姜士偉

[摘 要]中華人民共和國成立以來，中國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從最初的“軍民一體”發(fā)展到“軍航民航相互獨(dú)立”及民航市場化，中國航空產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了軍事化、政府化及企業(yè)化三個(gè)不同的歷史發(fā)展階段，這既是由中華人民共和國成立以來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程和現(xiàn)狀所決定的，也是航空產(chǎn)業(yè)市場化的必然趨勢所決定的。中國航空產(chǎn)業(yè)的變遷路徑完全不同于美國航空產(chǎn)業(yè)，中國航空產(chǎn)業(yè)的變遷本質(zhì)上是政府航空產(chǎn)業(yè)政策的變遷，是政府主導(dǎo)下的航空產(chǎn)業(yè)政策變革，政府力量是政策調(diào)整的主體;而美國則表現(xiàn)為市場主導(dǎo)下的政策調(diào)整，市場力量決定了航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府則是對(duì)市場需要的回應(yīng)。中國航空產(chǎn)業(yè)從“政府包辦”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鬓k”，再到“政府主導(dǎo)”，其本質(zhì)就是政府力量與市場力量此消彼長的過程，也是航空產(chǎn)業(yè)政策從政府主導(dǎo)走向市場主導(dǎo)的過程。故此，中國航空產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展，一方面必須要體現(xiàn)政府的主導(dǎo)地位，政府有能力糾正航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的偏差與錯(cuò)誤;另一方面必須尊重市場引領(lǐng)變革的主體地位，市場力量決定航空產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的方向。中國航空產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展態(tài)勢必然表現(xiàn)為政府力量與市場力量的整合與協(xié)作，決然不會(huì)再回到原來的政府包辦一切的狀態(tài)，但也不會(huì)完全走向美國式的“市場主導(dǎo)一切”，而是采取政府主導(dǎo)下的市場決定模式。盡管市場在航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位已經(jīng)確立，但是市場與政府兩種力量的有效整合則是未來必然趨勢。

[關(guān)鍵詞]航空產(chǎn)業(yè);制度分析;整合

[中圖分類號(hào)]F562 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2019）02-0051-06

航空，包括軍航和民航兩個(gè)范疇，是航空制造業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)及航空服務(wù)業(yè)的總稱。根據(jù)我國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史來看，歷史概念下“航空”是包括軍用航空與民用航空兩大范疇。但是，當(dāng)代語境下“航空”則是民用航空的代名詞。故此，在對(duì)航空產(chǎn)業(yè)歷史發(fā)展脈絡(luò)梳理的過程中，“航空”一詞的使用不區(qū)分軍用航空和民用航空。但是，在論述當(dāng)下航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢時(shí)，“航空”一詞則是單指民用航空產(chǎn)業(yè)。民用航空產(chǎn)業(yè)包括航空制造業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)以及航空服務(wù)業(yè)，其中航空制造業(yè)主要是指民用航空飛行器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)的企業(yè);航空運(yùn)輸業(yè)是指掌握航空器從事生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)暮娇展?航空服務(wù)業(yè)則是指圍繞著運(yùn)輸企業(yè)開展油料、航材、銷售的企業(yè)。因此，政府航空產(chǎn)業(yè)政策指政府航空產(chǎn)業(yè)的政策設(shè)計(jì)與安排，體現(xiàn)了政府對(duì)航空產(chǎn)業(yè)的布局與引導(dǎo)，其核心和主體是航空運(yùn)輸業(yè)的管制政策。故此，分析我國當(dāng)前航空產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀，主要是厘清航空運(yùn)輸業(yè)的政策安排。

一、我國航空產(chǎn)業(yè)及政策的變遷歷程

中華人民共和國成立之后，中國航空產(chǎn)業(yè)（包括軍用航空和民用航空）在一窮二白的基礎(chǔ)上成立和發(fā)展起來，經(jīng)歷了早期的軍事管制和中期的政府主導(dǎo)，當(dāng)下中國航空產(chǎn)業(yè)（民用航空產(chǎn)業(yè)）的市場化發(fā)展正蓬勃向上，其變遷路徑完全不同于西方國家的市場化道路。

