié)商，積極搭建民主協(xié)商議事平臺和網(wǎng)絡互動平臺，改變當前“社區(qū)網(wǎng)格化管理過于強調(diào)問題及時收集、反饋，而忽略了群眾參與解決問題的能力與積極性”[21]的問題;另一方面應建立網(wǎng)格協(xié)商與信訪治理的關(guān)聯(lián)機制，根據(jù)信訪治理需要針對性設置網(wǎng)格化協(xié)商議題，在網(wǎng)格信息欄、公開欄、微信群予以公告，協(xié)商議事過程由網(wǎng)格員記錄，并在微信群里“實時直播”，協(xié)商結(jié)果要及時與信訪部門對接并公開，接受群眾監(jiān)督，同時公布執(zhí)行責任人、完成時間，確保協(xié)商結(jié)果件件有落實。

（二）功能融合

信訪治理中的協(xié)商嵌入必須以功能融合的方式完全內(nèi)化于信訪活動的全鏈條，切實做到“環(huán)環(huán)有協(xié)商，處處可融合”。具體而言，應根據(jù)信訪活動的規(guī)律選擇相應的協(xié)商嵌入點及方式。

1.信訪潛伏期——源頭“控”訪。應根據(jù)信訪問題“出在基層、源于群眾”的特點，通過協(xié)商平臺與工具從源頭上查找根源，從根本上去除“病根”：一方面，要加強與特殊利益群體的協(xié)商，重點關(guān)注企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、征地農(nóng)民、下崗職工等特殊利益群體，定期召開專項協(xié)商交流工作會，向特殊利益群體代表就政策、待遇、形勢等方面內(nèi)容進行解讀并及時了解其思想動向;另一方面，要加強信訪易發(fā)領(lǐng)域的協(xié)商，通過開展矛盾問題的摸排調(diào)研，重點針對征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、問題樓盤、環(huán)境保護、企業(yè)改制、非法集資等領(lǐng)域開展協(xié)商，就上述領(lǐng)域可能導致信訪事件的關(guān)鍵問題與環(huán)節(jié)建立常態(tài)化協(xié)商處理機制。

2.信訪萌芽期——服務“減”訪。從信訪治理的規(guī)律來看，越早介入，治理效果越好，與此同時，幾乎所有的信訪活動在萌芽之初都表現(xiàn)出強烈的情感訴求，“他們通過情景的渲染、遭遇的陳述，甚至矮化的語言營造感人的氣氛，以獲得情感上的共鳴”[7]，這就給協(xié)商留下了廣闊的操作空間。各級信訪部門應堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以心系群眾、服務群眾的原則開展信訪治理，在信訪活動初露端倪時提前介入，以協(xié)商溝通為工具，以情感撫慰為目標，勸說上訪者摒棄沖動、合法維權(quán)，幫助其理性思考，避免其上訪甚至更為激烈的舉動。

3.信訪爆發(fā)期——責任“化”訪。在信訪爆發(fā)之后，一方面應以協(xié)商為原則做好信訪矛盾的化解，要加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的協(xié)商體系和網(wǎng)絡，不斷完善信訪協(xié)商責任制，對合理訴求必須確保解決到位，不合理訴求動之以情、曉之以理，努力提高信訪案件的辦結(jié)率和穩(wěn)定率;另一方面，就制度化的協(xié)商尤其是部門間協(xié)商，必須嚴格主體責任，具體到相應部門和個人，落實好聯(lián)席會議的運作與監(jiān)督，并對消極應對的部門及個人要嚴肅追究責任。

4.信訪善后期——綜合“治”訪。信訪治理的“三級終結(jié)制”②往往并不會帶來信訪的終結(jié)，在實踐中，“只要信訪人認為自己之前的利益訴求并未得到滿足，就不會接受處理結(jié)果，訪而不信，不斷地‘纏訪‘鬧訪，即便已經(jīng)過三級機構(gòu)處理也不息訪?！盵22]在信訪善后期強化協(xié)商嵌入，一方面可對已經(jīng)終結(jié)的信訪事項持續(xù)關(guān)注，通過信訪終結(jié)追蹤與監(jiān)督機制延續(xù)協(xié)商過程，及時了解信訪人對信訪結(jié)果的真實態(tài)度，對其后續(xù)行為與思想動向精準掌握，預防信訪活動的再生;另一方面可將協(xié)商嵌入引入信訪積案的治理，既要通過協(xié)商找準信訪積案的癥結(jié)和問題根源，更要通過協(xié)商來建立多元主體參與的信訪積案分析研判與處理機制，研究制定問題化解的有效方案。

（三）價值融合

邏輯完整的協(xié)商嵌入應實現(xiàn)由“外化于形”到“內(nèi)化于心”的轉(zhuǎn)變，使協(xié)商在文化、價值和倫理層面均與信訪制度無縫融合。依據(jù)這一過程中不同的行為主體，可具體落實為政府主導的協(xié)商嵌入頂層設計與社會參與的協(xié)商文化浸潤。

