張立陽

摘要：單位層面內(nèi)部控制是內(nèi)部控制建設(shè)與運行的基礎(chǔ)。本文從高校的內(nèi)部控制文化、組織架構(gòu)和權(quán)責(zé)分配、人力資源政策和激勵約束機制、信息溝通和信息系統(tǒng)等方面入手，分析了其普遍存在的一些問題，并針對性地提出了優(yōu)化改進的建議。

關(guān)鍵詞：高校;單位層面內(nèi)部控制;內(nèi)部控制

內(nèi)部控制作為一種權(quán)力制衡機制，是高校健全治理體系和提高治理能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》基于COSO五要素的內(nèi)部控制框架下，針對行政事業(yè)單位創(chuàng)新性地構(gòu)建了單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩大要素，使之更具有針對性、適應(yīng)性和操作性。

單位層面內(nèi)部控制類似于COSO框架下的控制環(huán)境，對整個內(nèi)部控制的有效實施，起到基礎(chǔ)性的作用。從高校內(nèi)部控制的實踐來看，凡是內(nèi)部控制執(zhí)行效果好的單位，都離不開良好的內(nèi)部控制文化、健全的組織架構(gòu)和合理的權(quán)責(zé)分配、科學(xué)的人力資源政策和有效的激勵約束機制、高效的溝通和協(xié)同的信息系統(tǒng)等。

根據(jù)財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，到2020年，要基本建成權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。因此，截止到目前，部分高校已進入到內(nèi)部控制建設(shè)與實施的階段性考核驗收階段，從考核驗收的結(jié)果來看，不少高校經(jīng)過幾年的建設(shè)，確實積累了不少的經(jīng)驗也取得了一定的成效，但是也存在一些不足，其中最為突出的是單位層面內(nèi)部控制實施效果仍不明顯，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、內(nèi)部控制文化

（一）內(nèi)部控制的理念缺乏群眾基礎(chǔ)

高校內(nèi)部控制是一項需要全員參與的工作，建設(shè)過程中如果失去了各部門、各環(huán)節(jié)的積極主動參與，其有效性勢必大受影響。但是，很多高校在營造全員參與的內(nèi)控氛圍上缺乏明確有效的措施，導(dǎo)致大部分教職工并不清楚內(nèi)部控制為何物，以為僅僅是一項新制度的推廣和宣傳，或者狹隘的理解為就是針對領(lǐng)導(dǎo)的廉政風(fēng)險防控，其作為一名基層教工，壓根就與內(nèi)控沾不上邊。在這樣一種缺乏群眾基礎(chǔ)的環(huán)境下，就難以實現(xiàn)將內(nèi)控的外在約束力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在推動力。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏全面深入的了解

內(nèi)部控制作為“一把手”工程，高校領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)部控制的認識程度，決定了內(nèi)部控制的行為和有效性。但是，部分高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員尤其是書記、校長對內(nèi)部控制的概念、作用并不十分清晰，對內(nèi)部控制程序缺乏必要必須的了解。主要表現(xiàn)在認為內(nèi)部控制是財務(wù)部門和審計部門的一項業(yè)務(wù)性工作，針對的是財務(wù)風(fēng)險的防控和預(yù)算收支、招標采購等制度體系的建立和完善，甚至將內(nèi)部控制等同于財務(wù)的內(nèi)控，忽略了內(nèi)部控制工作的全面性和系統(tǒng)性。也有一部分高校在花費了大量資源聘請第三方優(yōu)化了業(yè)務(wù)流程體系，制訂了詳細的內(nèi)部控制手冊后，由于在執(zhí)行過程中不能獲得來自領(lǐng)導(dǎo)層的強力推動和率先垂范，導(dǎo)致內(nèi)部控制最終的形式化、隨意化。