（一）空軍主導(dǎo)的軍事化階段

中國民用航空管理局官方網(wǎng)頁中一篇“中國民用航空局行政體制沿革”文章“中國民用航空局行政體制沿革，網(wǎng)址”http：//www.caac.gov.cn/website/old/H1/H4/。介紹：1949年11月2日，中共中央政治局會(huì)議決定，在人民革命軍事委員會(huì)下設(shè)民用航空局，受空軍指導(dǎo)。1950年，當(dāng)時(shí)的中央人民政府軍事委員會(huì)頒布《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》中規(guī)定：“中國人民解放軍空軍司令部航行處，是統(tǒng)籌中國境內(nèi)航行的中央機(jī)關(guān)”，這是從法令上確立了中國境內(nèi)航空管理體制。從稱謂上看，當(dāng)時(shí)成立的民用航空管理局似乎僅僅是接受空軍業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但事實(shí)上形成了民航軍辦、軍管的現(xiàn)狀。盡管此后民用航空局多次名稱變化，其管理體制也經(jīng)歷了從交通部轉(zhuǎn)隸屬于國務(wù)院直屬，但這并未改變其軍事化色彩，民用航空管理局依然是業(yè)務(wù)上從屬于空軍。

中國民航事業(yè)早期起步的軍事化色彩是特定條件下必然選擇的結(jié)果。首先，新中國成立之初中國的民航業(yè)極度落后，尚不能支撐民航業(yè)自我管理的需要。中華人民共和國是在一窮二白的基礎(chǔ)上成立的，航空產(chǎn)業(yè)同樣也不例外，無論是軍航還是民航，飛機(jī)的數(shù)量以及航線的數(shù)量均屬于極度貧乏的程度。根據(jù)民航管理局公開資料顯示，在民航初創(chuàng)的1950年，全國僅有30多家小型飛機(jī)，航空運(yùn)輸?shù)囊?guī)模非常小，年旅客運(yùn)輸量僅僅1萬人。在這種情況下，單獨(dú)建立完全非軍化的民航系統(tǒng)，當(dāng)時(shí)在有限資源的約束下是不可能的。其次，中華人民共和國成立之初，國家的主要使命仍然是全國的解放以及新生政權(quán)的保衛(wèi)，國家的政治使命決定了民航管理不可能獨(dú)立。1949年中華人民共和國的成立并不等于新民主主義革命的結(jié)束，而三大改造的完成才宣告了社會(huì)主義革命的開啟。故此，在中華人民共和國成立的初期階段，無論是三大改造之前的戰(zhàn)爭需要，還是之后階級(jí)斗爭的需要，都決定了新生政權(quán)的主要精力是政治斗爭而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一點(diǎn)可以從1953年第一個(gè)五年計(jì)劃的開始得到印證。

（二）“軍退政進(jìn)”的政府化階段

隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展及其取得的巨大成就，民用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展較之于中華人民共和國成立初期有了長足的進(jìn)步，民航管理的獨(dú)立化訴求日益凸顯。首先，“統(tǒng)一管制，分別指揮”的管理體制形成軍用和民用航空區(qū)域的重疊和交叉，導(dǎo)致管理效率和效果較差。其次，民航管理的軍事化色彩限制了民航業(yè)的自我發(fā)展空間，不利于民航業(yè)的發(fā)展與壯大。因此，探索符合我們國情的民航管理體制是民航政策變革的主要?jiǎng)恿Α?/p>

