臧志軍

摘 要 在高職擴招的政策宣示中，擴招只是實現(xiàn)促進就業(yè)和促進職業(yè)教育改革發(fā)展的政策工具。但在政策落地的過程中，擴招的工具性作用未得到充分發(fā)揮。在高職教育的生源結(jié)構(gòu)改變后，應充分發(fā)揮高職擴招的杠桿作用，高職教育應該從結(jié)構(gòu)嵌入轉(zhuǎn)型為關(guān)系嵌入，全面融入經(jīng)濟社會發(fā)展。

關(guān)鍵詞 高職擴招;政策杠桿;結(jié)構(gòu)嵌入;關(guān)系嵌入

中圖分類號 G473.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）15-0007-04

2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出，改革完善高職院?？荚囌猩k法，鼓勵更多應屆高中畢業(yè)生和退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考，今年大規(guī)模擴招100萬人。4月30日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《高職擴招專項工作實施方案》，全面啟動高職擴招工作。5月7日，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好2019年高職擴招專項考試招生工作的通知》，對高職擴招做出具體部署。

學術(shù)界針對高職擴招進行了廣泛的政策解讀，主要觀點包括高職擴招是教育界對產(chǎn)業(yè)升級的回應[1]，擴招豐富了高職院校的生源結(jié)構(gòu)、突出了職業(yè)教育的類型教育特征[2][3]，高職院校需要針對新的生源開展精準培養(yǎng)、改善資源配置、改革學校管理體制機制等[4]。這些討論有兩個共同點，一是把擴招作為給定條件，然后向上延伸討論其背景，向下延伸討論其引發(fā)的改革;二是把擴招當作一項宏觀政策。前者導致所有的討論只能被限制在擴招的框架內(nèi)，難以把擴招放在更宏大的背景下，后者沒有注意到實際操作擴招的是各個省，從已披露的情況看，有的省擴招規(guī)模達到20多萬人，有的省只有幾千人，說明各個省對國家的戰(zhàn)略部署存在理解上的差異。

公共政策分析的方法論認為政策分析的第一步是問題構(gòu)建，即重新定義問題[5]。對于高職擴招，我們需要構(gòu)建的問題是：高職擴招是否就是政策目標，除擴招外，是否存在更宏大的政策目標？如果存在，應該如何給高職擴招定性？目前的政策設(shè)計是否支持高職擴招的顯性目標和隱性目標實現(xiàn)？要想充分實現(xiàn)政策目標，高職教育需要進行哪些方面的改革？

在分析上述問題時，我們將綜合采用國家級文件與地方性文件作為研究對象，前者用來分析擴招的政策目標，后者用來分析各省的具體擴招行為和改革設(shè)想。這些文件包括李克強總理的政府工作報告、六部委發(fā)布的《高職擴招專項工作實施方案》和各省發(fā)布的工作方案等。由于高職擴招尚在進行中，擴招的規(guī)模、生源的結(jié)構(gòu)、專業(yè)的結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)尚不可得，分析的重點將放在各省方案中擴招后高職教育改革發(fā)展舉措的合目的性上。

一、工具還是目標：對高職擴招的定性

在實際執(zhí)行高職擴招政策的時候，許多人都被一個問題所困擾：高職擴招是權(quán)宜之計，還是代表了高職發(fā)展的方向？這決定了人們愿意在多大程度、多大深度上參與到相關(guān)政策執(zhí)行與改革發(fā)展的任務(wù)中來。政策學中有一組概念也許會有益于我們對這個問題的理解：政策與政策工具?；舾裢柗蛘J為“工具是行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實現(xiàn)一個或者更多目標的任何東西”[6]。這個定義采用了“目標-活動”二分法，把政策工具看作是實現(xiàn)政策目標的政策活動。那么，高職擴招是一個新的教育政策還是一項政策工具？

李克強總理在《政府工作報告》中的語篇表達方式或許可以告訴我們答案。宣布高職擴招的這段文字以“多管齊下穩(wěn)定和擴大就業(yè)”為首句，接著用大量篇幅規(guī)定了高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等重點群體的就業(yè)工作要求，在此基礎(chǔ)上提出的高職擴招政策自然是面向退役軍人等重點群體的。從這樣的行文結(jié)構(gòu)可以看出，高職擴招是“穩(wěn)定和擴大就業(yè)”的手段之一，在這個意義上，高職擴招是用以增進就業(yè)的政策工具?！墩ぷ鲌蟾妗酚谩拔覀円袁F(xiàn)代職業(yè)教育的大改革大發(fā)展，加快培養(yǎng)國家發(fā)展急需的各類技術(shù)技能人才，讓更多青年憑借一技之長實現(xiàn)人生價值，讓三百六十行人才薈萃、繁星璀璨”這樣一個長句結(jié)束這一段，顯然是想告訴人們：作為政策工具的高職擴招的直接服務(wù)對象是就業(yè)政策，但更長遠的服務(wù)對象是“職業(yè)教育的大改革大發(fā)展”。

