付海濤 段玉明

[摘要]推進(jìn)民辦高職院校的分類管理是促進(jìn)民辦高職教育改革與發(fā)展的重大制度創(chuàng)新和實踐探索。文章梳理了民辦高職院校分類管理的歷史沿革，指出了民辦高職院校分類管理存在的主要困境，進(jìn)而提出了民辦高職院校分類管理的策略：明確標(biāo)準(zhǔn)，增強分類選擇的指引性;尊重現(xiàn)實，堅持營利性民辦學(xué)校名稱的一致性;修正條例，增強登記為事業(yè)單位的可操作性;積極穩(wěn)妥，設(shè)立民辦高職學(xué)院分類選擇的過渡期。

[關(guān)鍵詞]民辦;高職院校;分類管理

[作者簡介]付海濤（1975- ），男，四川蓬安人，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院、教育立法研究基地，副教授、兼職研究員，碩士;段玉明（1975- ），女，四川蓬安人，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，講師，碩士。（重慶? 401331）

[課題項目]本文系重慶市教育委員會2018年度人文社會科學(xué)類研究項目“公益悖論視域下民辦高校分類登記的觀念、困境、策略研究”的階段性成果。（項目編號：18SKGH193）

[中圖分類號]G648.7? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2019）24-0089-05

2016年11月7日，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《新民促法》）正式頒布，成為包括民辦高職院校在內(nèi)的所有民辦學(xué)校的基本制度和管理遵循。《新民促法》正式施行以來，民辦學(xué)校舉辦者、師生員工以及社會各方的利益訴求在爭吵與妥協(xié)中傾斜平衡，行政管理部門、行業(yè)專家的各種觀念和思想在政策制定與試行中碰撞融合，理論、政策與實踐的矛盾在探索試行中集結(jié)化解，民辦學(xué)校分類管理在跌跌撞撞中艱難前行。

一、民辦高職院校分類管理的歷史沿革

21世紀(jì)以來，國家大力支持民辦教育發(fā)展，將其作為促進(jìn)辦學(xué)體制機制改革、增強教育供給、滿足多元需求的重要舉措。高職教育與產(chǎn)業(yè)化聯(lián)系緊密、社會化程度較高、辦學(xué)風(fēng)險可控、辦學(xué)效益可觀，在整個民辦教育體系中發(fā)揮著引領(lǐng)改革、積累經(jīng)驗、推動發(fā)展的重要作用。近年來，無論是政府管理部門、學(xué)校舉辦者管理者，還是業(yè)內(nèi)專家學(xué)者，都將民辦高職院校的改革、創(chuàng)新作為重要抓手進(jìn)行研究和探索。

2008年，黨中央國務(wù)院決定起草一份關(guān)于推動教育改革發(fā)展的重要文件，即《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，為即將召開的全國教育工作會議明確前進(jìn)方向和任務(wù)舉措。為做好這項工作，教育部組織專家學(xué)者和政府工作人員開展了一次聲勢浩大的前期調(diào)研工作，以期為會議的召開統(tǒng)一思想、探索理論，為文件的制定和工作的推進(jìn)熟悉全面情況、搜集翔實素材、分析存在問題、研究針對性舉措，“民辦教育發(fā)展問題研究”就是其中的重要課題。在調(diào)研過程中，不少專家對民辦教育分類管理進(jìn)行了激烈的爭論。2009年，忻福良、陳潔指出，可以開展?fàn)I利性學(xué)歷教育試點。對選擇舉辦營利性教育的學(xué)校，我們要抱著積極的態(tài)度，共同做好探索試點工作。

