王文靜 張海

摘 要：當下，基層因“夾生干部”現(xiàn)象引致政策精準落實異化、基層政治生態(tài)破壞和行政效能降低等諸多不良影響和后果的問題較為普遍。研究發(fā)現(xiàn)，“思想夾生”“作風夾生”“本領(lǐng)夾生”“實踐夾生”是基層“夾生干部”的四種典型樣態(tài)。其產(chǎn)生機理包括理念維度的公共精神和職業(yè)道德缺失、制度維度的考核激勵偏差、環(huán)境維度的基層干部成長場域有待優(yōu)化。針對基層“夾生干部”治理現(xiàn)狀，應從“打鐵自身硬”“燒旺制度火”“營造好環(huán)境”三個維度加以矯治。

關(guān)鍵詞：基層干部;“夾生干部”;基層治理

中圖分類號：D630 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2019）010-0091-05

作為國家治理基點的基層治理如果要實現(xiàn)“善治”，需要本領(lǐng)過硬和具備公共服務精神的基層干部作為人才保障?；鶎痈刹渴菄腋刹恐信c群眾接觸最直接、最廣泛的干部群體。大到國家大政方針的精準落實，小到群眾辦事“最后一公里”的暢通，基層干部都發(fā)揮了重要的作用。然而，部分基層干部卻在政策執(zhí)行、業(yè)務辦理等日常工作中陷入“夾生干部”困局，并帶來了政策精準落實異化、基層政治生態(tài)破壞和行政效能降低等諸多危害。為此，研究分析基層“夾生干部”的典型樣態(tài)、產(chǎn)生機理與矯治之方具有重要的現(xiàn)實意義。

? ? ?一、基層“夾生干部”的典型樣態(tài)

“夾生干部”，取自日常用語“夾生飯”半生不熟之義，是“夾生”的衍生詞，用來指干部對政策法令、分管工作的實質(zhì)內(nèi)容、本質(zhì)要義、業(yè)務流程等一知半解，似懂非懂，掌握不透?；鶎印皧A生干部”現(xiàn)象衍射的是一類基層干部群體，他們懶于知識更新和能力鍛造，不求將工作做到精致反而滿足于“混日子”“守攤子”，將政策的精準解讀、精準執(zhí)行、精準落實異化為“亂指揮”“念歪經(jīng)”?？偟膩砜?，基層“夾生干部”主要有以下幾種典型樣態(tài)。

1.不求進步、得過且過的“思想夾生”?；鶎印皧A生干部”常常存有思想懈怠，不求進步，得過且過的“思想夾生”。具體表現(xiàn)為：第一，工作、學習上只求達標及格不求優(yōu)秀的心態(tài)。這類干部自我設定工作標準低，工作上“不求滿分，及格萬歲”，“不求有功、但求無過”。業(yè)務和政策學習時囫圇吞棗、略知一二，具體工作時照本宣科、本本主義，稍微面對需要吃透政策靈活處理的非常規(guī)業(yè)務和事務就敷衍了事。第二，晉升無望“混日子”求“軟著陸”心態(tài)。這種現(xiàn)象尤其在部分年齡較大的基層干部身上表現(xiàn)明顯。他們自覺晉升的空間和機會微乎其微，便在思想上較為放松，降低了更新知識和提高能力素質(zhì)的要求，工作中不積極研究和思考，因循守舊，固步自封。第三，得過且過、隨遇而安、無規(guī)劃的心態(tài)?！胺彩骂A則立，不預則廢。”學習、工作都要有明確的目標和規(guī)劃，才能為行動指引方向并增強行動的自覺性、積極性和前瞻性。一些基層“夾生干部”只滿足于原有知識儲備，沒有自覺學習、終身學習的規(guī)劃和意識，逐漸陷入工作中的“本領(lǐng)恐慌困局”。

