侯龍 趙斌

摘 要：本文針對廣西X高校在內(nèi)部控制體系搭建實施過程中暴露出的諸多問題不足，展開研究探討，并嘗試提出相應的可行性改進意見，力求進一步完善高校內(nèi)控，以促進教育事業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制;體系建設

一、引言

2012年11月，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），意味著內(nèi)部控制工作開始在我國行政事業(yè)單位全面展開。2015年12月，財政部又印發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），進一步推動內(nèi)控建設的完善，并要求到2020年，各單位基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的，權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系。至此，各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域進一步細化政策要求。教育部于2016年4月推出了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號），為我國高校搭建內(nèi)控體系提供了政策指引，各高校積極著手推進本系統(tǒng)、本單位的內(nèi)部控制建設。

全面實施高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制是加強教育經(jīng)費監(jiān)管的重要舉措，是完善教育行政事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學制度的必然要求。通過開展學校內(nèi)部控制建設，將學校發(fā)展戰(zhàn)略、治學理念、管理要求融入學校治理、崗位授權(quán)、制度規(guī)范和業(yè)務流程，以風險評估、流程管理、信息溝通、有效性評價、缺陷改進等任務為抓手，切實增強全校教職工的全局意識、責任意識、服務意識和憂患意識，促進學校治理水平全面提升。但目前內(nèi)部控制的政策法規(guī)多是對建設內(nèi)容及目標等所做的要求，對具體實施方案、細則、機制等缺乏科學的管理技術(shù)和方法指導。筆者通過對廣西主要大學正式展開內(nèi)控體系建設調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西高校內(nèi)部控制體系建設整體滯后現(xiàn)象普遍存在。本文基于筆者在廣西X高校實地開展內(nèi)控體系建設的實踐，就內(nèi)控實施中的主要問題進行探討，提出可行性應對方案，從而有助于內(nèi)控相關(guān)政策切實落地，真正發(fā)揮其應有的作用，加速內(nèi)控體系在高校的建設實施。

二、問題的提出

內(nèi)部控制體系建設在X高校大致分三個階段進行。一是項目啟動前期的準備，即自查自糾階段。我們需要對學校的發(fā)展特征和所處的發(fā)展期進行界定，通過調(diào)查問卷統(tǒng)計、內(nèi)控資料整理、內(nèi)控現(xiàn)狀訪談和內(nèi)控理念培訓等，對學校的內(nèi)控環(huán)境和已存在的與體系建構(gòu)相關(guān)的元素進行梳理和識別。二是項目啟動后的整改重構(gòu)階段，也是整個內(nèi)控體系建構(gòu)的關(guān)鍵階段。搭建學校內(nèi)控體系組織框架，成立高校內(nèi)部控制領(lǐng)導小組，明確崗位職責與分工。圍繞預算、收支、采購、資產(chǎn)、工程項目、科研管理等業(yè)務領(lǐng)域的經(jīng)濟活動，梳理現(xiàn)行規(guī)章制度和業(yè)務流程，利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息手段優(yōu)化再造流程框架，構(gòu)建信息化內(nèi)控系統(tǒng)。以全面風險管理為導向，通過分析風險隱患，完善風險評估機制，固化風險點，提出有效的風險防控措施，建立與學校發(fā)展相適應、可落地的經(jīng)濟活動內(nèi)部控制體系。三是對內(nèi)控體系的監(jiān)督檢查，即改進提升階段。通過對內(nèi)控體系設計和運行有效性的綜合審計評價，使學校內(nèi)控體系得到不斷修正完善。

