章禮拐

摘? 要：該文闡述了森林經(jīng)營(yíng)方案的主要作用，從森林經(jīng)營(yíng)方案編案單位、基本原則、基本要求等方面提出了總體要求，分析了存在的主要問題，并提出了保證編案質(zhì)量和實(shí)施成效的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：森林經(jīng)營(yíng)方案;技術(shù)要素;存在問題;對(duì)策措施

中圖分類號(hào) TU985.14? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? ?文章編號(hào) 1007-7731（2019）09-0057-3

Abstract：It analyses the main functions of forest management，proposes the overalll requirements bace on forest management units，basic principles and technical elements.By analyzing the main problems，it puts forward countermeasures accordingly to ensure the quality of filing and the effect of implementation.

Key words：Forest management plan;Technical elements;Problems;Countermeasures

森林經(jīng)營(yíng)方案是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然條件以及森林資源狀況，為了科學(xué)有序地經(jīng)營(yíng)森林、充分發(fā)揮森林經(jīng)營(yíng)綜合效益而編制的森林培育、保護(hù)和利用中長(zhǎng)期規(guī)劃。編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案，是林業(yè)主管部門履行法定職責(zé)的基本要求，對(duì)于精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量、推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革、推進(jìn)美好安徽建設(shè)具有重要意義。

1 森林經(jīng)營(yíng)方案的主要作用

1.1 科學(xué)合理經(jīng)營(yíng)利用森林 國(guó)有林場(chǎng)和集體林權(quán)制度改革后，不同類型森林的主導(dǎo)功能已經(jīng)明確。森林經(jīng)營(yíng)方案是落實(shí)森林培育和經(jīng)營(yíng)利用措施的指導(dǎo)性規(guī)劃，是林業(yè)主管部門和林權(quán)所有者實(shí)現(xiàn)科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理的重要依據(jù)。編制森林經(jīng)營(yíng)方案，有利于提高經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)營(yíng)水平，使林業(yè)走上集約經(jīng)營(yíng)的道路;有利于促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，提高森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能和效益。

1.2 為制定年度計(jì)劃和組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供依據(jù) 森林經(jīng)營(yíng)方案是在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上編制而成，各項(xiàng)年度生產(chǎn)計(jì)劃和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要切合實(shí)際，就必須以森林經(jīng)營(yíng)方案為主要依據(jù)。如木材生產(chǎn)和造林更新年度計(jì)劃，主要根據(jù)各經(jīng)營(yíng)類型采伐與更新方式、采伐量，結(jié)合人力、物力等經(jīng)濟(jì)條件來合理制定。

1.3 合理確定森林的采伐限額 森林經(jīng)營(yíng)方案中的采伐量應(yīng)采用多種林學(xué)理論公式計(jì)算和比較，結(jié)合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)需求來確定。通過森林經(jīng)營(yíng)方案核定采伐限額，可以優(yōu)化森林資源結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量和林地利用率，逐步實(shí)現(xiàn)森林資源保護(hù)管理精準(zhǔn)化，使森林經(jīng)營(yíng)步入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

1.4 提供檢查和評(píng)定林業(yè)生產(chǎn)成果的標(biāo)準(zhǔn) 林業(yè)生產(chǎn)成果的檢查和評(píng)定，不僅要看林業(yè)生產(chǎn)任務(wù)完成情況，還要看生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否符合既定的經(jīng)營(yíng)方針目標(biāo)，森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量是否合乎要求。森林經(jīng)營(yíng)方案是建立科學(xué)、高效的森林資源經(jīng)營(yíng)管理體系的重要載體，是林業(yè)主管部門管理、檢查和監(jiān)督森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)森林資源管理和目標(biāo)考核的重要依據(jù)。

2 森林經(jīng)營(yíng)方案編制總體要求

2.1 編案單位 編案單位是指擁有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)范圍與界限明確，有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模和相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)期限，能自主決策與實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)，根據(jù)森林經(jīng)營(yíng)需求直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)單位、經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括國(guó)有林場(chǎng)（采育場(chǎng)）、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、集體林場(chǎng)、非公有制森林經(jīng)營(yíng)單位等。（1）一類編案單位：國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有采育場(chǎng)、國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)公司、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位，根據(jù)有關(guān)規(guī)定組織編制森林經(jīng)營(yíng)方案。（2）二類編案單位：具有一定規(guī)模的集體林組織、非公有制森林經(jīng)營(yíng)主體，在當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門指導(dǎo)下組織編制簡(jiǎn)明森林經(jīng)營(yíng)方案。（3）三類編案單位：其他集體林組織或非公有制森林經(jīng)營(yíng)主體，由縣級(jí)林業(yè)主管部門組織編制規(guī)劃性質(zhì)森林經(jīng)營(yíng)方案。一類和三類編案單位森林經(jīng)營(yíng)方案編制應(yīng)由乙級(jí)以上林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)單位承擔(dān)，二類編案單位森林經(jīng)營(yíng)方案編制應(yīng)由丙級(jí)以上林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)單位承擔(dān)。

