王瑩

摘要：政府投資項(xiàng)目，是以政府為主體進(jìn)行投資建設(shè)的項(xiàng)目，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的種類(lèi)。我國(guó)的政府投資項(xiàng)目在迅猛增長(zhǎng)的同時(shí)存在著投資效率低下的問(wèn)題，表現(xiàn)在傳統(tǒng)投資項(xiàng)目管理模式、項(xiàng)目管理體制及監(jiān)管成本方面?！拔写怼?、“尋租”以及產(chǎn)權(quán)不明晰產(chǎn)生的“交易費(fèi)用”問(wèn)題是導(dǎo)致目前政府投資項(xiàng)目效率困境的主要原因。因此，改善政府投資項(xiàng)目運(yùn)行低效的策略應(yīng)從激勵(lì)約束和抑制腐敗兩方面著手。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；效率困境；委托代理；尋租

中圖分類(lèi)號(hào)：F123.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）002-0000-01

一、引言

政府投資項(xiàng)目是政府運(yùn)用公共權(quán)力，直接配置社會(huì)公共資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為廣大社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要手段。無(wú)論是在發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家，還是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，政府投資項(xiàng)目在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都發(fā)揮著十分重要的作用。目前，雖然我國(guó)政府投資項(xiàng)目的效率不斷改進(jìn)優(yōu)化，但在項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在著諸多困境，如項(xiàng)目決策程序不科學(xué)、項(xiàng)目前期工作不深入、項(xiàng)目建設(shè)行為不規(guī)范、項(xiàng)目后評(píng)估體系不完善以及監(jiān)督體制不健全等，這些問(wèn)題導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目成為“尋租”、“創(chuàng)租”等腐敗行為的高發(fā)區(qū)。本文將從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)政府投資項(xiàng)目的效率進(jìn)行考察，對(duì)產(chǎn)生弊端的原因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，并提出相應(yīng)的改善策略。

二、政府投資項(xiàng)目的效率考察

對(duì)目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目，學(xué)者從不同方面指出了存在的主要問(wèn)題。烏云娜、牛東曉認(rèn)為政府投資建設(shè)項(xiàng)目傳統(tǒng)管理方式存在弊端，主要表現(xiàn)在：⑴管理人員專(zhuān)業(yè)性差⑵管理經(jīng)驗(yàn)積累不夠⑶管理成本相對(duì)較大⑷決策機(jī)制不完善⑸建設(shè)規(guī)模難以控制。后小仙認(rèn)為我國(guó)的政府投資項(xiàng)目管理制度在投資管理體制上尚不完善：管理機(jī)構(gòu)分權(quán)設(shè)置的管理體系，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)重復(fù)、社會(huì)公共利益部門(mén)化，基于各部門(mén)利益而產(chǎn)生的各部門(mén)之間的相互博弈而導(dǎo)致的利益沖突和決策效率低下，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散、職能交叉和多頭管理會(huì)直接增加政府投資管理組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行成本。 實(shí)際上政府投資項(xiàng)目監(jiān)管成本當(dāng)前存在諸多問(wèn)題：⑴“尋租”行為導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目監(jiān)管成本配置失準(zhǔn)。政府投資項(xiàng)目監(jiān)管尋租有三個(gè)層次：一是對(duì)監(jiān)管活動(dòng)所產(chǎn)生的額外收益的“尋租”；二是對(duì)監(jiān)管肥缺的“尋租”；三是對(duì)監(jiān)管活動(dòng)所獲得的公共收入的“尋租”。⑵官僚的追求引致監(jiān)管成本預(yù)算趨于最大化。如果官僚不把政府批準(zhǔn)的預(yù)算全部用于公共產(chǎn)品的供給而是部分納入私囊，則官僚追求的并非預(yù)算總額二是預(yù)算節(jié)余額的最大化。⑶不同監(jiān)管部門(mén)預(yù)算外收支不均衡。許多監(jiān)管部門(mén)存在行政事業(yè)性收費(fèi)，使得另外那些沒(méi)有預(yù)算外收支的監(jiān)管部門(mén)也想方設(shè)法增加預(yù)算政府監(jiān)管成本在無(wú)形中被抬高了。

三、政府投資項(xiàng)目效率困境的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析—基于尋租理論

尋租是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家普遍存在的現(xiàn)象。1974年克魯格在《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中提出“尋租”這一概念。尋租理論認(rèn)為，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)導(dǎo)致了政府創(chuàng)租，從而使租金得以產(chǎn)生，而租金的存在必然引起尋租活動(dòng)。對(duì)尋租現(xiàn)象的研究表明，干預(yù)的內(nèi)容、程度、方式與尋租活動(dòng)的活躍程度及其規(guī)劃之間存在著某種類(lèi)似“拉弗曲線”的非線性關(guān)系。即在純粹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“最小政府”和純粹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“最大政府”兩極制度下，一般不會(huì)出現(xiàn)尋租活動(dòng)。