2.推諉扯皮、逃避搪塞的“作風夾生”。基層“夾生干部”對業(yè)務不精通、政策不理解、懶于鉆研分析，就常常會出現(xiàn)推諉扯皮、逃避搪塞的“作風夾生”?！巴?、拖、躲”是他們“作風夾生”的常見表現(xiàn)。一是“推”而不受：對于一些繁瑣、復雜、困難、有風險卻又不容易出成績的工作，他們不愿意接收和處理，常?！疤咂で颉蓖平o他人。即使無奈接收也懶于深入研究、扎實推進，草草完事。二是“拖”以待變：他們不能急群眾之所急，動輒就以“需請示上級”“待組織研究決定”等為借口將群眾亟需待辦事項一拖再拖、放之又放。三是“躲”之大吉：基層“夾生干部”大多奉行“不出事”邏輯和“佛系”態(tài)度，遇到有難度、有風險的任務不敢發(fā)言、不敢決策，甚至直接把矛盾和問題上交領(lǐng)導，“躲之大吉”。

3.以次充好、濫竽充數(shù)的“本領(lǐng)夾生”。人崗匹配是基層干部人力資源優(yōu)化配置的基本要求。然而，許多基層“夾生干部”雖然在其位，卻能力素質(zhì)未達標，出現(xiàn)以次充好、濫竽充數(shù)的“本領(lǐng)夾生”。其主要表現(xiàn)有：一是群眾工作方法和手段缺乏創(chuàng)新的“本領(lǐng)夾生”。基層“夾生干部”面對群眾多元訴求甚至矛盾糾紛時常常工作方法單一、工作方式簡單粗暴，缺乏創(chuàng)新工作方式方法、多途徑有效回應群眾利益關(guān)切問題的本領(lǐng)。二是崗位所需基本能力薄弱的“本領(lǐng)夾生”。例如，近年來媒體頻頻報道和披露的基層“文抄公”現(xiàn)象即是對基層干部文件抄襲、講話抄襲的抄襲風的描述和批判。而這些“注水文件”“雷同文件”正折射了這些基層“夾生干部”能力與崗位要求不匹配的能力薄弱問題。

4.脫離實際、不接地氣的“實踐夾生”?；鶎印皧A生干部”脫離實際、不接地氣的“實踐夾生”主要表現(xiàn)在兩方面。一是異化的基層調(diào)查研究。謀事之基、成事之道，首在調(diào)查研究、了解實際。習近平總書記曾形容調(diào)查研究是“了解情況、為民辦事、自我學習提高、科學決策”的過程。然而在地方治理的實踐中，許多基層干部卻沒能貫徹落實上述要求，或者在基層調(diào)研中注重經(jīng)驗主義;或者重“留痕”輕“留心”;或者搞“秀場式調(diào)研”，使基層調(diào)查研究異化為“花架子”“走形式”。長此以往，這類基層干部也淪落為脫離實際、不接地氣的“實踐夾生”干部。二是基層年輕干部的“實踐夾生”。許多年輕干部是走出家門、校門并進入機關(guān)門不久的“三門干部”，這些“三門干部”中部分人常常會陷入過度依賴書本、理論與實踐脫節(jié)的“實踐夾生”。

? ? ?二、基層干部淪為“夾生干部”的危害

1.阻礙政策精準落實，消解政策人本價值。大到國家政策的精準落實，小到群眾辦事的“最后一公里”暢通，都需要基層干部發(fā)揮重要作用。在政策落實的過程中，一些基層干部因?qū)χ醒刖耦I(lǐng)會不深、方針政策學習不透，在政策執(zhí)行中常常會出現(xiàn)“知其然不知其所以然”的現(xiàn)象，甚至“念歪經(jīng)”消解中央政策的人本價值。如當前農(nóng)村領(lǐng)域的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興是基層工作的重中之重，然而，由于許多基層干部對政策了解不足，出現(xiàn)了許多形式主義錯誤。例如，有媒體報道某西北省區(qū)在開展農(nóng)村人居環(huán)境整治和推進“廁所革命”的工作中，部分基層干部為完成任務，沒有理解政策“因地制宜”的實質(zhì)，不顧本地區(qū)干旱缺水的實際，盲目推進，導致許多衛(wèi)生廁所“建而不用”成了擺設并受到農(nóng)民詬病。另如，為了推進鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅順利實現(xiàn)，中央許多相關(guān)政策中都提出樹立典型、以點帶面的工作方法。然而，一些基層干部不但沒有領(lǐng)悟政策實質(zhì)，反而為了個人政績，熱衷打造“盆景典型”“速成典型”。上述做法不僅阻礙了國家政策的精準落實，也消解了政策人本價值以及群眾對政府的信任。