2.2 基本原則

2.2.1 生態(tài)優(yōu)先，可持續(xù)經(jīng)營(yíng) 以保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展森林資源為核心，運(yùn)用近自然、多功能森林經(jīng)營(yíng)理念和技術(shù)，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，嚴(yán)守生態(tài)紅線，促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 科學(xué)經(jīng)營(yíng)，合理利用 科學(xué)培育森林，合理利用資源，制定相應(yīng)的培育、保護(hù)和利用技術(shù)措施，不斷增加森林資源儲(chǔ)備，適度發(fā)展非木質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮森林功能的多重性。

2.2.3 分類經(jīng)營(yíng)，分區(qū)施策 根據(jù)不同林分類型、立地條件和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，采取相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)對(duì)策，堅(jiān)持所有者、經(jīng)營(yíng)者和管理者責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，充分發(fā)揮森林經(jīng)營(yíng)主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

2.2.4 實(shí)事求是，科學(xué)編制 針對(duì)森林類型和區(qū)域特點(diǎn)，確定經(jīng)營(yíng)方向、經(jīng)營(yíng)類型和經(jīng)營(yíng)措施，注重前瞻性、科學(xué)性、先進(jìn)性，強(qiáng)化與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的銜接，保證森林經(jīng)營(yíng)方案的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性。

2.3 基本要求

2.3.1 明確指導(dǎo)思想，把握基本原則 森林經(jīng)營(yíng)方案編制應(yīng)以保護(hù)發(fā)展森林資源、改善生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美好安徽為宗旨，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，以培育健康、穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)和提供更多、更好的優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)森林資源的嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)經(jīng)營(yíng)、積極發(fā)展、持續(xù)利用，不斷提升森林資源數(shù)量和質(zhì)量，穩(wěn)步增強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)功能，充分發(fā)揮森林資源的多種效益，實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3.2 明確編案主體，把握政策界限 國(guó)家所有的森林以國(guó)有林場(chǎng)（采育場(chǎng)）為單位編案，2020年底前未完成編案的國(guó)有林場(chǎng)（采育場(chǎng)），“十四五”采伐限額一律為○，由此產(chǎn)生的后果由經(jīng)營(yíng)主體自行承擔(dān)。集體所有的森林以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位編案;集體林場(chǎng)、林業(yè)合作組織、企事業(yè)單位及個(gè)人所有或經(jīng)營(yíng)的森林、林木達(dá)到一定規(guī)模，鼓勵(lì)獨(dú)立編案，按屬地管理原則實(shí)行采伐限額單編單列;林農(nóng)個(gè)人或小規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體可編制簡(jiǎn)明森林經(jīng)營(yíng)方案。森林經(jīng)營(yíng)主體科學(xué)編案經(jīng)林業(yè)主管部門審批后，原則上按森林經(jīng)營(yíng)方案確定的合理年伐量核定采伐限額。

2.3.3 明確數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，把握時(shí)間節(jié)點(diǎn) “十四五”采伐限額編制，合理年伐量計(jì)算以2009年以后開展的二類調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不符合要求的單位，不能用于合理年伐量計(jì)算。2009—2013年完成的二類調(diào)查數(shù)據(jù)，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查和數(shù)據(jù)更新;2014年以后完成的二類調(diào)查數(shù)據(jù)，應(yīng)進(jìn)行年度數(shù)據(jù)變更后用于“十四五”采伐限額編制。為實(shí)現(xiàn)“十四五”采伐限額核定與森林經(jīng)營(yíng)方案的有機(jī)銜接，本期新編森林經(jīng)營(yíng)方案的森林經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)于“十四五”編限成果上報(bào)前完成森林經(jīng)營(yíng)方案編制，并依據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案確定的采伐量核定采伐限額。

2.3.4 明確目標(biāo)任務(wù)，把握成果質(zhì)量 省級(jí)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定森林經(jīng)營(yíng)方案編制目標(biāo)任務(wù)，并逐級(jí)分解落實(shí)。積極引導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)主體科學(xué)制定森林經(jīng)營(yíng)措施，合理安排林業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，提高森林經(jīng)營(yíng)方案編制質(zhì)量。森林經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)實(shí)行森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理，積極保護(hù)、科學(xué)培育與合理利用森林資源相結(jié)合;應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調(diào);實(shí)行森林多目標(biāo)經(jīng)營(yíng)、多資源利用，維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，提高森林經(jīng)營(yíng)綜合效益;應(yīng)科學(xué)配置森林資源，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理措施，優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)工藝，提高林業(yè)生產(chǎn)效率。