2010年6月21日，中共中央政治局召開會議，審議并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。2010年7月，胡錦濤在全國教育工作會議上要求“堅持以改革創(chuàng)新為動力，不斷深化辦學(xué)體制改革”。2010年7月29日，《綱要》全文發(fā)布，明確提出“要積極探索民辦學(xué)校分類管理”。此后，關(guān)于民辦學(xué)校分類管理的科學(xué)研究與政策建議如雨后春筍層出不窮，為不斷推進(jìn)分類管理的政策探索、堅定政策自信奠定了堅實的基礎(chǔ)。2015年12月27日，新修訂的《中華人民共和國教育法》正式發(fā)布，其對民辦學(xué)校的概念、舉辦者及其支持態(tài)度進(jìn)行了重述，并新增了“營利性民辦學(xué)校舉辦者的限制性規(guī)定”，即含有國家財政性經(jīng)費和捐贈資產(chǎn)的學(xué)校（或教育機構(gòu)）不得設(shè)立營利性民辦學(xué)校。2016年11月7日，《新民促法》的正式頒布確立了民辦學(xué)校的營利性與非營利性分類管理模式，分別就兩類學(xué)校的學(xué)費收取、土地財稅政策、財產(chǎn)清算等方面進(jìn)行了不同的規(guī)定，體現(xiàn)了“分類管理、差別扶持”的立法思路。

《新民促法》于2017年9月1日正式施行，為促進(jìn)《新民促法》的落實，2016年12月，國家密集發(fā)布了一系列關(guān)于推動民辦學(xué)校分類管理落地的政策文件，主要包括《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》。2017年8月，《工商總局 教育部關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》正式印發(fā)。在上述國家法律政策的指引下，各省市人民政府紛紛行動起來，積極推進(jìn)省級層面分類管理若干文件的起草工作，民辦學(xué)校分類管理、分類登記的制度體系逐步完善，相關(guān)工作正式進(jìn)入操作層面。

二、民辦高職院校分類管理的困境

1.營利性不受歡迎的困境。修訂前的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，整個民辦教育領(lǐng)域（包括民辦高職院校）沒有營利性民辦學(xué)校，都屬于非營利性質(zhì)。為鼓勵社會資本投資教育，法律允許舉辦者取得合理回報。由于法律上對民辦高職院?！巴顿Y辦學(xué)，獲取收益”的合理回報規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不明確、不清晰，部分民辦高職院校以非營利性的名義實施營利性的行為。當(dāng)然，非營利性更符合教育的公益性原則和人民群眾對教育的普遍認(rèn)知。從這個層面上講，民辦高職院校具有非營利性和公益性的招牌，更能受到社會各界的充分認(rèn)可和普遍歡迎。

根據(jù)《新民促法》規(guī)定以及相關(guān)文件精神，國家對非營利性民辦高職院校的政策支持遠(yuǎn)大于營利性民辦高職院校。非營利性民辦高職院校不但可以享受“獎助學(xué)金、購買服務(wù)、助學(xué)貸款”等普惠性優(yōu)惠政策，還可以享受“土地劃撥、財政補貼、捐資激勵”等專項支持。而且，各省市縣人民政府在制定地方政策時，進(jìn)一步放大了對非營利性民辦高職院校的支持力度，如“撥付生均公用經(jīng)費”等，營利性民辦高職院校不受重視是顯而易見的。據(jù)前期調(diào)查，民辦高職院校舉辦者最關(guān)心的不是辦學(xué)資金短缺，而是辦學(xué)規(guī)模的擴大與穩(wěn)定。按照行業(yè)通說，5000人的在校生規(guī)模是民辦高職院校的盈虧平衡點，隨著辦學(xué)規(guī)模逐步擴大，舉辦者可以獲得比較穩(wěn)定、逐步提升的辦學(xué)收益。為了吸引生源、擴大規(guī)模，非營利性成為民辦高職院校舉辦者的優(yōu)先選擇。這樣法律給予民辦高職院校以營利性的多元選擇，恰恰成了叫好不賣座、好聽不實用的制度安排。據(jù)浙江的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在浙江省溫州試驗區(qū)的民辦學(xué)校分類管理試點中，前后兩批試點學(xué)校共 400 多所，其中約有 100 所選擇營利性民辦學(xué)校，但絕大多數(shù)為培訓(xùn)機構(gòu)，學(xué)前和中小學(xué)教育只有 20 所。與中小學(xué)教育相比，民辦高職院校的辦學(xué)規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模和辦學(xué)收益更為龐大，如果絕大部分的民辦高職院校選擇非營利性，并在非營利的外衣下暗藏強烈的利益訴求，希冀通過“打政策擦邊球”、進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易等方式向股東輸送利益，民辦高職院校的分類管理就違背了立法初心、失去了實際意義。