由此可知，無論是對現(xiàn)實目標——促進就業(yè)，還是對長期目標——職業(yè)教育改革發(fā)展，高職擴招都只是一種政策工具。但在實踐中，部分省份和部分高校沒有能夠認識到這一點。某省的擴招工作方案明確要求“高職擴招專項考試招生錄取的考生在招生性質(zhì)、培養(yǎng)模式、畢業(yè)證書發(fā)放等方面與普通高考錄取的新生相同”，其實質(zhì)就是把擴招當作了政策的終點，而非改革的起點。某高職院校在申報擴招試點項目時，曾試圖把擴招與已有的“面向艱苦行業(yè)的成人高校招生”項目合并，這種“合二為一”想法的根源也在于認為擴招就是目標，只要完成擴招的目標任務(wù)就行，哪怕只是在紙面上完成。職業(yè)教育工作者應該認識到，在國家的政策體系中，高職擴招只是一個杠桿，一邊要促進就業(yè)，一邊更要以此為切入點撬動更復雜、難度更大的職業(yè)教育改革。

二、點的改變還是面的改革：高職擴招的政策杠桿作用

既然高職擴招是一個由政策工具、現(xiàn)實目標和長期目標組成的立體結(jié)構(gòu)，如圖1，目前的改革舉措是否滿足了這樣的結(jié)構(gòu)？擴招是否充分發(fā)揮了杠桿作用？

圖1 高職擴招的政策目標

在教育部等六部委發(fā)布《高職擴招專項工作實施方案》后，各省都發(fā)布了自己的工作方案。如浙江省教育廳發(fā)布了《關(guān)于做好2019年高職院校擴招報名工作的通知》，安徽省教育廳發(fā)布了《關(guān)于做好高等職業(yè)院校面向社會人員擴招工作的通知》?？傮w而言，這些工作方案都對擴招的政策目標進行了一定程度的回應。

在促進就業(yè)的現(xiàn)實目標方面，按照六部委的《高職擴招專項工作實施方案》總體要求，江蘇省提出“招生院校按照‘社會急需、適合成人、易于就業(yè)的原則，依托本校骨干優(yōu)勢專業(yè)相關(guān)資源，遴選設(shè)置有良好就業(yè)前景的招生專業(yè)”;山東省提出“招生專業(yè)為區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)急需、社會民生領(lǐng)域緊缺和就業(yè)率高、前景好的專業(yè)”?！陡呗殧U招專項工作實施方案》也對擴招生源的未來就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題進行了原則性規(guī)定。

在促進職業(yè)教育改革發(fā)展方面，多個省份按照《高職擴招專項工作實施方案》的要求提出了單列計劃、個性化考試、分類管理、彈性學制等舉措，江蘇省重點強調(diào)了面向擴招生源的學分制改革，江西省特別部署了職業(yè)院校聯(lián)合培養(yǎng)專科層次試點。

但必須承認，國家設(shè)想的擴招的杠桿作用顯然沒有得到充分發(fā)揮。首先，高職擴招尚未引發(fā)高職教育對技術(shù)變革的足夠關(guān)照。在目前能夠看到的各省工作方案中，只有陜西省強調(diào)“設(shè)置服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)產(chǎn)業(yè)急需、社會需求量大的新興專業(yè)”，其他省份只是表示擴招生源要進入既有專業(yè)教育的軌道。但傳統(tǒng)的專業(yè)教育由于專業(yè)劃分不合理或落后于技術(shù)進步的步伐，已不適應產(chǎn)業(yè)需求，特別不適應這些年齡偏大、不愿意進入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與更為年輕的勞動者同臺競爭的“非典型”學生。這種把新型學生納入既有教育軌道而不試圖根據(jù)產(chǎn)業(yè)進步情況和學生特點進行更大程度專業(yè)融合的做法不利于發(fā)揮高職擴招對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支撐作用。

其次，高職擴招存在降低教育標準而非提升教育質(zhì)量的風險。由于退役軍人等目標人群的年齡偏大，學習能力相對較低，各省均降低了入學門檻，培養(yǎng)過程中的學時要求、學業(yè)要求也被大幅降低，許多人開始擔心經(jīng)過2～3年的學習，他們能否達到?？飘厴I(yè)的教育標準。如果達不到相關(guān)標準，將與擴招的培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型勞動者的“初心”產(chǎn)生巨大落差。