整個內(nèi)控體系建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，需要全員參與，尤其是得到學校領(lǐng)導層的支持和重視。同時，內(nèi)控建設不是一蹴而就的，需要在實際運行中緊密結(jié)合政策規(guī)定、形勢變化以及學校管理改革要求，全面歸納、整合提升總結(jié)內(nèi)部控制建設經(jīng)驗與成果，強化內(nèi)部控制評價，持續(xù)推動改進與完善。廣西X高校在積極推進內(nèi)部控制建設中取得了初步成效，但在體系構(gòu)建實施過程中也暴露出內(nèi)部控制制度體系不健全，未能與流程設計有效融合;業(yè)務流程混亂，關(guān)鍵控制點模糊不清;控制措施分散單一，信息化程度低;內(nèi)部監(jiān)督評價浮于表面、流于形式，機構(gòu)獨立性差;內(nèi)部控制專業(yè)人才隊伍匱乏等問題。全面改善缺陷不足，健全框架設計，加快推進內(nèi)控體系建設仍是單位未來一段時期工作的重點，直接影響著學校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。如何在新時期高校發(fā)展中做好內(nèi)部控制設計，防控風險，抓住機遇，提升管理水平，是一個具有實踐意義的問題。

三、高校加強內(nèi)部控制體系建設的對策建議

1.完善內(nèi)部控制制度體系，實現(xiàn)管理制度與業(yè)務流程的有機融合

每所大學都建立有自己的高校管理制度，它能有效規(guī)范師生行為，簡化管理過程，提高辦事效率，對高校實現(xiàn)發(fā)展的短期目標和長遠戰(zhàn)略有直接的促進作用。X高校在內(nèi)控體系構(gòu)建前期雖已下發(fā)了各業(yè)務領(lǐng)域的相關(guān)制度，但從內(nèi)控視角審視已形成的制度體系并不健全。各部門應根據(jù)業(yè)務流程特點結(jié)合部門管轄范圍、崗位職責進行全面梳理并查漏補缺，有機地將兩者結(jié)合起來，編制“內(nèi)部控制制度與業(yè)務流程對照整改表”，補充完善內(nèi)部控制制度體系，形成管理制度與業(yè)務流程的對應關(guān)系，實現(xiàn)制度流程一體化管理。

在制度體系建設中，X高校結(jié)合業(yè)務流程框架，梳理學校現(xiàn)有制度文件，與業(yè)務流程進行匹配，逐步搭建起適合自身的制度體系框架。對收支業(yè)務管理上，財務與資產(chǎn)管理處針對占比較大的學費、住宿費收入先后出臺下發(fā)《廣西X高校收費管理辦法》《廣西X高校服務性收費和代收費管理辦法》《廣西X高校加強學生學費、住宿費管理的通知》等文件;對學校已入賬的款項資金修訂了《廣西X高校貨幣資金管理辦法》;支出方面，補充印發(fā)《廣西X高校經(jīng)費管理辦法》，并根據(jù)人員支出、基本建設支出、科研支出、公務接待支出、差旅費支出等業(yè)務類別分別補充完善了相關(guān)的制度文件。在物資采購業(yè)務上，采購部門根據(jù)業(yè)務流程就不同金額的采購項目進行梳理，先后印發(fā)《廣西X高校采購管理辦法》《廣西X高校招標采購管理辦法》《廣西X高校辦公用品采購及管理辦法》等。X高校通過專業(yè)的分析程序及方法，有效識別了制度體系中的結(jié)構(gòu)缺陷，結(jié)合業(yè)務流程、風險識別評估及防控應對匯總編制“廣西X高校內(nèi)部控制手冊”，完善并健全了內(nèi)部控制制度體系。

2.優(yōu)化再造業(yè)務流程體系框架，構(gòu)筑信息化內(nèi)部控制系統(tǒng)

經(jīng)濟活動業(yè)務流程的梳理與優(yōu)化是確定風險點、選擇風險應對策略的基礎(chǔ)，也是高等學校內(nèi)部控制建設的難點和關(guān)鍵。X高校圍繞實現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新等主要功能對內(nèi)部控制基本要素進行分析，從整體全局出發(fā)以全新視角審視原有業(yè)務流程，利用大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)手段搭建數(shù)據(jù)交換和共享平臺，積極探索業(yè)務流程的信息共享中心，針對經(jīng)濟活動中涉及的制度規(guī)范、歷年審計檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題、單位內(nèi)部的管理需求、其他單位的經(jīng)驗與做法，通過測試進一步升級再造業(yè)務流程，整合橫向關(guān)聯(lián)步驟，剔除無效運行環(huán)節(jié)，縮短流程運行時間，優(yōu)化關(guān)鍵控制節(jié)點，使現(xiàn)有流程框架更具科學性、效率性、合理性。同時整合原有分散的信息系統(tǒng)，變分散式管理為集約式管理，構(gòu)建信息化內(nèi)部控制生態(tài)系統(tǒng)。

