盛小嬌

摘 要：本文系統(tǒng)分析了高校實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，深入探索思考兩者如何從不同角度實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)同，確保高校向著深化預(yù)算管理制度改革和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)目標(biāo)逐步推進(jìn)。通過切實(shí)將兩者有機(jī)銜接，最終實(shí)現(xiàn)高校治理水平的提升和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)控建設(shè);內(nèi)部控制;政府會(huì)計(jì)制度改革

一、高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)控建設(shè)背景

黨的十八屆三中、四中全會(huì)和十九大報(bào)告都明確指出要逐步加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，為強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對(duì)“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”做出重要戰(zhàn)略部署。同年年底，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部發(fā)布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》要求必須推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，建立全面反映政府財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。隨后財(cái)政部先后制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則及八項(xiàng)具體準(zhǔn)則、教育部發(fā)布直屬高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度意見等系列文件，明確要求高等學(xué)校應(yīng)自2019年1月1日起，按照相關(guān)文件要求全面施行政府會(huì)計(jì)制度改革，確保政府會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)化工作落實(shí)到位見成效。

內(nèi)部控制方面，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》從強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約的角度對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)提出具體要求，將內(nèi)部控制作為政府部門夯實(shí)內(nèi)部管理機(jī)制、提高公共資金使用效益和為人民服務(wù)水平的重要手段。財(cái)政部、教育部也先后印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范及指引文件，為高等學(xué)校如何加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。

可以看出，政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)皆是加強(qiáng)國(guó)家治理能力的重要舉措，是完善高校內(nèi)部治理體系、提升高校治理能力現(xiàn)代化的重要手段和有力抓手。此外，《改革方案》提出的配套措施：“加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)內(nèi)部控制，保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)、完整、合規(guī)”，更明確地指出了兩者之間的緊密聯(lián)系。

二、高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革以內(nèi)控建設(shè)為基礎(chǔ)

《教育部關(guān)于直屬高校直屬單位實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的意見》提出，一是加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度建設(shè)，就是要深入貫徹落實(shí)十九大提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”和預(yù)算法提出的編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的總要求。二是對(duì)如何推進(jìn)實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度，總結(jié)規(guī)劃了構(gòu)建政府會(huì)計(jì)核算和報(bào)告體系、開展資產(chǎn)核查工作、清理分析往來款項(xiàng)、規(guī)范合同管理、清理基本建設(shè)會(huì)計(jì)賬務(wù)、加快推進(jìn)信息化建設(shè)等六大主要任務(wù)。

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知>》明確要求，單位應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，并重點(diǎn)對(duì)預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理等情況存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;并著重闡述建立健全管理機(jī)制、不相容崗位設(shè)置、加強(qiáng)審批流程風(fēng)險(xiǎn)控制、建立責(zé)任追究制度等方面對(duì)具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提出要求。

實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革、全面實(shí)施績(jī)效管理、編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告總?cè)蝿?wù)，對(duì)于高等學(xué)校來說，應(yīng)基于內(nèi)部控制建設(shè)的全面實(shí)施和落地。

1.高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革以內(nèi)部控制環(huán)境為基礎(chǔ)

政府會(huì)計(jì)制度改革的最終目標(biāo)是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以全面反映資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息，為決策提供有力數(shù)據(jù)支撐。高校的具體任務(wù)則是建立新制度下的會(huì)計(jì)核算體系、編制雙報(bào)告等，這必然對(duì)財(cái)務(wù)信息質(zhì)量提出了更高的要求。因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境、構(gòu)建完備的組織架構(gòu)、完善內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制、設(shè)置關(guān)鍵崗位、配備專業(yè)人員、健全會(huì)計(jì)與信息系統(tǒng)等舉措顯得尤為重要和關(guān)鍵，將直接影響高校編報(bào)的部門財(cái)務(wù)報(bào)告是否真實(shí)、完整、合規(guī)。

2.高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革以內(nèi)部控制資產(chǎn)管理為基礎(chǔ)

資產(chǎn)核查工作是政府會(huì)計(jì)制度改革中六大任務(wù)之一，明晰資產(chǎn)使用責(zé)任主體、對(duì)各類資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行清理核實(shí)和歸類統(tǒng)計(jì)，是下一步為補(bǔ)計(jì)提固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷費(fèi)用、權(quán)益法核算長(zhǎng)期股權(quán)投資等改革工作、提供準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)信息。此外，還應(yīng)通過財(cái)務(wù)與資產(chǎn)系統(tǒng)的有效對(duì)接，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。因此，內(nèi)部控制資產(chǎn)管理具體細(xì)則中，對(duì)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控、業(yè)務(wù)流程管理以及具體管理事項(xiàng)如實(shí)物資產(chǎn)定期盤點(diǎn)，銀行賬戶開立、變更或撤銷，票據(jù)管理等詳盡要求，是高校順利實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革的基礎(chǔ)。

3.高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革以內(nèi)部控制合同管理為基礎(chǔ)