2.營利性民辦高職院校名稱登記的困境。按照《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》的文件精神，營利性民辦高職院校在取得辦學(xué)許可證后，應(yīng)按規(guī)定到工商行政部門辦理法人登記，然后取得營利性法人資格。《新民促法》規(guī)定，營利性民辦高職院校終止辦學(xué)后的資產(chǎn)處置參照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。由此可以推斷，在分類管理的現(xiàn)有法律政策語境下，營利性民辦學(xué)校將參照《公司法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。但《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例施行細(xì)則》規(guī)定，在工商行政管理部門登記注冊的企業(yè)法人應(yīng)有規(guī)范的企業(yè)名稱，一般應(yīng)在其名稱后綴加“有限責(zé)任公司”或“股份有限公司”，即營利性民辦高職院校進(jìn)行法人登記時，應(yīng)在“某某學(xué)校（學(xué)院）”后綴加“有限責(zé)任公司”或“股份有限公司”。而由省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的民辦高職院校，按照學(xué)校名稱的相關(guān)規(guī)定，其名稱應(yīng)為“某某學(xué)院（學(xué)校）”，這樣同一個單位就會產(chǎn)生兩個不同的名稱。

若營利性民辦高職院校上述兩個名稱均是合法的，那么應(yīng)該依據(jù)哪一個名稱到公安部門制作公章？按照慣例，公章是法人的權(quán)威憑證，營利性民辦學(xué)校應(yīng)雕刻“某某學(xué)院（學(xué)校）有限責(zé)任公司（股份有限公司）”的公章。若營利性民辦高職院校對外簽約、對內(nèi)對外行文等常規(guī)事務(wù)都加蓋后綴“有限責(zé)任公司（股份有限你公司）”的公章，甚至于在學(xué)生的畢業(yè)證書和學(xué)位證書上也加蓋綴有“公司”字樣的公章，在現(xiàn)行的中國特色高等教育背景下，這樣的做法是社會和受教育者都難以接受的。

3.選擇登記為事業(yè)單位的困境。按照《細(xì)則》規(guī)定，非營利民辦高職院校若滿足事業(yè)單位登記條例有關(guān)條款，可以選擇登記為事業(yè)單位。但是，無論是國家事業(yè)單位登記管理局頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》，還是大部分省級編辦制定的管理辦法，都基于“嚴(yán)限編制”的原則，將事業(yè)單位的性質(zhì)限定在體制之內(nèi)，不僅要求舉辦者是國家機關(guān)或國家組織，還要求舉辦資金為國有資產(chǎn)，這種“同時滿足”而非“單項選擇”的嚴(yán)格苛刻，給非營利性民辦高職院校進(jìn)入事業(yè)單位筑起了高高的壁壘?！缎旅翊俜ā穼γ褶k學(xué)校的定義主要是從舉辦者和資金來源進(jìn)行規(guī)制，舉辦者不得是國家機構(gòu)，舉辦資金不得是財政性經(jīng)費，而且這兩項條件也是并列性的“雙項同限”，與事業(yè)單位舉辦條件一一對應(yīng)。民辦高職院校和事業(yè)單位的舉辦者條件剛好相反，民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)是非國家機構(gòu)，事業(yè)單位的舉辦者應(yīng)是國家機構(gòu)或組織，而舉辦資金來源部分相反、部分交融，民辦高職院校舉辦資金為非財政性經(jīng)費，主要是社會資本，但也可以是國有資產(chǎn)，事業(yè)單位的舉辦資金是國有資產(chǎn)，包含在非財政性經(jīng)費這個大概念之中。例如，部分國企只要不使用財政性經(jīng)費，就可以舉辦或參與舉辦民辦高職院校，但是由于國企不是國家機關(guān)，從辦學(xué)主體上就將其舉辦或參與舉辦的民辦高職院校排斥在事業(yè)單位的門檻之外。由此可見，在現(xiàn)行事業(yè)單位登記政策下，非營利性民辦學(xué)校選擇登記為事業(yè)單位的政策障礙明顯存在，很難具有操作性。