（三）誠信和道德價值觀沒有很好融入高校文化

高校的文化是一所高校核心價值觀的體現(xiàn)，其無形中規(guī)范和引領(lǐng)著教職工的日常工作行為。高校常被人們譽為“象牙塔”，是眾人心目中的一方“凈土”。然而，從近年來頻出的高校學(xué)術(shù)造假、科研腐敗、招生暗箱操作等一系列違規(guī)違法事件，讓我們意識到，高校教師價值觀的迷失和職業(yè)道德的缺失，己經(jīng)嚴重影響到了高校的可健康持續(xù)發(fā)展，高校內(nèi)部控制制度規(guī)范引領(lǐng)廣大教職工的作用也還沒有得到充分發(fā)揮。

二、組織架構(gòu)和權(quán)責(zé)分配

（一）治理結(jié)構(gòu)不健全

高等教育法從立法層面明確了高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，從實際情況來看，該制度總體上運行比較良好。不過，影響治理效果的一些機制性障礙也普遍存在。具體表現(xiàn)在權(quán)力集中、監(jiān)督、規(guī)則程序、分工協(xié)調(diào)、黨政關(guān)系等幾個方面。如黨委和行政的權(quán)力相對集中，高校內(nèi)部難以對黨委和行政權(quán)力實行監(jiān)督，事實上形成“內(nèi)部人控制”;行政對學(xué)術(shù)事項干預(yù)較多，存在權(quán)力越位問題;黨委和行政系統(tǒng)內(nèi)部條塊分割比較嚴重，影響了學(xué)校發(fā)展。

（二）議事決策機制不科學(xué)

高校的議事決策機制主要是指黨委會議事規(guī)則和校長辦公會議事規(guī)則，這兩個規(guī)則為高校落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題。主要表現(xiàn)在制訂兩個規(guī)則時，沒有統(tǒng)籌考慮，缺乏銜接對應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)則當(dāng)中的議事范圍既存在重疊，也存在割裂。重疊是指兩個規(guī)則的權(quán)力責(zé)任界定不清晰，甚至出現(xiàn)對同一事項都賦予了決策權(quán)限的情況，嚴重影響了工作進程和決策效率。同時，兩個規(guī)則在決策過程中由于缺乏智庫和數(shù)據(jù)信息的支撐，導(dǎo)致決策的科學(xué)性差，失誤率高。

（三）關(guān)鍵崗位控制薄弱

關(guān)鍵崗位一般是指從內(nèi)部控制的角度出發(fā)，在業(yè)務(wù)流程中具有較高的風(fēng)險管理要求，需要持續(xù)高度關(guān)注的一類工作崗位。高校對于關(guān)鍵崗位的控制相對比較薄弱，主要表現(xiàn)在對關(guān)鍵崗位的識別和風(fēng)險評估不足，造成關(guān)鍵崗位不明確，業(yè)務(wù)活動不能得到有效控制。關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限劃分不清晰或授予的權(quán)責(zé)不匹配，導(dǎo)致整個業(yè)務(wù)職能不清晰、分工不明確，出現(xiàn)推諉扯皮，運行效率低下等現(xiàn)象。高校由于編制數(shù)的限制以及關(guān)鍵崗位專業(yè)性高的原因，在一部分不相兼容崗位的人員設(shè)置上，甚至出現(xiàn)人員兼崗的現(xiàn)象，對于關(guān)鍵崗位輪崗則更為困難。

三、人力資源政策和激勵約束機制

（一）人才選拔任用標準不科學(xué)

有效的內(nèi)部控制是以相關(guān)崗位人員的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德水平為前提的，沒有大量德才兼?zhèn)涞娜瞬牛倏茖W(xué)、合理的制度設(shè)計都難以落實。高校一般按照人社部門統(tǒng)一規(guī)定的程序?qū)嵭泄_招聘，且大多數(shù)委托第三方人才服務(wù)機構(gòu)進行，這樣一種方式固然規(guī)避了單位在招聘環(huán)節(jié)有可能存在的公平、公正等風(fēng)險，但是也導(dǎo)致了人才招聘的針對性差，尤其是一些技術(shù)性強的崗位出現(xiàn)了人崗不相匹配的情況。