十一屆三中全會(huì)召開掀起了改革開放的序幕，1980年，鄧小平在年初時(shí)指出：“民航是國家的重要運(yùn)輸部門，是一個(gè)企業(yè)單位，應(yīng)該按辦企業(yè)的方針來經(jīng)營管理”。同年3月5日，根據(jù)鄧小平同志的指示，國務(wù)院、中央軍委下發(fā)通知，決定空軍不再代管中國民航管理局，這是中國民航管理局從體制上脫離解放軍管轄的標(biāo)志。自此，中國民航徹底告別軍管時(shí)代而進(jìn)入獨(dú)立發(fā)展時(shí)期，但其市場化的那一天還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未有到來，民航管理伴隨著“軍退政進(jìn)”，中國民航管理局成為一個(gè)企業(yè)化管理的政府機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，國務(wù)院對(duì)中國民航的改革思路仍然是企業(yè)化、市場化作為主導(dǎo)方向，直至1980年出臺(tái)了一系列政策加強(qiáng)民航業(yè)獨(dú)立發(fā)展，脫離軍事化色彩。如改變民航局機(jī)關(guān)原有的軍隊(duì)建制，組建政府運(yùn)作體制;建立經(jīng)濟(jì)核算制度，等等。這既有政府職能建構(gòu)的努力，又有市場化運(yùn)作的行動(dòng)。故此，在告別軍管時(shí)代的初期，中國民航管理既是我國民航業(yè)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，又是我國民航管理的中央機(jī)構(gòu)，是典型的政企合一。1987年，為了促進(jìn)民航業(yè)的發(fā)展，中央政府決定以航空公司與機(jī)場分設(shè)為主要內(nèi)容的對(duì)民航業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的體制改革：一是組建6個(gè)國家骨干航空公司，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、平等競爭;二是在各個(gè)航空管理分局的基礎(chǔ)上，組建6個(gè)地區(qū)管理以及6個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)場。至此，從體制上講，作為民航管理的政府機(jī)構(gòu)（6個(gè)地方分局）與航空企業(yè)（6個(gè)國家骨干航空公司）之間的政企關(guān)系得以理順，政企分離成為自1987年民航改革以來的主要趨勢和訴求。

故此，“軍退政進(jìn)”的政府化階段共分為兩個(gè)時(shí)期，自1980年民航局脫離空軍至1987年間，是完全的政府主導(dǎo)時(shí)期;而1987年民航改革至加入WTO期間，則是政企分離的時(shí)期。前者時(shí)期內(nèi)，政府不僅完全主導(dǎo)民航管理，而且直接參與民航運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)營，既是政府又是企業(yè)，政企合一。后者時(shí)期內(nèi)，政府逐漸淡出民航運(yùn)輸業(yè)的微觀具體經(jīng)營，轉(zhuǎn)而投向?qū)γ窈竭\(yùn)輸業(yè)的監(jiān)管與管制，但二者之間的關(guān)系尚未完全理順。

（三）“政退企進(jìn)”的企業(yè)化階段

2001年12月11日，中國正式加入WTO（世界貿(mào)易組織）成為其成員國，不僅標(biāo)志著中國對(duì)外開放新時(shí)代的開啟，也意味著對(duì)內(nèi)變革的新航程，這是因?yàn)閃TO對(duì)各個(gè)成員國有著更高的市場化要求，中國民用航空產(chǎn)業(yè)也不例外。因此，世貿(mào)規(guī)則下民航業(yè)必須徹底完成政企分離，一方面是政府放棄航空產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行職能，司職宏觀的政策制定和管制服務(wù);另一方面則是企業(yè)則承擔(dān)起航空運(yùn)輸企業(yè)獨(dú)立運(yùn)行的職能，企業(yè)自辦航空公司，接受政府的管理。政府從“全包者”角色到“管理者”治理模式的轉(zhuǎn)變，讓航空產(chǎn)業(yè)政策的決策、執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)顯現(xiàn)出了企業(yè)化的痕跡，淡化了政府行政化色彩。2002年3月，中國政府再次重組中國民航業(yè)。一是聯(lián)合重組航空公司和服務(wù)保障企業(yè)，成立六大航空集團(tuán)（中國航空集團(tuán)公司、東方航空集團(tuán)公司、南方航空集團(tuán)公司、中國民航信息集團(tuán)公司、中國航空油料集團(tuán)公司、中國航空器材進(jìn)出口集團(tuán)公司），成立的六大航空集團(tuán)與民航總局脫離原有的隸屬關(guān)系，獨(dú)立運(yùn)行;二是改革政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將民航總局下屬7個(gè)地區(qū)管理局和26個(gè)省級(jí)安全監(jiān)督管理辦公室合并整合，成立民航事務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu);三是機(jī)場屬地化管理改革，根據(jù)政企分開、屬地管理的原則，將原屬于民航總局直接管理以及地方聯(lián)合管理的機(jī)場劃歸屬地的省（區(qū)、市）進(jìn)行地方管理。