X高校將內(nèi)部控制與信息化有效集成，通過局部試點實施向業(yè)務全流程的信息化管理推進，分單位層級和業(yè)務層級共梳理出全面預算管理、工程項目管理、資產(chǎn)管理、物資采購管理、收支管理等數(shù)項多級次業(yè)務流程，形成內(nèi)部控制流程文檔，編制業(yè)務流程圖，將流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)固化到信息系統(tǒng)中進行控制。流程層級級次視管理層級、經(jīng)濟活動復雜程度以及風險防范等級、單位具體情況而定。

以物資采購業(yè)務流程（詳見圖1）為例，在計劃編制方面，申購部門通過數(shù)據(jù)倉庫平臺應用歷年采購計劃及執(zhí)行大數(shù)據(jù)智能生成年度采購計劃，并依據(jù)學校中長期規(guī)劃和本年工作安排視具體情況對此做出調(diào)整修改逐級上報;對采購計劃的預算審核上，所有預算收支事先已在GRP—U8中實施了項目化管理設定，預算項目按指標進行分類，指標隨同資金來源、歸屬部門、經(jīng)濟科目、批復金額等基礎(chǔ)信息進行系統(tǒng)確認及初始導入。

以此為基礎(chǔ)，采購計劃的預算審核實現(xiàn)了項目的自動匹配，對預算內(nèi)計劃自動分配資金數(shù)額并加以審核，對超預算和預算外采購項目則自動導入至領(lǐng)導特別授權(quán)或無法采購程序;對計劃編制的最終審定以及采購的后續(xù)報賬付款環(huán)節(jié)，摒棄了以前預約排隊的操作流程，師生員工可以不受時間地域限制，通過手機、電腦等通信設備登錄系統(tǒng)完成自主借款、報賬以及請求付款程序，各級管理人員和財務等職能部門按照相應權(quán)限實施網(wǎng)上審批審定，進行原始單據(jù)復核、采購合同查驗，最終授權(quán)網(wǎng)上銀行完成支付。物資采購業(yè)務流程的清晰再造成功實現(xiàn)了采購預算、計劃編制、請購審批以及報賬付款流程的無紙化和全網(wǎng)絡化操作。而作為貫穿各經(jīng)濟業(yè)務活動的預算管理，同樣結(jié)合系統(tǒng)財務軟件完成了從預算編制、項目匹配、預算執(zhí)行到?jīng)Q算分析的流程梳理。X高校通過有效構(gòu)建大數(shù)據(jù)倉庫架構(gòu)平臺，整合應用ERP、OA、GRP—U8等多項數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，同時在嵌入內(nèi)部控制規(guī)范和控制手段基礎(chǔ)上，完成了多項經(jīng)濟業(yè)務表單申請、審批、檢驗、復查、崗位牽制等信息化系統(tǒng)平臺控制，自動規(guī)避和控制相關(guān)風險，推進各項業(yè)務活動標準化、流程化、信息化，減少人為干預和操作失誤。

