毛杰

摘要：管辦評分離背景下的第三方評估教育績效的制度創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是一場極為復(fù)雜的制度變遷活動(dòng)。高效的第三方教育評估制度體系能夠促進(jìn)制度達(dá)到新的均衡，節(jié)約交易費(fèi)用，約束評估主體機(jī)會(huì)主義行為。然而，傳統(tǒng)的教育治理理念和治理機(jī)制所觸發(fā)的“路徑依賴”仍顯示出較強(qiáng)的慣性制約作用。為此，應(yīng)加強(qiáng)制度供給，通過完善相關(guān)法律和政策支持、加快信息公開、完善和落實(shí)評估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制、培育評估文化等多種途徑，為第三方評估創(chuàng)設(shè)適宜的制度生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：管辦評分離；第三方評估；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；制度變遷

教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志和必然趨勢。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評估監(jiān)測”。作為指導(dǎo)和規(guī)范管辦評分離的綱領(lǐng)性文件，《決定》標(biāo)志著黨和政府為實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決心和努力方向。作為一個(gè)有機(jī)整體，管辦評分離的核心要義在于轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府、學(xué)校和社會(huì)的活動(dòng)界限，形成政府依法管理、學(xué)校依法辦學(xué)、社會(huì)依法參與的治理新格局。作為社會(huì)參評教育的重要形式，第三方評估教育績效在當(dāng)前這一背景的重要作用日益凸顯。

然而，從當(dāng)前實(shí)踐情況來看，政府、學(xué)校、社會(huì)第三方并未形成“三足鼎立”的態(tài)勢。教育績效評估仍以政府內(nèi)部評估為主，社會(huì)主體作為第三方進(jìn)行評估的空間相對有限。實(shí)際上，管辦評分離作為極為復(fù)雜的綜合性議題，涉及教育管理體制、現(xiàn)代學(xué)校制度、公眾參與等一系列制度體系的調(diào)整、革新甚至是重塑問題。因此，管辦評分離背景下的第三方評估教育績效的制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是一場極為復(fù)雜的制度變遷活動(dòng)。由于這一變遷活動(dòng)是在突破原有制度體系的基礎(chǔ)上，尋求新的制度供給均衡，原有制度體系不可避免地會(huì)對這一變遷過程產(chǎn)生強(qiáng)烈的制約作用，延滯第三方評估教育績效的制度創(chuàng)新過程。本文借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論工具，對管辦評分離背景下第三方評估教育績效創(chuàng)新面臨的制度環(huán)境進(jìn)行深入剖析，并提出針對性建議，以期為第三方評估有效推進(jìn)提供可資借鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、第三方教育評估制度環(huán)境的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)起興于二戰(zhàn)以后，屬于西方新政治經(jīng)濟(jì)的理論范疇。作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)方法研究政府問題的主流學(xué)術(shù)流派，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度作為重要的內(nèi)生變量，引入經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析之中，提出制度是影響和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。該新制度經(jīng)濟(jì)理論龐雜，內(nèi)容豐富，主要有制度變遷理論和交易費(fèi)用理論兩大體系。

制度變遷理論詮釋了制度變遷的本質(zhì)與根本動(dòng)力，制度均衡、路徑依賴及諾斯悖論則是分析制度變遷與創(chuàng)新的關(guān)鍵概念。所謂制度均衡，是指在新舊制度交替過程中，新制度的持續(xù)供給能夠滿足制度變遷的需要，各行動(dòng)主體普遍對當(dāng)前制度現(xiàn)狀感到滿意，而無意對此現(xiàn)狀進(jìn)行改變。所謂“路徑依賴”是用以詮釋以往的制度體系對當(dāng)前及未來的可能性影響。在一個(gè)穩(wěn)定的制度框架體系中，由于沉淀成本、同構(gòu)學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)及適應(yīng)性效應(yīng)等強(qiáng)化機(jī)制的存在，能夠產(chǎn)生可觀的報(bào)酬遞增效應(yīng)。路徑依賴既能夠引導(dǎo)制度變遷步入良性循環(huán)軌道，也可能導(dǎo)致制度變遷向錯(cuò)誤方向慣性滑動(dòng)，最終陷入“鎖定”困境。所謂“諾斯悖論”，是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯為代表的制度創(chuàng)新理論重要命題，揭示的是國家與社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間既相互關(guān)聯(lián)又彼此矛盾的關(guān)系，即“國家的存在一方面是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，但另一方面，國家又是導(dǎo)致人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。這個(gè)悖論實(shí)質(zhì)上反映出一個(gè)普適的道理：政府缺位難以成事，而政府越位又會(huì)催生諸多矛盾。

