費(fèi)晨翀

【摘 要】政府投資項(xiàng)目的建設(shè)是為了滿足民生需求，推動(dòng)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其重要性不言而喻。政府投資項(xiàng)目由國(guó)家財(cái)政投資，利用的是國(guó)家財(cái)政，所以做好政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理工作十分必要。但目前我國(guó)不少政府投資項(xiàng)目在造價(jià)管理和投資控制上還存在不少問題，本文首先介紹了政府投資項(xiàng)目與造價(jià)管理工作的重要意義，在分析我國(guó)政府項(xiàng)目造價(jià)管理存在的主要問題的基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)政府項(xiàng)目全過程造價(jià)管理的對(duì)策建議，以提高政府財(cái)政資金的利用效率。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目；造價(jià)管理；績(jī)效評(píng)價(jià)體系

目前我國(guó)工程項(xiàng)目造價(jià)實(shí)行的是分段計(jì)價(jià)與控制制度，就是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施開展的各個(gè)階段，分階段分批次進(jìn)行造價(jià)管理，造價(jià)管理有分為估算、概算、預(yù)算、決算、驗(yàn)算等環(huán)節(jié)。尤其是工期較長(zhǎng)，工程量較大的項(xiàng)目，適合運(yùn)用分階段計(jì)價(jià)和控制的方法，這樣一來(lái)能夠?qū)㈨?xiàng)目劃分為幾個(gè)較為獨(dú)立的階段，每個(gè)階段都能單獨(dú)計(jì)價(jià)，也便于劃分權(quán)責(zé)，但需要注意的是，分階段計(jì)價(jià)并不是每個(gè)階段都完全脫離開來(lái)，各自之間獨(dú)立而又有聯(lián)系，這樣才能為整體項(xiàng)目造價(jià)控制的打好基礎(chǔ)，更科學(xué)合理地做好整體項(xiàng)目造價(jià)控制工作[1]。分析研究我國(guó)政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理，對(duì)控制好政府投資工資的整體造價(jià)，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和諧發(fā)展具有重要意義。

一、政府投資項(xiàng)目相關(guān)概述

政府投資項(xiàng)目是關(guān)于民生大計(jì)的重大項(xiàng)目，是為了滿足民生需求，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展的需求，由政府通過財(cái)政投資，發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券等諸多方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目的特性，顧名思義在于政府投資，政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源于財(cái)政資金，也就是公民的納稅金額，溯源根本，政府投資項(xiàng)目的主體是公民，是項(xiàng)目的使用者。所以如果在實(shí)際管理過程中，不能對(duì)造價(jià)進(jìn)行全過程控制和監(jiān)管，很可能導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)，公共項(xiàng)目得不到質(zhì)量保障，給公眾帶來(lái)更大的損害。根據(jù)2001年我國(guó)財(cái)政部編寫的《政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審査實(shí)務(wù)》，我國(guó)政府投資工程大致可分為如下幾大類（表1）：

表1：我國(guó)政府投資工程分類如下

二、我國(guó)政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理存在的主要問題

（一）立項(xiàng)階段不科學(xué)

立項(xiàng)是工程項(xiàng)目的開端和基礎(chǔ)，立項(xiàng)的決定了工程價(jià)格的總基調(diào)，然而目前很多項(xiàng)目在決策階段，因?yàn)楦鞣N原因，致使立項(xiàng)決策不科學(xué)，或者立項(xiàng)失誤較大，這也是導(dǎo)致造價(jià)管理不科學(xué)地重要方面。在研究項(xiàng)目可行性與可操作性時(shí)，因?yàn)檎块T中相關(guān)專業(yè)人員的缺失，在立項(xiàng)過程中可能對(duì)工程的具體事項(xiàng)了解不透，對(duì)相關(guān)影響造價(jià)的因素分析不到位，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目投資金額估算不準(zhǔn)確，進(jìn)而產(chǎn)生失誤。還有的是決策的程序不完善，有的工程因?yàn)闀r(shí)間緊任務(wù)重，政府部門為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成工程，就可以略過某些工作環(huán)節(jié)，這種做法實(shí)質(zhì)是拔苗助長(zhǎng)，雖然看起來(lái)工期是縮短了，但很多工程細(xì)節(jié)與基礎(chǔ)都被忽視了，比如有的時(shí)候?yàn)榱藴p少工期而不進(jìn)行可行性研究，但缺乏可行性研究很可能導(dǎo)致整個(gè)工程項(xiàng)目的無(wú)效性，在實(shí)際施工中難以推進(jìn)下去，實(shí)際的成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算，還有時(shí)環(huán)保、消防扥手續(xù)尚未辦理通過，就公開招投標(biāo)，甚至施工，這些做法都是本末倒置，造成了投資決策效率低下、復(fù)雜性強(qiáng)等問題，給項(xiàng)目造價(jià)管理帶來(lái)極大難度。