這一階段的改革注重于民航企業(yè)化改革，一是著力于政企分開，二是著力于民航企業(yè)的組建，三是著力于現(xiàn)代化管理體制的建立。但是，必須清醒地看到，盡管組建了航空公司和服務(wù)保障企業(yè)，短期內(nèi)并不能建立起現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)行的機(jī)制和體制，再加上國有企業(yè)自身的弊端，航空公司和服務(wù)保障企業(yè)要成為現(xiàn)代企業(yè)的路還需要很長一段時(shí)間。同時(shí)，盡管機(jī)場實(shí)施了屬地化管理，但并沒有理順民航總局和地方民航事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，一定程度上也阻礙了民航業(yè)的企業(yè)化發(fā)展速度和質(zhì)量。另外，地方民航事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限不足導(dǎo)致機(jī)場現(xiàn)代化發(fā)展的活力不足。

二、政策變遷分析框架的建構(gòu)

一般來講，政策科學(xué)意義上的“政策”是指一種特定的具有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型政府公共計(jì)劃。從廣義的角度來看，泛指一切政府頒布和實(shí)施的決策、法令，借以約束組織和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則和指南。從這個(gè)意義上來看，廣義的政策就是制度。正如制度變遷理論的代表人物諾斯所言，所謂制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個(gè)人的行為”。從功能和效果來看，制度和政策完全一樣，均為用以約束的規(guī)則和準(zhǔn)則。但是，政策不等于制度，政策大多為政府制定并實(shí)施，而制度并不完全是由政府供給。從范圍上來講，制度含括一切政策。因此，以制度變遷理論為工具建構(gòu)政策變遷分析框架是科學(xué)的、合理的。

所謂制度變遷就是指新舊制度的更替，即更為效率制度替代舊制度的過程。就制度變遷的動(dòng)力來看，諾斯認(rèn)為，制度變遷恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來源，正是不斷地制度更替推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。從制度變遷的過程來看，諾斯認(rèn)為制度變遷要經(jīng)歷從認(rèn)識(shí)變遷條件、形成變遷方案、付諸行動(dòng)等諸多環(huán)節(jié)，并且不同環(huán)節(jié)中影響制度變遷的因素也不一樣。從制度變遷的方式來看，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)它進(jìn)行不同的分類。根據(jù)制度變遷的規(guī)模，可以分為單項(xiàng)局部制度變遷與整體制度變遷;依據(jù)變遷的速度，可以分為漸進(jìn)式制度變遷與激進(jìn)式制度變遷;按照制度變遷的主體來考察，可以分為誘致式制度變遷與強(qiáng)制式制度變遷;根據(jù)變遷的主導(dǎo)類型，可以分為需求誘致型變遷與供給主導(dǎo)型變遷。

從制度變遷的機(jī)理來看，制度變遷（包括政策變遷）的發(fā)生，首先來自于外部環(huán)境的壓力和內(nèi)部主體認(rèn)知從而推動(dòng)新制度的建構(gòu)，進(jìn)而形成新的制度體系。因此，制度變遷的本質(zhì)在于變遷主體基于怎樣的認(rèn)知與考慮而推動(dòng)制度的更替，制度變革主要涉及變遷動(dòng)力（為什么變遷）、變遷過程（哪些制度需要變遷）、變遷方式（如何變遷）三個(gè)方面。故此，有效解析制度變遷動(dòng)力、過程和方式三個(gè)因素及其影響機(jī)理，就能夠回答好制度變遷的主要問題：Who，即制度變遷的推動(dòng)者和實(shí)施者，這是制度變遷的動(dòng)力來源，也是制度變遷的核心因素;What，即哪些制度需要變遷以及存在怎樣程度的變遷，這是制度變遷的范圍與程度，決定了制度變遷所波及的范圍;How，即制度變遷將以什么方式展開和實(shí)現(xiàn)，這是制度變遷的手段與方式。其中，變遷動(dòng)力是決定性的基礎(chǔ)因素，決定了制度變遷的發(fā)動(dòng)與持續(xù);變遷過程和變遷方式則對(duì)制度變遷的實(shí)際效果和進(jìn)程的制約因素。所以，建構(gòu)政策變遷的分析框架，需要把制度變遷理論中的變遷動(dòng)力、過程和方式三個(gè)因素列為分析架構(gòu)中的核心因素，進(jìn)而整理和歸納出政策變遷邏輯。具體思路如下圖：