2.引發(fā)“破窗效應”，破壞基層政治生態(tài)。對于基層政治環(huán)境和生態(tài)而言，如果對“基層夾生干部”現(xiàn)象不警惕、缺少防微杜漸意識，極易引發(fā)“一個老鼠壞鍋湯”的“破窗效應”并破壞基層政治生態(tài)。首先，對“夾生干部”現(xiàn)象如若缺乏必要的遏制，容易引發(fā)效仿“夾生”行為，滋生基層單位厭學之風和浮躁之風。其次，會造成基層干部隊伍“劣幣驅(qū)逐良幣”后果。例如，根源于監(jiān)督問責缺位的考核形式主義在基層屢見不鮮。“全員考核過關(guān)，優(yōu)不勝劣不汰”的現(xiàn)象時有發(fā)生。在這種情況下，如若類似“糊弄了事”“推諉逃避”“實踐造假”等“夾生”行為沒有受到應有的懲治，必然會使其他積極進取、作風踏實的干部心理失衡，影響工作積極性。甚者，會使干部產(chǎn)生“學不學都一樣，干不干都白干”的消極心理，效仿“夾生”行為，引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”后果。最后，濫竽充數(shù)、脫離實際的“本領(lǐng)夾生”和“實踐夾生”會造成基層人浮于事的局面?；鶎印皧A生干部”的能力與崗位要求不匹配、在其位不謀其政，是典型的人浮于事。人浮于事現(xiàn)象長期存在，必然會破壞基層政治生態(tài)。

3.降低政府行政效能，削弱政府治理能力。經(jīng)濟和效率是行政管理的基本準則。馬克斯·韋伯認為，組織分工規(guī)定每一職位特定的職責范圍，可以使成員掌握專門技能并提高組織工作效率[1]?？茖咏M織強調(diào)權(quán)力等級化和組織內(nèi)部分工。每一個基層政府組織崗位都承擔著被分解的政府組織目標，而這個目標的實現(xiàn)有賴于每一個基層公務人員專門技能的精進以及個人、部門與層級間的有效合作。然而，基層“夾生干部”的種種“夾生”表現(xiàn)，不僅使得其專業(yè)技能精進無從談起，也破壞了有效合作，從而降低了政府行政效能，不利于政府治理能力提升。一方面，“思想夾生”“本領(lǐng)夾生”實則未符合崗位專業(yè)技能規(guī)范要求，是不盡職盡責的表現(xiàn)。對分管工作不盡職盡責、精益求精，反而糊弄了事、得過且過，根本無法提升專業(yè)技能。另一方面，“作風夾生”“實踐夾生”也破壞了有效合作，不利于組織效率的提高和政府治理能力提升。例如，基層政府組織在科層組織中處于最基礎(chǔ)部分，是上級政府決策的信息源?！白黠L夾生”“實踐夾生”使得此類基層干部或由于實踐能力不強或由于懶于實地調(diào)研或懶于甄別信息真?zhèn)蔚仍?，常常坐在辦公室等著上報材料，并直接將材料繼續(xù)上報給上級領(lǐng)導，儼然成為“二傳手”干部。而這種虛報、瞞報的異化報表必然導致領(lǐng)導的研判錯誤和決策錯誤，進而造成時機貽誤、資源浪費。如此，大大降低了政府行政效能和政府治理水平。