（二）設(shè)計(jì)階段缺陷多

設(shè)計(jì)是整個(gè)工程的依據(jù)與參照，也直接影響到整個(gè)工程項(xiàng)目的造價(jià)。就設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)來(lái)說，單一的設(shè)計(jì)成本并不高，但是設(shè)計(jì)的細(xì)致度、準(zhǔn)確性、可行性直接影響到工程項(xiàng)目后期的建設(shè)費(fèi)用，資料表明，很多政府投資項(xiàng)目工程嚴(yán)重超標(biāo)的主要原因之一就是設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)出錯(cuò)。因?yàn)楣こ添?xiàng)目后期的施工，基本都是按照設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行的，一般情況下是不能隨意更改的，所以如果設(shè)計(jì)中存在缺陷和不足，就會(huì)給后期施工帶來(lái)較大困難，嚴(yán)重的話甚至?xí)?dǎo)致必須重新施工，前期工作全部作廢，既浪費(fèi)人力物力財(cái)力又耽誤施工時(shí)間。不得不提的是，我國(guó)政府投資項(xiàng)目大多存在“輕設(shè)計(jì)、重施工”這一情況，很多時(shí)候都是注重施工階段人員管理、設(shè)備購(gòu)買、技術(shù)安排等，而忽視了設(shè)計(jì)階段的方案的可行性、規(guī)模度量、設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化等細(xì)節(jié)，如此一來(lái)造價(jià)管理很可能超出控制。

（三）招投標(biāo)階段干預(yù)大

招投標(biāo)工作是在項(xiàng)目建設(shè)初期階段進(jìn)行的，主要用來(lái)確定勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和重要材料設(shè)備的供應(yīng)單位，它在很大程度上決定著工程的造價(jià)、質(zhì)量和進(jìn)度。政府為了規(guī)范招投標(biāo)工作，出臺(tái)了很多規(guī)范性文件給予監(jiān)管，但招投標(biāo)工作經(jīng)濟(jì)利益大，且易被人為干預(yù)，也會(huì)對(duì)整體的造價(jià)產(chǎn)生影響。地方政府經(jīng)常會(huì)將某一施工項(xiàng)目拆分為幾個(gè)標(biāo)，比如某村進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要對(duì)村莊的道路進(jìn)行整修，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將該村莊的道路工程分為三個(gè)標(biāo)，分別由不同的主體進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，這種做法雖然讓更多主體能夠參與建設(shè)，但是在很大程度上每個(gè)標(biāo)的價(jià)格都沒增加了，失去了打包整體建設(shè)的優(yōu)越性，其價(jià)格自然會(huì)偏高[2]。還有的是招標(biāo)條件還不成熟，建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)還未達(dá)到施工標(biāo)準(zhǔn)，就貿(mào)然進(jìn)行招標(biāo)，并且在標(biāo)書里明確表明工程項(xiàng)目的完成時(shí)間。這樣會(huì)讓施工單位把握不準(zhǔn)具體的工程量和價(jià)格，投標(biāo)報(bào)價(jià)很可能不符合施工的實(shí)際情況。比如某地區(qū)政府投資建設(shè)路政工程，但相關(guān)拆遷事宜還未談妥之時(shí)就進(jìn)入招投標(biāo)階段，結(jié)果進(jìn)入施工階段后依然不能開工，或者建設(shè)到一半必須要停工等待現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)后才能繼續(xù)施工，這就造成后期工程費(fèi)用更高。

（四）施工階段較復(fù)雜

施工階段是工程項(xiàng)目具體的建設(shè)實(shí)施階段，也是整個(gè)工程的關(guān)鍵階段，該階段所花費(fèi)的資金所占比例較大，在該階段控制好造價(jià)，能對(duì)整個(gè)工程造價(jià)控制起到明顯效果。施工階段的造價(jià)控制不足主要有以下原因：一是在實(shí)際施工過程中，施工方在沒有征得相關(guān)部門的同意時(shí)就擅自添加施工內(nèi)容，擴(kuò)大施工面積，從而增加了施工成本[3]。二是因?yàn)槭┕の窗凑战ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，施工過程中質(zhì)量不過關(guān)，又重新施工，導(dǎo)致費(fèi)用增加；三是施工過程中安全管理不到位，發(fā)生了安全事故，導(dǎo)致人員傷亡和設(shè)備損壞，施工單位進(jìn)行相應(yīng)賠償外，建設(shè)單位本著人文主義精神也給予了相應(yīng)賠償慰問，增加了工程造價(jià)。四是當(dāng)工程設(shè)計(jì)需要變更，原先的設(shè)計(jì)存在缺陷或者建設(shè)方有了新的想法和建議，需要擴(kuò)大施工規(guī)模或者提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也要更加施工成本；或是更改后的設(shè)計(jì)沒有經(jīng)過充分論證和考察，施工方采取“先斬后奏”的辦法，使工程建設(shè)的投資増加很多。五是在材料采購(gòu)上，沒有遵循限額限量、合理控制的原則，在采購(gòu)時(shí)沒有貨比三家，只注重了質(zhì)量而忽視了價(jià)格，導(dǎo)致材料費(fèi)上漲，包括材料的管理得當(dāng)也能增加材料的使用壽命，進(jìn)而減少材料重復(fù)購(gòu)買頻率，才能控制住整個(gè)工程的造價(jià)增加趨勢(shì)。