三、中國航空產(chǎn)業(yè)政策變遷的制度分析

無論是從變遷動(dòng)力還是從變遷過程上來看，中國航空產(chǎn)業(yè)的政策變遷具有顯著和典型的“行政”特征，政府不僅是航空產(chǎn)業(yè)政策變遷的動(dòng)力源，也是變遷的最終推手，并且決定了變遷的過程和方式，政策變遷的本質(zhì)就是政府推動(dòng)的政策變革與政策替代。隨著市場力量的不斷崛起與壯大，逐漸替代政府成為航空產(chǎn)業(yè)政策變遷的主要?jiǎng)恿Α?/p>

（一）政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的政策變遷

與西方英美國家的航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著完全不同的變遷路線，中國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從國家到政府再到市場的演化路徑，其中決定政策變遷的動(dòng)力主體從國家、政府再到市場，一方面這是與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的歷史任務(wù)相一致，另一方面則是航空產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展過程中政府與市場兩種機(jī)制角力的結(jié)果。在英美國家，航空產(chǎn)業(yè)無論是航空工業(yè)還是航空運(yùn)輸業(yè)，均是私營企業(yè)承擔(dān)了行業(yè)發(fā)展的推手角色，政府只不過是在行業(yè)發(fā)展過程中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)起到了管制的責(zé)任。1938年之前，美國航空產(chǎn)業(yè)處于完全自由競爭狀態(tài)，帶來的問題主要是競爭的無序與過度，為了有效管制民航市場，美國國會(huì)在1938年通過了《民用航空法》，并成立民航管理機(jī)構(gòu)——民航局（CAA），并于1940年改名為民航委員會(huì)（CAB）。但是，隨著市場化發(fā)展的需要，政府管制帶來的低效率嚴(yán)重阻礙了美國民航業(yè)的發(fā)展，故此美國國會(huì)在1978年通過了《撤銷航空管制法案》，放開了民航業(yè)的控制，促使了民航運(yùn)輸業(yè)的繁榮。政府放松管制雖然促進(jìn)了行業(yè)繁榮，但帶來的問題卻日益暴露，9·11事件表明行業(yè)監(jiān)管不能完全市場化。9·11事件前后美國政府對(duì)民航業(yè)的態(tài)度有著明顯的變化，之前是最大程度的放松管制，之后則是加強(qiáng)了行業(yè)管制。