3.建立風險數(shù)據(jù)庫，打造一體化風險防控體系

（1）分級次多維度識別評估風險，建立風險數(shù)據(jù)庫。明確經(jīng)濟活動業(yè)務流程和業(yè)務范圍后，針對流程運行中管理存在疏忽漏洞以及關(guān)鍵控制點模糊不清等現(xiàn)狀，廣西X高校以全面風險管理為導向，從學校內(nèi)外部環(huán)境入手對單位層級和業(yè)務層級風險進行全面梳理排查，采用列舉風險清單、問卷調(diào)查、專家打分、敏感性分析、情景分析等定性與定量相結(jié)合的技術(shù)手段，根據(jù)風險嚴重程度、發(fā)生可能性以及學校風險承受度，分級次多維度對學校當前存在的、可能會影響學校內(nèi)控目標實現(xiàn)的各類風險進行收集、識別和評估。針對內(nèi)部控制缺陷和管理薄弱環(huán)節(jié)，進一步明確風險責任單位，分模塊列明各類缺陷的現(xiàn)狀描述，成因分析、風險影響等。結(jié)合X高校自身實際，利用ERP等信息系統(tǒng)對各類風險進行分類管理，匯總收集形成危險性因素、控制性風險（或不確定風險）、機會風險等多種類風險數(shù)據(jù)庫。在業(yè)務運行中，通過整套信息系統(tǒng)在各環(huán)節(jié)領(lǐng)域的風險節(jié)點控制，當實際操作違背系統(tǒng)設置時，會自動從風險數(shù)據(jù)庫中篩選并調(diào)出風險可能性提示，中斷業(yè)務操作流程。

另外，風險點的查找要突出重點，對發(fā)生概率較大、影響重大的危險性因素給予重點關(guān)注。著重對其內(nèi)部控制的組織情況、建設情況、內(nèi)部控制制度的完善情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的管理情況，財務信息的編報情況，以及預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、物資采購管理、工程項目管理、合同管理、科研管理、財政專項項目管理等進行深度分解與分析，繪制重大風險地圖。同時，識別評估風險還應注意以下幾點：一要注意搜集同類高校的風險點查找情況，關(guān)注審計檢查結(jié)論;二要開展與業(yè)務部門的合作，從非財務的視角查找風險;三要密切注意“上下級單位之間、財務與其他業(yè)務部門之間、部門內(nèi)部各崗位之間、不同經(jīng)濟業(yè)務活動之間”的結(jié)合部及關(guān)系，多是風險頻發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點。

（2）多措并舉實施風險應對，打造一體化風險防控體系。廣西X高校在已有的風險數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，對各類風險進行分級排序，有的放矢提出管理策略和解決方案?？刂剖侄闻c方法，主要包括采取的具體控制活動、涉及的相關(guān)制度文件以及實施控制活動留下的表單證據(jù)文件等，會同業(yè)務流程、關(guān)鍵控制節(jié)點對應記錄，形成學校的內(nèi)部控制文檔（如表1）。通過風險控制文檔，將各流程風險點在信息系統(tǒng)中進行固化，并在各節(jié)點明確控制人和責任單位，建立崗位職責和權(quán)限指引。各項流程由風險節(jié)點進行串聯(lián)，業(yè)務推進運行必將通過各個節(jié)點控制。對不符合操作規(guī)范存在風險隱患的經(jīng)濟活動就此中斷，控制人有權(quán)拒絕審批并將其退回上一步或最初環(huán)節(jié)。

各高校因?qū)嶋H情況差異，面對風險所采取的應對策略亦有所不同。但節(jié)點控制應充分利用信息系統(tǒng)，結(jié)合不相容職務相分離、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、預算控制、歸口管理控制、單據(jù)控制等手段，多措并舉，針對存在重大風險隱患的關(guān)鍵控制領(lǐng)域，在系統(tǒng)中設置重大風險預警提醒，做好突發(fā)事件應急處理機制。對已存在的控制缺陷制定缺陷整改計劃并追蹤整改過程，將內(nèi)部控制的制衡機制和控制措施有效嵌入信息系統(tǒng)，并融入經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價和反饋等各個環(huán)節(jié)，整體推進流程優(yōu)化和風險管理，綜合控制與防范風險發(fā)生，建立一體化風險防控體系。