三、民辦高職院校分類管理的策略

1.明確標(biāo)準(zhǔn)，增強分類選擇的指引性。允許民辦高職院校選擇營利性質(zhì)，是我國高等教育、特別是民辦高職教育改革發(fā)展中的重大制度創(chuàng)新，這也是民辦高職院校分類管理的關(guān)鍵前提和重要基礎(chǔ)。目前，政府對民辦高職院校營利性選擇的態(tài)度不太明確，一方面，在法律和政策層面公開支持民辦高職院校的營利性選擇;另一方面，在制度設(shè)計、政策扶持、法律解釋等方面積極鼓勵非營利性選擇、限制營利性發(fā)展，使得民辦高職院校的舉辦者“無所適從、猶豫不決”，選擇非營利性，擔(dān)心前期投入資產(chǎn)難以保障，選擇營利性，又擔(dān)心政策差異化過大，民辦高職院校難以承受。例如，《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》對非營利性民辦高職院校的政策態(tài)度是“積極鼓勵和大力扶持”，對營利性民辦高職院校的政策用語為“引導(dǎo)和規(guī)范”，政府對營利性民辦高職院校的不信任可見一斑。

當(dāng)務(wù)之急，政府應(yīng)明確營利性和非營利性辦學(xué)的具體標(biāo)準(zhǔn)，從學(xué)校章程、舉辦者資金投入方式、舉辦者身份限制、學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)、稅費差別、監(jiān)管方式、退出辦學(xué)后的資產(chǎn)處置、公共財政扶持等多方面進(jìn)行細(xì)化、具體化，讓民辦學(xué)校舉辦者可以清晰地看到營利性和非營利性的差異，深思熟慮后做出審慎的選擇。政府應(yīng)根據(jù)新設(shè)立學(xué)校和存量學(xué)校的不同情況制定相應(yīng)的政策，存量民辦高職的舉辦者更關(guān)心“財稅政策的變化”和“學(xué)校資產(chǎn)歸誰所有”，新設(shè)立學(xué)校舉辦者更關(guān)心“籌建和運行學(xué)校有哪些優(yōu)惠政策”和“如何才能將學(xué)校做大做強”。為避免出現(xiàn)一邊倒地選擇非營利性，政府應(yīng)出臺“體現(xiàn)不同資助點”的差別化扶持政策。非營利性民辦高職院校的土地財稅、招生就業(yè)、學(xué)生資助、師資培養(yǎng)、社會保障、實習(xí)實訓(xùn)、專業(yè)建設(shè)以及競爭性項目等方面的優(yōu)惠政策應(yīng)與公辦學(xué)校等同或基本等同。政府要厘清營利性民辦高職院校的實際需求與發(fā)展短板，重點在“學(xué)費收入、融資鼓勵、多元創(chuàng)收、招生支持、規(guī)范發(fā)展”等方面多出優(yōu)惠政策，支持營利性民辦高職盡快適應(yīng)社會，積極開源節(jié)流，提升辦學(xué)效益，服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府應(yīng)通過標(biāo)準(zhǔn)明確和政策指引，鼓勵部分民辦學(xué)校勇敢地選擇營利性方向，大膽地先行先試，總結(jié)寶貴經(jīng)驗，從而推動民辦高職教育的改革創(chuàng)新。

2.尊重現(xiàn)實，堅持營利性民辦學(xué)校名稱的一致性。按照法理，營利性民辦高職院校會產(chǎn)生兩個名稱，一個是在《辦學(xué)許可證》上載明的“設(shè)立名稱”;另一個是在《法人證書》上載明的“法人名稱”。有關(guān)行政部門已經(jīng)混淆了營利性民辦高職院校的“設(shè)立名稱”和“法人名稱”，將原本設(shè)立程序、法律意義完全不同的兩個名稱混成了一個含有公司字樣的所謂學(xué)校全稱，還在文件中建立了營利性民辦學(xué)校名稱的“簡稱”制度，即校名后不綴加“公司”字樣，且允許在有限范圍內(nèi)使用簡稱校名。由此可見，政府對于營利性民辦高職院校以“公司”的名義進(jìn)行招生宣傳、發(fā)放證書所帶來的不確定性影響有充分的考量，借鑒美國等西方國家營利性民辦學(xué)校按照公司進(jìn)行管理、運行的成功經(jīng)驗，我國采取了辦學(xué)許可證與公司營業(yè)執(zhí)照不一致的“證照分離”措施。營利性民辦高職院校先到教育行政部門申請設(shè)立“學(xué)?！?，再到工商行政部門申請登記為“有限責(zé)任公司”或“股份有限責(zé)任公司”，對外招生宣傳、發(fā)放學(xué)業(yè)證書時可以省略“有限責(zé)任公司”或“股份有限責(zé)任公司”后綴，直接使用學(xué)校名稱的簡稱。