與美國航空產(chǎn)業(yè)不同，中國民航業(yè)的發(fā)展與變革呈現(xiàn)出完全不同的特征。首先，中國民航的誕生是國家力量的結(jié)果?；仡欀袊窈綐I(yè)的誕生歷程，國家力量是支配民航業(yè)的唯一主體。中華人民共和國初期民航飛機(jī)的獲得并不是購買或者自己生產(chǎn)，而是由時(shí)任中國航空公司、中央航空公司總經(jīng)理的劉敬宜、陳卓林率兩公司在香港率員工起義而帶回的12架飛機(jī)，這奠定了中國民航業(yè)起始的基點(diǎn)。因此，沒有國家力量的參與和主導(dǎo)，中國民航業(yè)的誕生與發(fā)展也就無從談起。其次，無論是中國民航業(yè)管理在軍事化階段、政府行政化階段抑或是當(dāng)下的市場化階段，政府代表的國家力量仍然是主導(dǎo)行業(yè)發(fā)展與進(jìn)步的支配性力量。當(dāng)前，市場化是我國民航業(yè)發(fā)展的主流和方向，這表明了市場力量在民航業(yè)未來發(fā)展過程中的基礎(chǔ)地位和作用，但這并不是說政府完全退出了民航業(yè)的管制地位，恰恰相反則是政府的監(jiān)管從“臺(tái)前”走向“幕后”，監(jiān)管的方式發(fā)生了變革，側(cè)重于政策監(jiān)管而非具體行為的監(jiān)管。這意味著中國民航業(yè)未來的發(fā)展必須依賴兩種機(jī)制，即政府機(jī)制與市場機(jī)制，二者相互協(xié)作才是民航業(yè)發(fā)展的需要。最后，中國民航業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變其內(nèi)在的決策來自于政府力量的推動(dòng)。從最初的民航軍管到后來的官辦民航業(yè)，政府力量始終是民航業(yè)的支配力量。改革開放初期，在中國尚未建立市場經(jīng)濟(jì)的前提下，國家力量主動(dòng)調(diào)整民航業(yè)中的地位，軍退而政進(jìn)，雖然國家力量以另一種方式表現(xiàn)出來，但其背后的邏輯則是國家力量的淡化和市場力量的萌發(fā)?；仡欀袊窈綐I(yè)的發(fā)展歷程，每一次變革的背后都是政府力量的主導(dǎo)與推動(dòng)，無論是早期的民航業(yè)脫離軍管，還是中期的航空公司與機(jī)場分設(shè)的體制改革，抑或是后期的民航業(yè)重組改革，政府不僅主導(dǎo)了每一次變革，是變革的主要推動(dòng)力量，而且還促進(jìn)了每一次變革的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)。

總地來講，中國民航業(yè)發(fā)展與變革過程中，政府是主要的力量來源，不僅主導(dǎo)了每一次航空產(chǎn)業(yè)變革，而且推動(dòng)了中國民航業(yè)的前進(jìn)與發(fā)展。同時(shí)，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，市場力量在中國民航業(yè)發(fā)展中的地位和作用逐漸凸顯，形成了清晰的“政”退而“企”進(jìn)的態(tài)勢與局面，市場逐漸替代政府而成為民航業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。但是，這并不意味著政府力量的消失，民航業(yè)的特殊性決定了政府在民航業(yè)發(fā)展中的決定性與支配性地位，政府仍然是民航業(yè)發(fā)展的支配性力量，市場的作用和重要性在增加，而政府的根本性地位并不能改變。未來，市場在民航業(yè)發(fā)展中的作用必然增大，市場將決定民航業(yè)的具體行為。但是，正如前文所述，民航業(yè)是市場與政府雙重力量協(xié)作的結(jié)果，政府對(duì)民航業(yè)的支配性作用逐漸從具體行為的影響轉(zhuǎn)向宏觀政策的引導(dǎo)以及行業(yè)監(jiān)管與安全管制，政府管制從全面管制轉(zhuǎn)向重點(diǎn)管制，從企業(yè)管制轉(zhuǎn)向行業(yè)管制。

（二）管理體制為內(nèi)容轉(zhuǎn)向市場機(jī)制為內(nèi)容的政策變遷

中國民航業(yè)政策變遷的內(nèi)容早期主要集中于管理體制的變革，以理順政府與航空企業(yè)之間的“政企”關(guān)系為主要任務(wù)目標(biāo)。隨著中國民航業(yè)“政企”分離，航空運(yùn)輸企業(yè)、航空服務(wù)企業(yè)以及機(jī)場管理逐漸建立了企業(yè)管理與運(yùn)行機(jī)制，市場機(jī)制成為民航業(yè)的主導(dǎo)力量。與此同時(shí)，政府的角色與任務(wù)逐漸從“官辦企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌霰O(jiān)管”，政府從民航業(yè)領(lǐng)域剝離出來，成為民航業(yè)的市場監(jiān)管者，主要職能定位于民航監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這樣，中國民航業(yè)原來“政企”不分的境況得以改變，那些市場調(diào)節(jié)的航空運(yùn)輸與服務(wù)、機(jī)場管理與服務(wù)均由航空企業(yè)來承擔(dān);那些政策法規(guī)的制定、行業(yè)監(jiān)管與安全監(jiān)管則仍然是由政府來承擔(dān)。中國民航業(yè)發(fā)展走出了一條清晰的“政企”分離和企業(yè)化、市場化的道路，是與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程緊密相關(guān)的。

