高恩強(qiáng)

摘 要：推動(dòng)法治政府建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)依法治國是黨的十八大以來確立的基本治國方略之一，而政府法律顧問制度則是法治政府建設(shè)的重要基石和保障，該制度的實(shí)施有利于加強(qiáng)政府法律人才隊(duì)伍建設(shè)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。我國自上個(gè)世紀(jì)80年代末開始建立政府法律顧問制度以來，各地基層政府結(jié)合本地區(qū)的基本情況，對(duì)政府顧問制度進(jìn)行了積極有益的探索。本文主要是以溫州市鹿城區(qū)為范本，介紹鹿城區(qū)政府在政府法律顧問制度方面的探索和實(shí)踐，并希望以此為契機(jī)為基層政府法律顧問制度的發(fā)展與完善貢獻(xiàn)智慧和力量。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問;探索實(shí)踐;發(fā)展完善

一、政府法律顧問制度的概念

政府法律顧問，顧名思義就是為政府提供法律服務(wù)的群體，從傳統(tǒng)意義上來看政府法律顧問主要是指個(gè)體，即專門為政府提供法律服務(wù)的人員，但是隨著政府法律顧問制度的發(fā)展，政府法律顧問的內(nèi)涵也是越來越廣，不僅僅包括了個(gè)體，也包括了政府法制機(jī)構(gòu)、公職律師等等。政府法律顧問制度最早于1988年9月在深圳市政府率先設(shè)立，至今我國政府法律顧問制度已走過近30年的發(fā)展歷程，政府法律顧問從早期為政府擔(dān)任代理人參加訴訟，到如今為政府重大決策提供法律意見、協(xié)助起草和修改重要法律文書，服務(wù)范圍越來越廣泛。政府法律顧問制度的建立和實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)各級(jí)政府及其部門依法行政、加快法治政府建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。

二、鹿城區(qū)法律顧問制度的發(fā)展

鹿城區(qū)政府法律顧問制度自2008年建立以來，已走過10多年的發(fā)展歷程，政府外聘法律顧問的管理機(jī)制也經(jīng)歷了三個(gè)階段的改變：第一階段鹿城區(qū)采用了統(tǒng)一集中管理模式，在這一模式下，主要是從法院、上級(jí)政府法制部門、高校、律師事務(wù)所聘請(qǐng)從事法律教學(xué)、研究和實(shí)務(wù)的專家擔(dān)任合法性論證會(huì)議成員，負(fù)責(zé)全區(qū)遇到的涉法涉訴方面的問題。這種模式下區(qū)政府法制工作機(jī)構(gòu)是作為法律服務(wù)資源的分配者，負(fù)責(zé)全區(qū)所有單位法律資源的調(diào)配和管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠確保聘用的法律顧問成員都具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐能力，強(qiáng)化政府法律顧問隊(duì)伍的管理，確保法律顧問隊(duì)伍的純潔性和先進(jìn)性。但是其暴露出的問題是逐漸增多的行政法律糾紛和法制機(jī)構(gòu)和法律顧問隊(duì)伍人員力量不足之間的矛盾，因此這一模式逐漸難以勝任時(shí)代的發(fā)展。于是鹿城區(qū)進(jìn)入到了第二階段，即分散式管理模式，這也是目前大部分基層政府應(yīng)用最廣的一種法律顧問管理模式，由區(qū)屬各部門及街鎮(zhèn)自主選聘具備一定法律應(yīng)用專長的人才作為本單位法律顧問。這種模式具有很強(qiáng)的靈活性，能夠減輕政府法制機(jī)構(gòu)的工作壓力，又能夠快速有效地實(shí)現(xiàn)政府法律顧問的全覆蓋，但是這樣的一種模式同樣也存在問題，即政府法制機(jī)構(gòu)作為法律顧問工作主管單位，無法及時(shí)全面掌握各單位法律顧問工作情況，無法準(zhǔn)確了解外聘法律顧問服務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量等?；谏鲜鲈?，鹿城區(qū)對(duì)推進(jìn)政府法律顧問工作的模式有了新的探索，在管理的思路上也有了新的認(rèn)識(shí)，即政府法制機(jī)構(gòu)作為區(qū)級(jí)政府法律顧問工作的參與者、推進(jìn)者，其在中間應(yīng)該是主要是起到牽線搭橋、居中引導(dǎo)的作用，即通過構(gòu)建科學(xué)合理的管理機(jī)制、配套的軟件硬件平臺(tái)，做到既能夠?qū)θ珔^(qū)的外聘法律顧問進(jìn)行有效的管理，又能將自主選聘的權(quán)利交給各用人單位?；谶@樣的思路，鹿城區(qū)開始新一輪政府法律顧問管理模式的探索，即利用互聯(lián)網(wǎng)法律服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)法律顧問的有效管理。

三、鹿城區(qū)法律顧問新模式概況

鹿城區(qū)法律顧問管理新模式主要是基于鹿城區(qū)政府法律服務(wù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)已經(jīng)于2017年正式啟用，該系統(tǒng)的啟用打破了傳統(tǒng)政府類電子服務(wù)平臺(tái)采用封閉模式的壁壘，真正實(shí)現(xiàn)了開放互動(dòng)式的生態(tài)化服務(wù)系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)部集成了外聘法律顧問篩選、線上下單選聘、外聘法律顧問評(píng)價(jià)、服務(wù)經(jīng)費(fèi)追蹤、法律服務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等功能于一體，實(shí)現(xiàn)了法律服務(wù)的“菜單式”供給，“訂單式”服務(wù)。同時(shí)，這也是目前全省首個(gè)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”模式打造的政府法律服務(wù)平臺(tái)。 新模式有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：