再次，產(chǎn)教融合沒有被放在本次高職擴招的應有位置。根據(jù)職業(yè)錨定的理論，一個人一生中也許會轉(zhuǎn)換許多職業(yè)，但這些職業(yè)都會被錨定在1或2個職業(yè)點上。許多退役軍人在服役期間就掌握了一些軍民兩用的實用技術(shù)，下崗職工往往是熟練的勞動力，新生代的農(nóng)民工也經(jīng)常是初中級技術(shù)技能勞動者。所以本次擴招的目標人群都不是技術(shù)技能的“白板”，他們將帶著或濃或淡的產(chǎn)業(yè)背景進入高職學習，但從各省的工作方案看，這一產(chǎn)教融合的優(yōu)勢沒有被廣泛彰顯，更談不上以此為契機開展更深入的產(chǎn)教融合改革了。

最后，李克強總理把高職擴招的長期目標定位于“職業(yè)教育的大改革大發(fā)展”，而目前各省的工作方案中所提出的單列計劃、個性化考試等改革舉措似乎只是針對這些特殊學生群體的權(quán)宜之計，還沒有看到把這些改革廣泛推廣到其他生源的設(shè)想，似乎離“大改革大發(fā)展”的要求存在不小的距離。

為什么擴招只引起點上的改變而不是面上的改革？這可能與第一次面向存量勞動力擴招有關(guān)，許多省份仍在研究政策，甚至仍在觀望。更有可能與高職教育長期以來僵化的運行機制有關(guān)。高職教育的運行機制，如專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、校企合作、學生管理等，都是針對傳統(tǒng)生源優(yōu)化的，不愿意或無法在短期內(nèi)針對非典型的存量勞動力生源做出適應性調(diào)整，從而把不得不做出的改變控制在最小范圍內(nèi)。在此，建議高職教育根據(jù)成年學生年齡較大、學習能力相對較低同時有一定產(chǎn)業(yè)背景與職業(yè)經(jīng)驗的特點，對現(xiàn)有的培養(yǎng)模式與過程中的某些部分、某些模塊進行權(quán)變、取舍，形成培養(yǎng)環(huán)節(jié)簡略、培養(yǎng)時長縮短、培養(yǎng)標準不變的“輕職教”;而不是放棄培養(yǎng)底線、降低培養(yǎng)標準，形成“差職教”。這就要求開展敏捷化的院校管理架構(gòu)與機制改革，高職院校應該努力在現(xiàn)有的科層制之外建立扁平化的項目管理架構(gòu)與機制，形成重職教傳統(tǒng)架構(gòu)+“輕職教”的扁平化架構(gòu)的管理特色，使高職院校具有融入經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。

三、結(jié)構(gòu)嵌入還是關(guān)系嵌入：高職擴招后的改革方向

采用經(jīng)濟社會學的基本立場與方法對這一問題進行分析。從高職擴招中“政策手段-現(xiàn)實目標-長期目標”的結(jié)構(gòu)看，高職擴招并非獨立的政策，而是就業(yè)政策和職業(yè)教育改革發(fā)展政策的一個嵌入體。其實，不僅高職擴招是嵌入的，職業(yè)教育也是嵌入的。

“嵌入”（Embeddedness）是經(jīng)濟社會學一個重要的分析工具。早在20世紀40年代波蘭尼（Polanyi）就開始用嵌入這個工具分析經(jīng)濟與社會的關(guān)系。他認為工業(yè)革命之前經(jīng)濟是“嵌入在社會和文化結(jié)構(gòu)中的”，而在工業(yè)革命之后，經(jīng)濟活動開始“脫嵌”（Disembed），即不再受社會和文化的影響[7]。后世的經(jīng)濟社會學家在波蘭尼的基礎(chǔ)上發(fā)展出了強嵌入、弱嵌入等新概念，用來說明經(jīng)濟對社會的嵌入性的大小。

嵌入也是一個適用于職業(yè)教育改革發(fā)展的概念。首先，受到馬克思主義政治經(jīng)濟學基本的影響，職業(yè)教育界普遍接受了經(jīng)濟社會發(fā)展需求決定職業(yè)教育發(fā)展的觀點，都認同職業(yè)教育根植于更大的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，不斷與經(jīng)濟社會發(fā)展進行互動，這恰是“嵌入”這個概念的本義。其次，高職教育仍存在一些現(xiàn)象，如高職院校熱衷于升格成學術(shù)型的本科院校、教師滿足于躲進象牙塔而不愿意投入企業(yè)與社會服務(wù)、人才培養(yǎng)過程在相當大的程度上仍然是一個封閉的教育行為系統(tǒng)等，都說明職業(yè)教育中也存在嵌入強度大小的問題。