4.全面加強內(nèi)部監(jiān)督與評價，整體提升內(nèi)部控制有效性水平

（1）健全機構(gòu)設置，加強專業(yè)獨立性。內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價是高校內(nèi)控體系建設的重要一環(huán)，也是整個內(nèi)控體系運行的有效保障，但在高校實踐中往往成為最容易忽視的環(huán)節(jié)步驟。廣西X高校推進治理結(jié)構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化，將內(nèi)審、紀檢部門有機聯(lián)合成立學校內(nèi)部控制監(jiān)督檢查小組。紀檢監(jiān)察部門側(cè)重于對人事的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責，而內(nèi)審部門則從業(yè)務角度出發(fā)對內(nèi)控有效性進行評價。監(jiān)督檢查小組由學校授權(quán)任命，對內(nèi)部成員及小組獨立性進行認真審查，并賦予內(nèi)審部門足夠權(quán)限，保障其深入到院校各個部門開展監(jiān)督檢查工作，充分發(fā)揮審計確認和咨詢等附加增值功能。

（2）強化追究問責，建立考評機制。監(jiān)督評價要有明確的程序、要求、范圍和標準，設計內(nèi)部控制執(zhí)行評價基本框架以及報告結(jié)果的反饋與跟蹤，定期召開內(nèi)部控制運行效果分析研判會議。強化問責機制，明確責任主體，并將評價結(jié)果與學?？冃Э己藪煦^，建立考核評價機制，保障監(jiān)督評價落到實處，避免浮于表面、流于形式。評價報告與整改落實要對外信息公開，接受公眾監(jiān)督促進內(nèi)控體系完善。

（3）推動內(nèi)控監(jiān)督評價的信息化應用。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段對高校內(nèi)部控制建設進行事前、事中和事后的全面監(jiān)督檢查。以X高校采購業(yè)務為例，GRP—U8管理軟件在實現(xiàn)采購計劃、采購預算、授權(quán)審批、網(wǎng)絡報銷、決算報表基礎(chǔ)上，還在內(nèi)部控制模塊中設置了監(jiān)督評價功能，用戶可根據(jù)自身個性化需求，按照內(nèi)控指標管理自動生成對采購關(guān)鍵崗位和人員設置、采購流程運作、采購計劃完成情況、年度預算使用狀況、采購明細額度剩余等的風險分析和評價報告，完成學校采購業(yè)務的全流程監(jiān)控，形成從內(nèi)控環(huán)境到監(jiān)督評價的一體化閉環(huán)管理模式。

5.注重內(nèi)部控制專業(yè)人才隊伍建設

內(nèi)部控制體系建構(gòu)是一項專業(yè)性強且復雜的系統(tǒng)工作，除了相關(guān)配套資金支持以外，人才更是其成功搭建實施的內(nèi)在核心動力。而體系建設涉及財務、審計、經(jīng)濟、法律、項目管理、計算機等多學科領(lǐng)域，但目前高校教職員工普遍內(nèi)控意識薄弱，內(nèi)控人員專業(yè)水平整體偏低，體系建構(gòu)所需的高水平復合型人才更是緊缺。因此，高校在轉(zhuǎn)型升級過程中要注重人才的引進與培養(yǎng)，打造一支專業(yè)素質(zhì)過硬、綜合能力較強的師資隊伍。

首先，在人才引進方面應加強對高精尖人才的招聘力度，通過政策優(yōu)惠、單位福利增加吸引力，并提供優(yōu)質(zhì)的平臺使其能有效服務于單位內(nèi)部控制建設。其次，應加強對內(nèi)控專業(yè)團隊的建設，定期組織專業(yè)培訓和外出學習。通過定期集中培訓、聘請專家講座、組織與兄弟院校交流學習合作等多種形式使內(nèi)控人員在更新牢固專業(yè)知識的同時，拓展對其他學科領(lǐng)域的知識儲備，強化理論到實踐應用的轉(zhuǎn)化能力，整體提升內(nèi)控人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素養(yǎng)。最后，加大對學校內(nèi)部控制建設的宣傳力度，定期召開相關(guān)會議就學校面臨的實際問題以及運行效果進行分析，探討解決方案;通過校園文化建設增強全體教職工的內(nèi)控意識和全面風險意識。

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（責任編輯：王文龍）