（二）人才培訓(xùn)理念和體系不完善

高校的培訓(xùn)理念主要以提高教育教學(xué)科研能力為目標，缺乏對全員內(nèi)部控制責(zé)任理念的培訓(xùn)，培訓(xùn)體系也主要針對教學(xué)人員進行設(shè)計，對于一些行政管理崗位如財務(wù)、資產(chǎn)、審計、人事等內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位則缺乏相應(yīng)針對性的培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)要求，導(dǎo)致了關(guān)鍵崗位人員普遍存在知識更新不及時，專業(yè)能力不足等情況。

（三）激勵和約束機制不健全

激勵約束機制是以目標責(zé)任制為基礎(chǔ)，以績效考核為手段的一系列獎懲措施，是保證內(nèi)部控制有效執(zhí)行和持續(xù)改進的必要手段。目前，絕大多數(shù)高校建立的考核評價方案多是圍繞教學(xué)科研展開尚未建立，而以內(nèi)部控制為目標，針對關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位的考核方案普遍存在操作性、針對性差，考核標準模糊的情況。而能夠做到將內(nèi)部控制責(zé)任履行考核結(jié)果與個人的選拔任用、職位升遷、評先選優(yōu)、績效工資聯(lián)系起來的高校更是少之又少。

四、信息溝通和信息系統(tǒng)

（一）信息溝通不暢

內(nèi)部控制有關(guān)的信息是否得到有效溝通，直接影響到內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。隨著高校組織結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，層級的增多，信息在每個環(huán)節(jié)停留的時間增加，使得傳遞出的信息在質(zhì)量和效率方面都受到了影響。高校的信息溝通渠道主要是指縱向和橫向兩張方式，由于高校領(lǐng)導(dǎo)層對信息與溝通的重視程度不夠，沒有給員工樹立內(nèi)部控制的信息與溝通意識。使得員工在面臨問題時，不愿主動去和領(lǐng)導(dǎo)層進行溝通反饋也不想去解決發(fā)現(xiàn)的問題，導(dǎo)致問題越發(fā)嚴重，影響整個內(nèi)部控制的有效運行。至于橫向部門之間的溝通，往往因為各部門互動不夠，其信息只為本部門服務(wù)，內(nèi)部自成一體。

（二）信息系統(tǒng)無法滿足內(nèi)部控制的要求

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求“單位應(yīng)當(dāng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強內(nèi)部控制。對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌人單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全”。由此可見，信息系統(tǒng)是確保高校內(nèi)部控制有效的重要手段。但是，高校在信息化建設(shè)過程中，由于各業(yè)務(wù)部門的系統(tǒng)所采用的信息架構(gòu)可能不盡相同，其數(shù)據(jù)字段內(nèi)容、計算口徑也存在差異，從而導(dǎo)致不同系統(tǒng)之間的信息傳遞交換需要經(jīng)過一定的人工修改、調(diào)整后才能順利對接，這不僅降低了工作效率，也帶來了內(nèi)控方面的風(fēng)險。

五、完善高校單位層面內(nèi)部控制的對策建議

（一）創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制文化

1.廣泛宣傳，讓內(nèi)部控制文化深入人心

要使內(nèi)控深入人心，形成人人參與的局面，首先要樹立“以人為本”的理念，改變教職工“事不關(guān)己”的狹隘觀念，圍繞教職工身心發(fā)展和成長進步實施激勵，增強教職工的主動性，變被動應(yīng)付為主動參與。其次，廣泛通過調(diào)研、訪談等方式，再結(jié)合具體崗位、具體職能，塑造全體教職工共同認可的內(nèi)控文化理念，并以行為規(guī)范準則的形式，落實到每個人的日常工作行為中。最后，通過多渠道、多途徑廣泛開展宣傳，不斷深化教職工對學(xué)校文化的理解，構(gòu)建共同認可的核心價值觀。