? ? ?三、基層“夾生干部”的產(chǎn)生機理

1.理念維度：公共精神缺失，職業(yè)道德滑坡?；鶎印皧A生干部”的“思想夾生”“作風夾生”等，從根本上來講因于部分基層干部公共精神缺失和職業(yè)道德滑坡。首先，公共精神缺失導致基層“夾生干部”服務意識淡薄、責任感與使命感缺失。“價值乃公共行政之靈魂?！?[2]作為公共行政人員基本價值的公共精神的缺失，必然會導致其服務意識淡薄、責任感與使命感缺失?；鶎印皧A生干部”的問題是個人能力問題，但更是思想意識和價值理念問題。懶于鉆研、惰于實踐、消極被動、固步自封，甚至為群眾服務意識淡薄，實質(zhì)是一種新型“軟性不作為”，根源是公共精神的缺失，是與黨和政府根本宗旨相背離的。其次，職業(yè)道德滑坡是導致“夾生”的另一個重要因素。愛崗敬業(yè)是職業(yè)道德的基本要求。而基層“夾生干部”思想上得過且過“混日子”、能力上不求進步“濫竽充數(shù)”，不能做到愛崗敬業(yè)，這是與其職業(yè)道德要求不匹配的。

2.制度維度：考核、激勵制度的偏差。首先，壓力型體制層層加碼客觀上導致基層負擔加重，干部工作壓力大、學習精力有限。盡管中央和各省市先后出臺了關(guān)于基層減負的相關(guān)文件和政策規(guī)定，但從筆者對部分基層干部的訪談中得知，上級政策目標層層加碼現(xiàn)象仍然普遍存在，加上各種迎檢、督查、會議、接待調(diào)研等，使得基層干部耗費過多精力。如此，不僅會催生基層干部“學習不深入”“調(diào)研不深入”的“夾生”現(xiàn)象，也降低了基層治理效能。其次，考核與激勵制度缺乏科學性。目前我國公務員考核與激勵制度在實施中尚存在一定漏洞并缺乏科學性，為基層“夾生干部”客觀營造了生存空間。一是考核形式主義且監(jiān)督問責制度不規(guī)范。許多單位公務員考核中受人情因素的影響，常常因不愿得罪人而出現(xiàn)“人人過關(guān)，優(yōu)不勝劣不汰”的現(xiàn)象。對“夾生”干部缺乏有效的監(jiān)督、問責甚至是辭退的負向激勵，容易滋生惰性。二是基層職務和職級晉升渠道相對狹窄，且晉升“近親繁殖”“論資排輩”現(xiàn)象嚴重，缺乏“能上能下”的渠道。官僚組織的金字塔結(jié)構(gòu)決定了領(lǐng)導職位是一種稀缺資源。而官僚組織中60%以上的干部分布在基層，這種情況下，基層職務和職級晉升渠道的“獨木橋”式狹窄使得許多基層干部遭遇職業(yè)“天花板”。許多基層干部產(chǎn)生了“晉升無望，自覺低人一等”等消極情緒。長此以往，消解了基層干部學習與干事的積極性，容易滋生“夾生干部”不作為現(xiàn)象。