中華人民共和國成立及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，決定了中國經(jīng)濟(jì)模式的官辦特征，這也是所有企業(yè)在改革開放初期所面臨的共同問題——政企不分，中國民航業(yè)也不例外。因此，改革開放初期，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)就是解決企業(yè)與政府管理體制不暢的問題。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善，政企分離不再是民航業(yè)發(fā)展的主要矛盾，市場機(jī)制已經(jīng)成為調(diào)控民航業(yè)發(fā)展與資源配置的基礎(chǔ)性力量。但是，如何發(fā)揮政府機(jī)制與市場機(jī)制的有效協(xié)作已成為民航業(yè)未來發(fā)展的主要矛盾。中國民航業(yè)的發(fā)展之所以呈現(xiàn)出這樣的特征，一方面是由中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境所決定的，另一方面則是由民航業(yè)自身特殊性所決定的。

首先，改革開放以來的40年，中國經(jīng)濟(jì)總體上表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，宏觀的行業(yè)則表現(xiàn)為“政企”分離向市場化轉(zhuǎn)變，民航業(yè)也是如此。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所有的行業(yè)包括民航業(yè)均是“官辦”，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府完全主導(dǎo)全域、全層次的經(jīng)濟(jì)行為活動(dòng)，企業(yè)只是政府經(jīng)濟(jì)命令下的生產(chǎn)者，并不具備完全的自主權(quán)。改革開放所確立的市場經(jīng)濟(jì)體制，決定了“政”退而“企”進(jìn)的大格局，政府逐漸退出資源的微觀配置，企業(yè)逐漸成長為市場的主體。故此，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀環(huán)境決定了國有企業(yè)改革的總體路徑。其次，民航業(yè)特殊的監(jiān)管要求決定了當(dāng)下民航業(yè)發(fā)展所面臨的矛盾張力。相對(duì)于其他行業(yè)而言，民航業(yè)的監(jiān)管要求要高得多、嚴(yán)格得多。雖然政府退出民航業(yè)的經(jīng)營行為，但政府對(duì)民航業(yè)的監(jiān)管責(zé)任并沒有拋棄，這是由民航業(yè)的特殊性所決定的。如，航空管制涉及國家戰(zhàn)略與軍事安全，信號(hào)導(dǎo)引更是國家軍事秘密，這些民航業(yè)特殊的需要必須牢牢掌握在政府及軍事組織手中。故此，民航業(yè)的市場化并不是民航業(yè)全行業(yè)的市場化，而是市場機(jī)制與政府機(jī)制的有效協(xié)作，其中市場機(jī)制則是基礎(chǔ)力量。

總而言之，中國民航業(yè)的發(fā)展歷程經(jīng)歷了體制變革到市場化的轉(zhuǎn)變，這既是與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史軌跡的互動(dòng)，又是自身發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。

四、我國航空產(chǎn)業(yè)政策變遷的理論總結(jié)

盡管自由市場競爭一直是西方航空產(chǎn)業(yè)政策的共識(shí)，但這并不意味著中國的航空產(chǎn)業(yè)必須走西式的完全市場化道路。中國改革開放40年的歷史成就與西方周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的對(duì)比說明，單一的市場手段存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，而“政府+市場”的雙手段結(jié)合有著無限光明的前景和成效。故此，未來中國航空產(chǎn)業(yè)的政策走向不是單一的市場論，而是政府機(jī)制與市場機(jī)制的協(xié)作與整合。