教育部關(guān)于直屬高校的實(shí)施意見中明確要求，各單位合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)本單位各類合同的規(guī)范和清理工作，明晰合同責(zé)任主體，加強(qiáng)審批管理，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，逐步建立完善的機(jī)制體制和信息系統(tǒng)。依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，還要求各單位明確收入類合同的收入確認(rèn)依據(jù)、時(shí)點(diǎn)和支出類合同的支付依據(jù)、時(shí)點(diǎn)。而高校內(nèi)部控制建設(shè)中合同管理則是從重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的防控、崗位設(shè)置、合同訂立、履行和歸檔等方面，對(duì)合同內(nèi)部管理制度、歸口管理部門及其崗位設(shè)置、合同簽訂、履約等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和制約，最終達(dá)到新制度目標(biāo)。

4.高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革以內(nèi)部控制信息化落地為基礎(chǔ)

新制度要求高校推進(jìn)的信息化建設(shè)工作不僅僅涉及財(cái)務(wù)信息的整合、拆分或并賬，還包含財(cái)務(wù)與資產(chǎn)、合同、人事、科研等業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)信息的互聯(lián)互通，即高校應(yīng)樹立“業(yè)財(cái)融合”理念，強(qiáng)化業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的有機(jī)融合，通過管理合力助力學(xué)校治理能力提升。通過逐步推進(jìn)高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)管理的深度融合，加快高校信息系統(tǒng)演化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效、實(shí)時(shí)對(duì)接與數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，搭建監(jiān)管高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全過程的信息平臺(tái)。這也正符合內(nèi)部控制信息化落地的理想狀態(tài)，將內(nèi)部控制理念、業(yè)務(wù)流程管理、控制方式方法等關(guān)鍵要素通過信息化手段嵌入運(yùn)行系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的常態(tài)化、專業(yè)化與體系化。

三、高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)的協(xié)同機(jī)制

通過上述分析可以看出，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革應(yīng)以內(nèi)部控制建設(shè)作為重要基礎(chǔ)和內(nèi)容，如果沒有內(nèi)部控制建設(shè)健全管理機(jī)制、夯實(shí)業(yè)務(wù)流程、推動(dòng)信息化落地的基礎(chǔ)工作，就難以真正實(shí)現(xiàn)新制度的最終目標(biāo)，更難以完成全面實(shí)施績(jī)效管理、編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告總?cè)蝿?wù)。同樣，全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)改革重大任務(wù)增強(qiáng)了高校內(nèi)部控制建設(shè)的需求。因此，在加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，兩者是通過協(xié)同構(gòu)建的方式共同發(fā)展，又是從不同的角度協(xié)同推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)總目標(biāo)不斷發(fā)展（見圖1）。

2019年1月1日起全面實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度改革的核心思想，正是由原來的以收入實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系，演變?yōu)椤半p基礎(chǔ)”“雙分錄”“雙報(bào)告”的預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的新制度體系。高校通過實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革，優(yōu)化核算方法、豐富報(bào)表多樣性，在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)了獨(dú)具特色的“雙功能”，正是充分認(rèn)識(shí)到深化預(yù)算管理制度改革的重要性和緊迫性，積極向著實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度邁進(jìn)。此外，新制度的核心是將原來預(yù)算管理的收入、支出管理，拓展到以績(jī)效為導(dǎo)向的成本、費(fèi)用管理，科學(xué)、全面、準(zhǔn)確披露資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用信息，增強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范和管控能力，逐步建立和完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。而內(nèi)部控制建設(shè)則通過對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算管理、預(yù)算績(jī)效管理全過程進(jìn)行制度完善、流程優(yōu)化、程序規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理體制機(jī)制的日益完善，也從源頭對(duì)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。綜上所述，高校實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度改革，是從管理會(huì)計(jì)思路對(duì)深化預(yù)算管理制度改革和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)總目標(biāo)進(jìn)行把握，而高校開展的內(nèi)部控制建設(shè)則是對(duì)全校各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全方位、全過程進(jìn)行監(jiān)督、管理和風(fēng)控，以保障總目標(biāo)的順利實(shí)施。

四、結(jié)論與措施

高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)部控制建設(shè)是相輔相成、緊密聯(lián)系的。一方面，高校內(nèi)部控制建設(shè)奠定了政府會(huì)計(jì)制度改革的基礎(chǔ)，通過強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控能力、規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)信息化落地等手段，可以確保政府會(huì)計(jì)制度改革重任能夠高質(zhì)量、高效率落實(shí)，為編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供有力數(shù)據(jù)支撐。另一方面，全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革任務(wù)，編制、建立健全財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系，有效引導(dǎo)高校內(nèi)部控制改進(jìn)方向，發(fā)展以績(jī)效為導(dǎo)向的成本費(fèi)用管理，進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，完善權(quán)力制約機(jī)制。因此，2019年1月1日起全面實(shí)施新制度的過程中，應(yīng)切實(shí)將兩者有機(jī)銜接起來，從管理會(huì)計(jì)角度最大限度地發(fā)揮新制度的重要作用，同時(shí)夯實(shí)內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)工作，防范風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化流程，持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)高校治理水平的提升和治理能力的現(xiàn)代化。

（責(zé)任編輯：劉海琳）