2.發(fā)揮高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制文化的引領(lǐng)作用

高校領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度和行事風(fēng)格對文化有著很強的引領(lǐng)作用，高校領(lǐng)導(dǎo)要重視內(nèi)部控制，摒棄片面的財務(wù)內(nèi)控思維，樹立正確的內(nèi)控理念，帶頭學(xué)習(xí)內(nèi)部控制理論，以身作則，嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，按流程辦事，以實際行動感染教職工，共同塑造良好的內(nèi)部控制文化。在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，內(nèi)控牽頭部門要積極與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)溝通，及時匯報內(nèi)控建設(shè)和實施情況，爭取獲得“一把手”的充分信任和大力支持。

3.將高校文化融入職業(yè)道德規(guī)范，增強文化認同感

教職工對學(xué)校的文化越認同，也就意味著其越有歸屬感和責(zé)任感，就越有可能遵守相關(guān)制度和規(guī)則，內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性也就越強。因此，高校要弘揚“遵紀守規(guī)，誠實守信”的行為準則規(guī)范，加強對教職工的職業(yè)道德規(guī)范教育，引導(dǎo)教職工樹立正確的職業(yè)道德觀，提高自我控制，自我完善的意識。高校可以針對教職工定期集中開展各類道德教育，將文化融入職業(yè)道德教育活動中，使之既增強了教職工的職業(yè)道德素養(yǎng)，又加深了大家對學(xué)校文化的理解，形成對學(xué)校文化的認同感。

（二）健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配體系

1.進一步完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。結(jié)合高校實際，制訂黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制實施細則。將黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和多元問責(zé)結(jié)合起來，匯聚各方力量，防止權(quán)力失范和權(quán)力腐敗，切實提高黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的權(quán)力運行效率。健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，建立行政權(quán)力僭越學(xué)術(shù)權(quán)力的識別機制和處置程序，切實保障學(xué)術(shù)委員會統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)，維護學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)事務(wù)中的獨立性。高校要充分發(fā)揮教職工代表大會的民主監(jiān)督職能，明確教代會職權(quán)，完善內(nèi)部重大決策和重大事項提交教代會審議的程序。

2.進一步完善議事決策機制

一方面要統(tǒng)籌考慮兩個規(guī)則的議事權(quán)限和內(nèi)容，在內(nèi)容上既要做到相互照應(yīng)，表述一致，也要避免議事范圍交叉。界定清楚議事范圍，減少模糊地帶，清晰議事程序。適當(dāng)擴大議事人員范圍，以彌補議事范圍不清、決策者參與決策程度不同而帶來的負面影響。另一方面要加強數(shù)據(jù)庫和高校智庫建設(shè)，使其能夠真正做到為決策提供數(shù)據(jù)信息的支持，提供可行性的決策方案，并對決策的反饋結(jié)果進行及時的處理分析，從而提高其在決策咨詢方面的專業(yè)化水平。

3.加強對關(guān)鍵崗位的識別和控制

建立健全關(guān)鍵崗位管理機制，制訂關(guān)鍵崗位識別風(fēng)險評估和應(yīng)對清單，并對關(guān)鍵崗位控制實行動態(tài)管理，確保其能隨著高校內(nèi)外部環(huán)境以及業(yè)務(wù)的發(fā)展變化及時更新完善。對識別出的關(guān)鍵崗位要制定崗位說明書，明確崗位職責(zé)分工、管理權(quán)限、工作標準和任職條件，確保責(zé)權(quán)清晰，匹配相適。高校人事部門的定崗定編要對關(guān)鍵崗位進行傾斜，確保關(guān)鍵崗位人員編制充足，滿足不相容職務(wù)的分離和定期輪崗。容崗位人員之間不得輪崗。對于部分確實編制不足，難以支撐定期輪崗的高校，可以采取增加流程復(fù)核的兼職崗位、或采取定期專項部審計等措施，將潛在的風(fēng)險控制在可接受的水平。

（三）制訂科學(xué)的人力資源政策

1.完善人才選拔任用標準

高校應(yīng)建立自己的人才任職能力評估體系，該體系應(yīng)能實現(xiàn)從多重維度對人才進行模擬測試，以評估其與擬聘崗位的匹配度，尤其是要確保關(guān)鍵崗位員工的能力和素養(yǎng)契合關(guān)鍵崗位要求。