格蘭諾維特（Granovetter）提出了結(jié)構(gòu)嵌入與關(guān)系嵌入的分析框架[8]。結(jié)構(gòu)嵌入一方面強調(diào)社會網(wǎng)絡(luò)的整體功能和結(jié)構(gòu)，另一方面關(guān)注經(jīng)濟單元在社會網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)位置。關(guān)系嵌入主要指雙方基于互惠關(guān)系而形成的互動關(guān)系。用更通俗的語言表達，結(jié)構(gòu)嵌入是指一個實體以整體的形式嵌入在一個更大實體中，在維持內(nèi)部秩序與加強外部互動之間偏向于前者;關(guān)系嵌入則強調(diào)嵌體與被嵌體的更頻繁互動，雙方的親密程度、互動的持續(xù)時間等遠高于結(jié)構(gòu)嵌入。在從理想的結(jié)構(gòu)嵌入到關(guān)系嵌入的嵌入性系譜中，今天的高職教育處于什么位置？

2017年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》指出：“人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、水平上還不能完全適應，‘兩張皮問題仍然存在”。2019年發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出：“我國職業(yè)教育還存在著體系建設(shè)不夠完善、職業(yè)技能實訓基地建設(shè)有待加強、制度標準不夠健全、企業(yè)參與辦學的動力不足、有利于技術(shù)技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學和人才培養(yǎng)質(zhì)量水平參差不齊等問題”。這些文件表明對高職教育嵌入性的“國家判斷”是其仍處于結(jié)構(gòu)嵌入的一端，與經(jīng)濟社會發(fā)展的互動性不足。

為了將結(jié)構(gòu)嵌入引導向關(guān)系嵌入，需要一個聯(lián)結(jié)了教育與產(chǎn)業(yè)的切入口。目前看來，改變高職生源結(jié)構(gòu)就是這樣的切入口。由于退役軍人等人群具有一定的產(chǎn)業(yè)背景，將倒逼高職教育進一步親近產(chǎn)業(yè)，進而實現(xiàn)更高水平的產(chǎn)教融合。這種做法符合我國公共管理體制中“小切入口-大政策目標”的一貫做法。

當明確了擴招是推動高職教育關(guān)系性嵌入經(jīng)濟社會系統(tǒng)的工具后，建議高職教育改革發(fā)展政策的制訂者與實踐者在以下一些方面做出努力：

一是重新評估高職教育在經(jīng)濟社會發(fā)展價值鏈中的地位與作用。職業(yè)教育從來都是服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展的，但以往的服務(wù)基于結(jié)構(gòu)嵌入的范式，是通過培養(yǎng)出的技術(shù)技能人才開展的服務(wù)。而在高職擴招的撬動作用下，應該轉(zhuǎn)型為關(guān)系嵌入，直接與經(jīng)濟社會發(fā)展需求面對面，全方位開展直接服務(wù)。這正是產(chǎn)教融合政策要求我們?nèi)プ龅摹?/p>

二是創(chuàng)造更多高職教育服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的“界面”。產(chǎn)教融合創(chuàng)造了產(chǎn)與教的界面，高職擴招提供了人力資源的界面。在未來，高職教育還需要形成職業(yè)院校與社區(qū)的界面、職業(yè)教育與其他類型教育的界面等。高職教育通過不同的界面與經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)需求、輸入需求、輸出服務(wù)。

三是把“輕職教”作為撬動更深層次職教改革的著力點。輕職教的本質(zhì)在于建立起面向社會和產(chǎn)業(yè)需求的迅速反應機制，各地教育行政部門和各地高職院?？梢栽诖蛟燧p職教的過程中不斷積累迅速應對社會和產(chǎn)業(yè)需求的管理與運作體系，逐步徹底改造高職教育。

參 考 文 獻

[1]孫慶玲，總理報告：高職今年擴招100萬，為什么擴？怎么擴？[EB/OL].（2019-03-05）[2019-05-08].http：//news.cyol.com/content/2019-03/05/content_17938605.htm.

[2]董剛.擴招背景下高職院校的發(fā)展戰(zhàn)略、機遇與挑戰(zhàn)[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[3]周建松.高職院校擴招100萬：認識新視角和應對新方案[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[4]任君慶.高職院校百萬擴招的戰(zhàn)略意義與實現(xiàn)路徑[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[5]鄧恩.公共政策分析導論[M].謝明，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：155-159.

[6]彼得斯，馮尼斯潘.公共政策工具：對公共管理工具的評價[M].顧見光，譯.北京：中國人民大學出版社，2007：13.

[7]波蘭尼.大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源[M].馮剛，劉陽，譯.杭州：浙江人民出版社，2007：15-18.

[8]Granovetter， M.Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness[J].American Journal of Sociology， 1985（3）：481-510.