交易費(fèi)用理論比較了不同配置資源方式的交易成本。諾斯認(rèn)為：“制度作為一個(gè)社會(huì)的基本游戲規(guī)則，或在形式上是人為設(shè)計(jì)的約束人們行為互動(dòng)的框架體系”。作為理性的行動(dòng)主體，人們總在既定的約束規(guī)則下追求個(gè)體利益的最大化。通過樹立彼此共同認(rèn)可和遵循的交易規(guī)則，能夠有效減少交易活動(dòng)的不確定性。諾斯認(rèn)為，在市場進(jìn)行選擇交易中共有三個(gè)不同階段，存在不同的費(fèi)用支出：用于搜索信息、協(xié)調(diào)談判、監(jiān)督防范三種費(fèi)用。這些費(fèi)用實(shí)際上可歸納成一種費(fèi)用，因?yàn)檫@些交易費(fèi)用的共同點(diǎn)是它們都代表著交易信息不充分而催生的資源浪費(fèi)或不必要的損失，即“發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)最終價(jià)格的支出成本”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)承續(xù)了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。威廉姆森（Oliver E.Williamson）在“經(jīng)濟(jì)理性”的個(gè)體不斷謀取自身利益最大化的基礎(chǔ)上，總結(jié)出機(jī)會(huì)主義的定義，其認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人總是在最大程度上保護(hù)、增加自身利益。威廉姆森將人的這種一旦有機(jī)會(huì)就會(huì)“損人利己”的行動(dòng)取向稱為機(jī)會(huì)主義。這種機(jī)會(huì)主義的產(chǎn)生源于信息片面性或是非真實(shí)性。

1.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下第三方教育評估制度環(huán)境的內(nèi)涵

在管辦評分離這一大背景下，第三方評估教育的制度變遷作為整體教育治理變遷的組成部分，有著重要的制度環(huán)境內(nèi)涵。第三方評估教育績效，其內(nèi)涵是指第三方作為獨(dú)立法人，可以在教育法律法規(guī)允許的條件下和范圍內(nèi)自主、自由地對教育和學(xué)校進(jìn)行評估，最大限度地減少外界的干擾和支配。第三方評估的落實(shí)，必然會(huì)受到制度環(huán)境直接或間接的影響。只有創(chuàng)設(shè)和優(yōu)化了必要的制度環(huán)境，第三方評估才能真正落到實(shí)處，才能切實(shí)卓有成效。總體而言，第三方教育績效評估的制度環(huán)境主要是指影響第三方評估自主權(quán)的法律、法規(guī)和習(xí)俗等，是政府、社會(huì)、學(xué)校等各方面自覺接受的各種行為規(guī)范。

借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一系列核心概念，需要關(guān)注兩個(gè)重要方面：

一是如何通過有效的制度供給，打破原有的制度依賴，促進(jìn)政府、學(xué)校及第三方評估主體的相對博弈均衡。這主要包括法律秩序、新制度設(shè)計(jì)及預(yù)期實(shí)施成本、社會(huì)文化背景、利益集團(tuán)之間的利益博弈等因素。制度變遷是新舊制度進(jìn)行替換、轉(zhuǎn)變及再創(chuàng)的過程。其實(shí)質(zhì)是用一種能夠帶來更好收益的制度去取代原有低收益制度體系的過程。當(dāng)新制度供給與變遷需求達(dá)到最佳平衡時(shí)，制度變遷便得以完成。