一是解決律師聘請(qǐng)程序不透明的問題。少數(shù)單位聘請(qǐng)法律顧問的目的可能不是出于依法行政工作的需要，對(duì)于政府購買法律服務(wù)的這種特殊領(lǐng)域，更多的時(shí)候往往是基于和某些律師的個(gè)人關(guān)系，可能導(dǎo)致外聘法律顧問遴選的不公平。借助法律服務(wù)平臺(tái)能夠使聘用程序更加透明化，大大減少聘用過程中存在的人情關(guān)系。

二是解決信息不對(duì)稱的問題。以往，一些單位對(duì)法律服務(wù)市場不了解，認(rèn)為只有選擇知名度高、具有人大代表或者政協(xié)委員身份的律師擔(dān)任外聘法律顧問，才能承擔(dān)好相應(yīng)的職能，但是在這過程中卻忽略了這些律師是否擅長于該部門專業(yè)領(lǐng)域，是否有足夠的時(shí)間和精力去承擔(dān)政府法律顧問的職能，結(jié)果是花了大價(jià)錢卻沒有實(shí)現(xiàn)很好的效果，而借助鹿城區(qū)法律服務(wù)平臺(tái)這一載體能夠更好的讓用人單位了解法律顧問的專長和過往案例，通過對(duì)比選擇更適合本單位實(shí)際情況的律師。

三是外聘法律顧問顧而不問、流于形式的問題。分散性的政府法律顧問管理機(jī)制對(duì)政府法律顧問的管理較為松散，少數(shù)政府部門雖然聘請(qǐng)了法律顧問，甚至不止一名律師，但可能存在為了應(yīng)付考核工作而聘用的情況，是否真正發(fā)揮了外聘政府法律顧問的作用法制部門難以有效掌握。而通過法律服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)用，使政府法制機(jī)構(gòu)可以借助互聯(lián)網(wǎng)這一手段實(shí)現(xiàn)對(duì)各單位外聘的政府法律顧問的有效管理，通過用人單位的點(diǎn)評(píng)以及接單的數(shù)量了解他們?cè)谌粘Ｌ峁┓煞?wù)過程中的工作能力和工作態(tài)度。

四、 鹿城區(qū)法律顧問新模式存在問題及發(fā)展方向

從目前運(yùn)行的情況來看，由于前期沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，鹿城區(qū)政府法律顧問管理新模式在運(yùn)行過程中也存在著一些問題：比如用人單位還沒有培養(yǎng)起對(duì)法律服務(wù)系統(tǒng)的使用習(xí)慣，導(dǎo)致新模式受到了一些質(zhì)疑;法律服務(wù)系統(tǒng)在操作體驗(yàn)以及法律顧問的聘用、評(píng)價(jià)等流程上還存在一定優(yōu)化空間等等。針對(duì)現(xiàn)存的問題，還需要通過以下手段進(jìn)一步完善該模式發(fā)展：

（一）進(jìn)一步完善政府法律顧問機(jī)制

要進(jìn)一步健全政府法律顧問參與機(jī)制，建立完善的法律顧問為政府行政事務(wù)提供法律服務(wù)的參與機(jī)制，明確法律顧問權(quán)利與責(zé)任。明確法律顧問應(yīng)對(duì)哪些重要的行政事務(wù)和行政執(zhí)法活動(dòng)提供法律意見書，在重大決策、重大投資、重大項(xiàng)目建設(shè)、重大事項(xiàng)實(shí)施等先期論證時(shí)需邀請(qǐng)法律顧問參與，提高法律顧問在重大決策作出前的參與度。

（二）完善考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制

健全考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)政府法律顧問工作進(jìn)行全面考核評(píng)估，客觀評(píng)價(jià)政府法律顧問的工作能力、工作態(tài)度、專業(yè)水平和發(fā)揮的作用，從而按規(guī)定對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲。一是考核主體應(yīng)當(dāng)包括政府法律顧問的管理機(jī)構(gòu)、聘用單位、以及具體法涉訴服務(wù)中法院的參與。二是考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)細(xì)化，不應(yīng)該簡單以政府法律顧問為政府解決行政糾紛或訴訟的案例個(gè)數(shù)為指標(biāo)，更應(yīng)該注重其在事前的風(fēng)險(xiǎn)防控，檢查是否有效為政府減小法律風(fēng)險(xiǎn)和損失。三是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)置上，主要采取精神獎(jiǎng)勵(lì)為主，輔以一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式。

（三）優(yōu)化法律服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行。

進(jìn)一步提升系統(tǒng)的便捷性和實(shí)用性，我區(qū)已經(jīng)開始謀劃鹿城區(qū)政府法律服務(wù)系統(tǒng)2.0版本，該版本將根據(jù)政府法律服務(wù)的特點(diǎn)和需求，融入更多更具特色的服務(wù)模塊，進(jìn)一步增強(qiáng)系統(tǒng)的互動(dòng)性和開放型。目前，該系統(tǒng)的合作方律超人已經(jīng)與百度公司代理商國技互聯(lián)資產(chǎn)管理有限公司簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將由百度主導(dǎo)進(jìn)行系統(tǒng)的升級(jí)和完善，相信借助百度公司在互聯(lián)網(wǎng)及人工智能領(lǐng)域的實(shí)力，將進(jìn)一步推動(dòng)鹿城區(qū)政府法律服務(wù)系統(tǒng)更好更快發(fā)展。

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