3.環(huán)境維度：基層干部成長場域有待優(yōu)化。社會學家布迪厄的場域理論認為，行動者的每一個行動都受到所在場域影響，并逐步構(gòu)造慣習[3]。相反，特定的慣習生成特定的行動，必然也是受到構(gòu)造該慣習的場域的影響?；鶎印皧A生”干部的“夾生”行為及“夾生”慣習，必然帶有基層干部成長場域特有結(jié)構(gòu)和因素的烙印[4]。目前，基層干部成長場域中引致“夾生干部”現(xiàn)象的因素包括以下幾個方面：一是形式主義、官僚主義侵蝕基層政治生態(tài)。形式主義和官僚主義是官僚制度異化的兩種現(xiàn)象。這兩種現(xiàn)象與黨的宗旨和服務型政府價值相悖。然而，當前基層形式主義、官僚主義現(xiàn)象普遍存在，如工作推進熱衷“速成典型”、實地調(diào)研“痕跡主義”和“走過場”、檢查考核“多頭重復”和“走形式”、文山會海“文抄公”現(xiàn)象、面對群眾“擺架子”“顯官威”等，嚴重侵蝕著基層政治生態(tài)。如此特定成長場域必然無形催生了基層“夾生干部”現(xiàn)象。二是基層法治建設滯后。由于法制觀念滯后、行政特權(quán)思想根深蒂固、法律規(guī)范有待完善等原因，基層一直是依法行政和依法治國的難點和薄弱點，基層法治建設較為滯后。而基層法治建設滯后帶來的基層干部法治觀念淡薄、法律監(jiān)督不足等危害一定程度上為基層“夾生干部”的產(chǎn)生提供了溫床。三是參照群體形成的“相對剝奪感”[5]，容易引發(fā)心理失衡，進而引致“混日子”“收攤子”的策略選擇。當前，基層崗位總體待遇較低、條件較差、工作壓力大、職務和職級晉升渠道相對狹窄，甚至一些地方基層升遷私人關(guān)系運作主導和論資排輩現(xiàn)象嚴重。在“理性人”支配下，這種經(jīng)濟報酬獲取有限和政治期待非公正性極易使得基層干部產(chǎn)生“相對剝奪感”，導致心理失衡。加之考核監(jiān)督不規(guī)范，極易引致基層干部潛規(guī)則模仿和“當一天和尚撞一天鐘”之類的消極應付式策略行動?？傊?，上述三方面因素的存在，破壞了基層干部成長場域的環(huán)境、規(guī)則和結(jié)構(gòu)，更易導致基層“夾生干部”現(xiàn)象的產(chǎn)生，同時也容易引發(fā)此類現(xiàn)象的模仿效應。因此，基層干部成長場域有待優(yōu)化。

? ? ?四、基層“夾生干部”現(xiàn)象的矯治之方

1.“打鐵自身硬”：強化思想教育，注重公共精神與職業(yè)道德的培育。首先，基層思想政治教育工作應常抓不懈。無論是一知半解、懶于深入研究、實踐能力不強還是推脫逃避、消極應對，此類“夾生干部”問題的根本在于思想認識層面。因此，應本著“治病救人”的原則，通過開展主題教育、專題研討、談心談話、民主生活會等多種形式，加強同基層“夾生干部”思想交流，了解其認識誤區(qū)、知識能力不足、工作中的實際困難，引導并幫助其擺正心態(tài)、積極學習、補足知識短板、踏實工作。其次，要注重基層“夾生干部”公共精神與職業(yè)道德的培育。公共精神與職業(yè)道德的不足，必然會影響基層干部干事的主動性和自覺性。因此，應引導基層“夾生干部”深刻認識基層崗位的價值與使命，以及干部善于學習、主動學習與終身學習對于增強人民群眾獲得感與更好為人民服務的重要性，切實增強其公共精神及公共服務意識。此外，要引導基層“夾生干部”在熟知崗位要求和規(guī)范的基礎(chǔ)上，增強職業(yè)認同感并牢牢樹立愛崗敬業(yè)的職業(yè)道德，切實做到干一行愛一行精一行。最后，要在思想教育的基礎(chǔ)上，對業(yè)務知識一知半解、業(yè)務能力不強的基層“夾生干部”進行精準培訓。通過專家講解、集體研討、網(wǎng)絡學習等多渠道多平臺對基層“夾生干部”的知識能力短板進行精準擊破、靶向治療、回爐鍛造，提高其解決實際問題的能力、與群眾溝通的能力和為群眾服務的能力。