3 森林經(jīng)營(yíng)方案編制中存在的問題

3.1 思想認(rèn)識(shí)和重視程度不夠 一些地方對(duì)編制森林經(jīng)營(yíng)方案的重要性、森林經(jīng)營(yíng)方案的指導(dǎo)作用等認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，把編案當(dāng)作應(yīng)付性工作。在編制過程中，粗制濫造、閉門造車現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，指導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、提升森林經(jīng)營(yíng)水平效果不明顯。

3.2 經(jīng)營(yíng)方案編制質(zhì)量不高 一些地方編案尚未擺脫以木材生產(chǎn)為中心的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式影響，缺乏對(duì)森林經(jīng)營(yíng)主體具體林情、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)變化的分析論證。編案理論研究滯后，技術(shù)體系單一，導(dǎo)致森林經(jīng)營(yíng)方案的針對(duì)性不強(qiáng)，重點(diǎn)不突出，甚至脫離實(shí)際，難以執(zhí)行和實(shí)施。

3.3 經(jīng)營(yíng)方案與生產(chǎn)計(jì)劃脫節(jié) 上級(jí)林業(yè)主管部門下達(dá)年度生產(chǎn)計(jì)劃往往沒有以森林經(jīng)營(yíng)方案為依據(jù)，使森林經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與森林經(jīng)營(yíng)方案脫節(jié)，森林經(jīng)營(yíng)方案中的規(guī)劃措施和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。森林經(jīng)營(yíng)方案編制高素質(zhì)專業(yè)人才短缺，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和整體觀念，有的編案單位一味依賴資質(zhì)單位，為編案而編案，達(dá)不到預(yù)期效果。

3.4 監(jiān)督檢查和評(píng)估制度不完善 雖然《森林法》明確要求編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案，但長(zhǎng)期形成的林業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)模式，沒有以森林經(jīng)營(yíng)方案為指導(dǎo)，森林經(jīng)營(yíng)方案監(jiān)督檢查和評(píng)估制度缺失，導(dǎo)致森林經(jīng)營(yíng)方案往往流于形式甚至變相走樣。

4 進(jìn)一步完善森林經(jīng)營(yíng)方案編制的對(duì)策措施

4.1 推進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)方案科學(xué)化、制度化、規(guī)范化 《森林法》對(duì)編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案作出了明確規(guī)定。森林經(jīng)營(yíng)方案不是臨時(shí)性、階段性工作，而是科學(xué)培育、有效保護(hù)、合理利用森林資源，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要手段，應(yīng)使之科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，逐步走上法制化軌道。

4.2 提高森林經(jīng)營(yíng)方案編制質(zhì)量 森林經(jīng)營(yíng)方案編制時(shí)，要保證各項(xiàng)基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)確性和可靠性，增強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)方案的針對(duì)性、適用性、可操作性;按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，既高瞻遠(yuǎn)矚，突出特點(diǎn)，又切合實(shí)際，區(qū)別對(duì)待;應(yīng)提高編制人員專業(yè)素質(zhì)，保證方案編制的科學(xué)性、先進(jìn)性。

4.3 規(guī)范森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施程序 各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)以森林經(jīng)營(yíng)方案為依據(jù)，逐步建立合理的年度生產(chǎn)計(jì)劃和作業(yè)設(shè)計(jì)編制程序，避免年度生產(chǎn)計(jì)劃和作業(yè)設(shè)計(jì)與森林經(jīng)營(yíng)方案脫節(jié)，調(diào)動(dòng)森林經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案的積極性，提高森林經(jīng)營(yíng)方案的執(zhí)行力和實(shí)施成效。

4.4 增強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)方案的應(yīng)變能力 森林經(jīng)營(yíng)方案執(zhí)行過程中，應(yīng)允許森林經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和市場(chǎng)的變化，通過經(jīng)營(yíng)效果檢查、評(píng)估，適時(shí)調(diào)整修訂森林經(jīng)營(yíng)方案，使之更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案才有活力。方案調(diào)整修訂應(yīng)按程序辦理，報(bào)上級(jí)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。

4.5 加強(qiáng)檢查監(jiān)督和效果評(píng)價(jià) 加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)方案執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)，是保證森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施的必要手段。上級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)定期組織對(duì)森林經(jīng)營(yíng)主體方案執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督和評(píng)價(jià)，把方案執(zhí)行情況和實(shí)施效果同任期目標(biāo)責(zé)任制掛鉤，保證森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施成效和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)編：張宏民）作者簡(jiǎn)介：章禮拐（1966—），男，安徽樅陽(yáng)人，高級(jí)工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。? ?收稿日期：2019-03-20