我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)體制改革攻堅(jiān)階段，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度要大大高于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，結(jié)果創(chuàng)租、尋租現(xiàn)象也更為活躍，其危害也就更大，尤其是在公共投資項(xiàng)目領(lǐng)域。因?yàn)槲覈?guó)政府不能立即從一些對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著“瓶頸”作用的領(lǐng)域退出，而且在公共投資項(xiàng)目中的管理方法和干預(yù)方式都是非市場(chǎng)的。政府投資項(xiàng)目中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題如高成本、低效率、重復(fù)建設(shè)及腐敗現(xiàn)象與這一領(lǐng)域的創(chuàng)租、尋租現(xiàn)象存在著必然聯(lián)系。因此，采取措施預(yù)先防范創(chuàng)租、尋租活動(dòng)并將其控制到最低限度是解決好公共投資項(xiàng)目管理問(wèn)題的關(guān)鍵。

在我國(guó)，政府相當(dāng)于大眾的代理人，在工程項(xiàng)目的決策過(guò)程中，如果沒(méi)有站在民眾的立場(chǎng)考慮問(wèn)題，則極易造成執(zhí)行效率低下，加之過(guò)程不夠公開(kāi)透明，嚴(yán)重缺乏監(jiān)督，則會(huì)產(chǎn)生官商合謀租金的巨大誘因，容易導(dǎo)致工程質(zhì)量不高和與投資浪費(fèi)。

四、政府投資項(xiàng)目效率的改善策略

由于政府活動(dòng)中“委托代理”和“尋租”問(wèn)題的存在，提高政府效率就應(yīng)理順政府投資項(xiàng)目中的委托代理關(guān)系，減少腐敗發(fā)生的概率。因此，改善公共投資低效可從激勵(lì)約束和抑制腐敗兩方面著手：

1.激勵(lì)約束策略：首先，以簡(jiǎn)化委托代理鏈、優(yōu)化委托代理關(guān)系為核心設(shè)計(jì)政府投資項(xiàng)目的激勵(lì)約束機(jī)制。其次，建立基于委托代理關(guān)系的合作伙伴機(jī)制。由于項(xiàng)目業(yè)主和受托單位之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，如果受托單位滿(mǎn)足一次性博弈的機(jī)會(huì)主義行為，他將失去與政府業(yè)主保持長(zhǎng)期合作所帶來(lái)的合作收益。而在經(jīng)過(guò)足夠次數(shù)的重復(fù)博弈后，項(xiàng)目業(yè)主和受托單位之間可以建立起基于委托代理關(guān)系的長(zhǎng)期的合作伙伴機(jī)制。最后，加強(qiáng)政府對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，一方面，從宏觀層面上進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)制定相應(yīng)的法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范市場(chǎng)各方的行為，建立質(zhì)量控制體系，嚴(yán)格從業(yè)人員的資質(zhì)管理；另一方面，政府作為政府投資項(xiàng)目的最終業(yè)主，還必須從微觀層面上對(duì)政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量和投資進(jìn)行全面的監(jiān)督和控制。

2.抑制腐敗策略：首先，實(shí)現(xiàn)投資多元化。積極推進(jìn)股份制運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的股權(quán)多元化，雖然最終的所有者也是國(guó)家政府，但是由于局部和單位利益的驅(qū)使，股東相互競(jìng)爭(zhēng)和制衡機(jī)制可能會(huì)在一定程度上有效抑制腐敗。其次，完善法律制度和監(jiān)督體系。依法權(quán)制約缺少監(jiān)督的政府行政權(quán)力，從制度上最大限度提高動(dòng)工投資項(xiàng)目的代理效益，是減少腐敗、提高效率的關(guān)鍵。加大對(duì)腐敗行為的懲罰力度，增加腐敗的即期成本和未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，使腐敗成為“高風(fēng)險(xiǎn)、低收益”的活動(dòng)。再次，在政府投資項(xiàng)目管理中引入競(jìng)爭(zhēng)。限制政府行政任命項(xiàng)目的管理組織及其職員的行為，逐步向擇優(yōu)選擇的市場(chǎng)化模式過(guò)渡。最后，堅(jiān)持信息公開(kāi)。加強(qiáng)民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督，建立有效的信息反饋機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]烏云娜，牛東曉.政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制理論與實(shí)務(wù)[M].北京：電子工業(yè)出版社，2006.

[2]段曉晨.政府投資項(xiàng)目全面投資控制理論和方法研究[M].北京：科學(xué)出版社，2007.

作者簡(jiǎn)介：王 瑩（1993-），女，漢族，河南平頂山人，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，學(xué)歷：2013級(jí)本科生，金融學(xué)專(zhuān)業(yè)。