1.完善協(xié)商嵌入的頂層設計。黨和政府的頂層設計在信訪制度協(xié)商嵌入的價值引領(lǐng)與融合中起著至關(guān)重要的作用，相比文化層面潛移默化式的價值滋濡，承載國家意志的價值灌輸與滲透往往因政策的權(quán)威性加持而來的更加直接、有效。目前來看，亟需在兩方面強化頂層設計：一是協(xié)商嵌入的適用性界定。學界對協(xié)商異化可能破壞規(guī)則、侵蝕法治的擔憂由來已久，在現(xiàn)實中，協(xié)商的濫用往往最終演變?yōu)闊o原則的妥協(xié)與讓步，“在這些事件中，政府一改以往的強勢形象，在與農(nóng)民‘談判的博弈過程中處于被動地位，甚至答應農(nóng)民提出的不合理要求，這種上訪類型被稱為‘要挾型上訪。”[23]因此，必須嚴格界定信訪治理中協(xié)商嵌入的適用范圍與條件，包括協(xié)商的主題、內(nèi)容、工具、路徑，參與協(xié)商的主體等都必須依據(jù)信訪治理需要予以限定并明確體現(xiàn)在信訪法律法規(guī)中，防止出現(xiàn)“協(xié)商過度，權(quán)威不足”的局面。二是協(xié)商嵌入的程序性規(guī)范。信訪制度在操作層面的程序性設計是信訪治理制度化、規(guī)范化價值追求的重要體現(xiàn)，就協(xié)商嵌入而言，同樣需在程序上進行規(guī)范化設計，這其中包括依據(jù)不同信訪事項、信訪主體來設計差異化的協(xié)商程序，協(xié)商活動的具體開展要有詳細的操作性步驟說明并對協(xié)商中可能遭遇的問題及相應的解決舉措作出詳細規(guī)定。

2.推進協(xié)商嵌入的文化浸潤。培育尊重協(xié)商、參與協(xié)商、維護協(xié)商的良好氛圍，必須在全社會持續(xù)不斷地進行協(xié)商文化的全面浸潤：一方面各級信訪職能部門與政府機構(gòu)要牢固樹立協(xié)商理念，自覺將開展協(xié)商與堅持群眾觀點、踐行群眾路線關(guān)聯(lián)起來，重點在“大信訪”格局上增強部門間協(xié)商與合作意識。當前“有大量的上訪信訪機構(gòu)只是進行登記并將相關(guān)案件層層轉(zhuǎn)交下級機關(guān)辦理而沒有發(fā)揮協(xié)調(diào)處理信訪案件的職能”[24]。必須讓協(xié)商成為各信訪關(guān)聯(lián)部門的理性共識并將其貫穿于日常工作中，推進“愿意協(xié)商、能夠協(xié)商、樂于協(xié)商”常態(tài)化。另一方面要強化群眾的協(xié)商意識，大力推廣各類協(xié)商尤其是基層協(xié)商制度的宣傳，讓廣大群眾了解協(xié)商的內(nèi)涵、方式、路徑及意義，不斷提升群眾參與協(xié)商的能力與動力，通過保障其合法利益與訴求來增強協(xié)商選擇的說服力，最終讓協(xié)商演化為一種道德習俗并成為矛盾解決的自發(fā)選擇，“使社會成員被根深蒂固的道德制度所浸透，看上去他們是在自愿地接受制度的約束，或者至少無需大量依賴法律規(guī)則和程序”[3]36。

? ? ?結(jié)語

當代中國政治情境下，信訪制度自有其存在的價值而不能一概予以否定，“在目前政治參與制度設計尚不成熟完善的情況下，信訪仍是民意通達國家的預留端口，是輔助與保護正式制度運行的緩沖設計，是鏈接民眾與黨和國家的快捷方式。”[25]作為反映社會實際的“晴雨表”和緩解社會矛盾的“減壓閥”，前者功能不顯而后者用力過猛是導致當前信訪治理異化的主要癥結(jié)，解決之道并非全盤否定制度本身，而是以協(xié)商為紐帶促進各級各類政府部門與社會組織的橫向協(xié)作與縱向溝通、內(nèi)部整合與總體統(tǒng)籌，使其回歸國家機體的傳送帶，“民主參與、建言獻策、訴求表達、協(xié)商溝通的積極功能逐步擴大”[26]，最終使信訪成為民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民意的表達機制。隨著我國社會轉(zhuǎn)型的持續(xù)加速，信訪治理格局受防范化解重大風險的現(xiàn)實驅(qū)動，必將作出深刻調(diào)整，作為信訪法治化之外改革的又一進路，協(xié)商嵌入式信訪治理無疑值得在更廣闊的維度上進一步探究。

注釋：

① 陳柏峰在對農(nóng)民上訪的分類治理研究中，把符合法律、政策精神，但暫時沒有具體法律政策依據(jù)，信訪訴求介于有理和無理之間的上訪概括為“協(xié)商型”上訪，認為這類上訪應“通過完善商談機制和政策制定機制來加以解決”。陳柏峰.農(nóng)民上訪的分類治理研究[J].政治學研究，2012（1）.

② 《信訪條例》規(guī)定，同一信訪事項經(jīng)過三級行政機關(guān)進行辦理、復查、復核做出決定后，即告終結(jié)，信訪人如果仍然對復核意見不服，再次以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。

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【責任編輯：張亞茹】