2.“燒旺制度火”：完善制度規(guī)范，逐步形成“能上能下”競爭激勵機制?；鶎印皧A生干部”變“成熟”，除了強化思想教育外，還需燒旺“制度火”。通過制度發(fā)力，逐步完善并真正形成“能上能下”競爭激勵機制，倒逼基層“夾生干部”自覺增強本領(lǐng)、改善作風，做主動研習型干部。首先，要推進干部任用與晉升制度改革。堅持正確選人用人導向，把負責任、敢扛事、善鉆研、業(yè)務強、能干事、愛人民作為優(yōu)劣評判以及獎懲升降的重要標準，打破按資排輩晉升局面。通過對具有上述優(yōu)秀品質(zhì)和能力的基層干部，給予樹立先進典型、宣傳表揚、提供學習與晉升機會等，樹立鮮明的選人用人導向。其次，以適才適位、人崗匹配為原則，逐步形成完善“能者上、平者讓、庸者下”的充滿活力的競爭激勵機制，倒逼“夾生干部”自覺增強本領(lǐng)、改善作風。一方面，完善考評指標和體系，切實提高績效考評的準確性、科學性。要科學設立考評指標、考評手段、考評渠道，嚴格執(zhí)行考評標準，嚴格目標責任到人，打破基層干部考評中“人人考核通過、優(yōu)不勝劣不汰”的形式主義現(xiàn)象，使考評結(jié)果真正反映干部工作表現(xiàn)。另一方面，根據(jù)“夾生干部”的考核結(jié)果和實際表現(xiàn)，要合理用好負向激勵手段，增強其危機感和緊迫感。要引入競爭淘汰機制，打破“夾生干部”滿足于“混日子”“收攤子”的現(xiàn)狀。對連續(xù)考評不合格、不能適應崗位工作的“夾生干部”應該通過崗位調(diào)整、績效問責、辭退等方式，倒逼其自覺轉(zhuǎn)變觀念，主動彌補知識空白、能力弱項和廓清模糊認識，增強知識儲備和專業(yè)能力，克服“本領(lǐng)夾生”。最后，要統(tǒng)籌落實基層減負與基層政府服務能力建設相關(guān)制度規(guī)范。通過基層減負將基層干部從無謂的形式主義中解放出來，為干部深入學習、提高能力、避免“夾生”提供空間。同時，應當避免將基層減負作為“夾生干部”合理存在的借口與擋箭牌。要認識到基層減負不是降低干部工作標準，而是要將切實提高干部服務能力和基層松綁減負結(jié)合起來，提高基層行政效能。

3.“營造好環(huán)境”：優(yōu)化基層干部成長場域。首先，要堅決整治基層形式主義和官僚主義不正之風，營造基層風清氣正的政治生態(tài)。習近平曾多次強調(diào)“力戒形式主義、官僚主義”的重要性，表明黨中央消除形式主義和官僚主義的態(tài)度和決心。在基層，整治形式主義和官僚之風要注意以下兩點：一是注意防微杜漸，防止基層干部墮化為“夾生干部”。做好基層年輕干部聘任工作、思想政治教育工作和入職業(yè)務技能培訓，強化年輕干部學習能力、實踐能力和服務能力的培養(yǎng)。二是強化監(jiān)督整治，嚴格執(zhí)紀問責，加大對“夾生干部”懶作為、不作為、亂作為的曝光力度和處罰力度，形成對“夾生干部”的警示威懾。其次，要繼續(xù)加強基層法治政府建設，推進依法行政與依法治理。一要通過宣傳引導、制度規(guī)范等多種形式引導基層干部自覺學會、學透《憲法》《公務員法》《行政處罰法》等法律規(guī)范和與業(yè)務相關(guān)的政策法規(guī)，提高基層干部自覺守法、依法行政、依法治理的意識和能力。二要加強行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，約束和規(guī)范基層干部和基層政府的公權(quán)力。三是通過改善基層工作環(huán)境，提高工資待遇，常態(tài)化實施職務職級并行制度和完善基層干部關(guān)心關(guān)愛機制等方式方法，激發(fā)基層干部鉆研、干事的熱情與活力。

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【責任編輯：張曉妍】