三、完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理的對(duì)策建議

（一）遵循全過程控制原則

雖然政府投資項(xiàng)目可以分階段進(jìn)行，但是對(duì)于造價(jià)管理可以進(jìn)行全方位全過程的監(jiān)督控制，目前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目廣泛推行了全過程造價(jià)管理，對(duì)工程資金控制也起到了顯著效果。首先要明白全過程包括哪些階段，不能僅僅著重某一階段，某一環(huán)節(jié)的造價(jià)管理，比如施工階段是重要環(huán)節(jié)，但設(shè)計(jì)、招投標(biāo)階段同樣重要，要真正做到“事前、事中、事后”的全過程控制。如此一來(lái)，才能對(duì)工程造價(jià)有整體性把握，更讓各階段的工資資金得到更好的分配與均衡，能讓資金更好地運(yùn)用到需要的環(huán)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的造價(jià)平衡，統(tǒng)一調(diào)度，合理安排。

（二）加強(qiáng)施工監(jiān)管力度

到位的監(jiān)管工作能減少紕漏，避免差錯(cuò)的出現(xiàn)，所以在各個(gè)環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)監(jiān)管力度，在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化對(duì)設(shè)計(jì)的合理性、可行性、科學(xué)性的驗(yàn)證與探討，減少設(shè)計(jì)變更、修改的發(fā)生，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)階段的嚴(yán)謹(jǐn)性與全面性，便于對(duì)整個(gè)工程的價(jià)格進(jìn)行更加精準(zhǔn)的估算。在施工階段，監(jiān)理單位和建設(shè)方也要實(shí)時(shí)監(jiān)督施工單位對(duì)工程的執(zhí)行情況，杜絕浪費(fèi)材料，不做安全防護(hù)措施，不按照設(shè)計(jì)圖紙施工等行為，如若發(fā)現(xiàn)問題，要及時(shí)更改。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)施工中使用材料的監(jiān)管，施工單位要注意妥善保管，包括已拆除的材料和設(shè)備也要做好回收工作，以便于后期重復(fù)利用，進(jìn)而可以減少材料設(shè)備的重復(fù)采購(gòu)費(fèi)。督促施工方做好施工環(huán)節(jié)的各項(xiàng)支出記錄，便于后期結(jié)算審計(jì)參考，使工程結(jié)算價(jià)符合客觀實(shí)際。

（三）嚴(yán)格審計(jì)審查結(jié)算

政府投資工程在項(xiàng)目完工后，需由建設(shè)單位將自行審核確定的竣工結(jié)算文件按規(guī)定報(bào)予財(cái)政或?qū)徲?jì)部們進(jìn)行審核，最終工程結(jié)算造價(jià)以財(cái)政或?qū)徲?jì)部們審定為準(zhǔn)，所以審計(jì)審查這一工序是確定項(xiàng)目資金的最終環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的有效控制，相關(guān)審核人員需要深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)工程完成的實(shí)際情況和具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，施工不達(dá)標(biāo)的地方要堅(jiān)決指出來(lái)，不能為了“省事”“做老好人”就馬馬虎虎一帶而過，要認(rèn)真核對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的施工情況，審查施工費(fèi)用的支出記錄。審核人員在項(xiàng)目結(jié)算價(jià)款審核確定后，要向上級(jí)如實(shí)反映項(xiàng)目建設(shè)存在的問題，并提出具體的意見和建議。

（四）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是根據(jù)預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，通過科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法與手段，對(duì)政府財(cái)政支出的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容也包括了政府投資項(xiàng)目的造價(jià)管理[4]。運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)體系，能讓參與項(xiàng)目的各主體都能各司其職，通力合作，并且朝著同一目標(biāo)而共同努力，進(jìn)而落實(shí)對(duì)造價(jià)控制目標(biāo)的相關(guān)行動(dòng)。

四、總結(jié)

近年來(lái)，我國(guó)政府投資項(xiàng)目得到飛速發(fā)展，其造價(jià)管理經(jīng)過多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累也在不斷完善，但是在執(zhí)行的過程中還存在著很多問題，導(dǎo)致工程造價(jià)控制約束不力，工程造價(jià)時(shí)有超出預(yù)算的情況發(fā)生，這需要從遵循全過程控制原則，加強(qiáng)施工監(jiān)管力度，嚴(yán)格審計(jì)審查結(jié)算，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系幾個(gè)方面做好項(xiàng)目造價(jià)管理工作，

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