（一）政府主導(dǎo)變革與市場引領(lǐng)變革

中國民航業(yè)政策變遷的發(fā)動(dòng)的直接力量來自于政府，是政府引發(fā)并推動(dòng)了航空產(chǎn)業(yè)政策的歷史變遷，但引導(dǎo)政策變遷前行的則是市場機(jī)制，這既是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律所決定的，也是市場機(jī)制自身的力量所影響的。首先，改革開放之前長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致市場幾乎“絕跡”，市場力量的微弱不足以引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革，是政府力量恰恰引爆了經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷。從改革開放的大背景來講，是政府的自身改革塑造了整個(gè)社會(huì)變革的氛圍和場景，從這個(gè)意義上看政府不僅主導(dǎo)了整個(gè)社會(huì)的變革，也主導(dǎo)了每一個(gè)行業(yè)的變革。同時(shí)，從中國民航業(yè)變遷的歷程來看，也是政府主動(dòng)開啟了民航體制的變革，主動(dòng)放棄民航管理的權(quán)限，主動(dòng)剝離政府的“企業(yè)屬性”。故此，中國航空產(chǎn)業(yè)的變革來自于政府的主導(dǎo)與推動(dòng)。其次，當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向市場化時(shí)，政府的力量在減弱，市場的力量在不斷壯大，直至引導(dǎo)這場變革的方向。一方面這是政府變革民航業(yè)的必然結(jié)果，另一方面也是市場力量崛起的必然現(xiàn)象。中國民航業(yè)改革初期，政府的力量依然是民航業(yè)的主導(dǎo)力量，但隨著市場機(jī)制的建立，市場力量逐漸成為主導(dǎo)。當(dāng)下，民航業(yè)的改革的中心與重點(diǎn)不再是政府而是市場，即市場力量下企業(yè)的自我革新，市場已經(jīng)成為引導(dǎo)航空企業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。

（二）政府、市場的協(xié)作是未來政策變遷的方向

中國航空產(chǎn)業(yè)變革的成效證明了市場機(jī)制的有效性，但美國航空產(chǎn)業(yè)管制的變革卻在證明航空產(chǎn)業(yè)市場化的風(fēng)險(xiǎn)和缺陷，因而單純的市場化或政府主導(dǎo)都存在缺陷與不足，而未來的行業(yè)發(fā)展方向必然是政府機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)協(xié)作與整合。首先，工業(yè)社會(huì)已經(jīng)形成了市場機(jī)制的這一基本邏輯，單純政府主導(dǎo)的航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式一去不復(fù)返，已經(jīng)成為低效率的代名詞。故此，無論是當(dāng)前中國航空產(chǎn)業(yè)還是美國航空產(chǎn)業(yè)，持續(xù)的市場化發(fā)展方向是航空產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的必然趨勢，這是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。因而，如何更大程度地提高市場在航空產(chǎn)業(yè)域內(nèi)的地位和作用，是中國航空產(chǎn)業(yè)未來必須著力解決的基本問題。其次，航空產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展方向并不意味著航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的放任自由，而是堅(jiān)持必要的政府管制。美國航空產(chǎn)業(yè)尤其是航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展是在完全自由的市場競爭下展開的，在航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期有效地促進(jìn)了行業(yè)繁榮。但是，自由放任的發(fā)展模式促進(jìn)行業(yè)繁榮的同時(shí)帶來了不可避免的過度競爭，成為美國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。為了有效遏制市場的無序和過度，美國國會(huì)不得不出臺(tái)相應(yīng)的法律來監(jiān)管航空企業(yè)，成為美國航空產(chǎn)業(yè)崛起不可或缺的保障。即便后來美國國會(huì)取消了監(jiān)管方案，但美國政府對(duì)航空產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度仍然是前所未有，并在“9·11”事件之后達(dá)到空前力度。

五、結(jié)語

就當(dāng)前世界航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢來看，市場力量仍然是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量和根本力量，這是市場經(jīng)濟(jì)的必然趨勢所決定的。但是，我們也必須清晰地認(rèn)識(shí)到市場機(jī)制自身所存在的缺陷與不足，而必要的政府力量是有效遏制市場走向崩壞的不二選擇。當(dāng)前，中國航空產(chǎn)業(yè)正全力國際化和市場化的道路，應(yīng)當(dāng)竭力避免矯枉過正，忽視政府機(jī)制的積極作用，從而背離了航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確道路。因此，正是基于政府機(jī)制與市場機(jī)制二者自身存在的缺陷，堅(jiān)持兩種機(jī)制的有效協(xié)作才是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然選擇。

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〔責(zé)任編輯：崔家善〕