中國傳統(tǒng)文化對教育賦予了很高的道德站位與精神追求，基于教育的公益性和特殊性，各省市（自治區(qū)）在制定營利性民辦高職院校法人登記實施細(xì)則時，應(yīng)根據(jù)“先證后照、名稱一致”的原則，以省級人民政府批準(zhǔn)成立的民辦高職院校名稱為準(zhǔn)，在工商行政管理部門進(jìn)行營利性法人登記時，不必在校名后綴加“有限責(zé)任公司”或“股份有限公司”字樣?！镀髽I(yè)名稱登記管理規(guī)定》明確指出，企業(yè)應(yīng)根據(jù)自己的組織結(jié)構(gòu)或責(zé)任形式，在企業(yè)名稱中標(biāo)明組織形式。目前，我國企業(yè)使用的組織形式大體有兩類：一是公司類的“有限責(zé)任公司”和“股份有限公司”;二是一般企業(yè)類的“中心”“廠”“店”“館”“所”“社”等。營利性民辦高職院?？梢园凑铡耙话闫髽I(yè)類”進(jìn)行法人登記，不必在校名后綴加“公司”字樣。這樣不僅能體現(xiàn)民辦高職院校的公益性特征，也不會出現(xiàn)社會認(rèn)知混亂、民辦高職院校招生困難、營利性公司頒發(fā)畢業(yè)證書和學(xué)位證書的尷尬情況。

3.修正條例，增強登記為事業(yè)單位的可操作性。按現(xiàn)有政策，非營利性民辦高職院校很難申請為事業(yè)單位法人，其主要原因是“民辦學(xué)?！钡呐e辦者必須是“非國家機構(gòu)”，舉辦資金必須是“非財政性經(jīng)費”;而事業(yè)單位的舉辦者必須是“國家機構(gòu)或組織”，舉辦資金必須是“國有資產(chǎn)”，兩者的內(nèi)涵是沖突和矛盾的。為將《新民促法》支持部分非營利性民辦學(xué)校申請為“事業(yè)單位”的優(yōu)惠政策落地，建議各級編辦本著“依法依規(guī)、改革創(chuàng)新，回應(yīng)關(guān)切、推動發(fā)展”的原則，盡快修改事業(yè)單位登記條例及其實施細(xì)則，將事業(yè)單位分為公辦事業(yè)單位和民辦事業(yè)單位，公辦事業(yè)單位實行嚴(yán)格審批制，其申報條件執(zhí)行現(xiàn)有規(guī)定，舉辦者和舉辦資金限制為“國有機關(guān)”和“國有資產(chǎn)”;民辦事業(yè)單位則實行寬松審核制，將其舉辦者擴大至“國家機關(guān)、社會組織或個人”，舉辦資金擴大至“社會資本”。

公辦事業(yè)單位和民辦事業(yè)單位實行差別化的編制管理政策，公辦事業(yè)單位繼續(xù)執(zhí)行嚴(yán)格的國家編制管理，附屬在編制上的政治待遇和經(jīng)濟待遇不變;民辦事業(yè)單位職工試行寬松的“社會編制管理”，僅在“養(yǎng)老、社保”等經(jīng)濟待遇方面與公辦學(xué)校教師等同，這方面新增的經(jīng)費支出由國家財政、民辦學(xué)校、民辦學(xué)校的教職工和社會捐贈等共同分擔(dān)。這樣既不會對公辦學(xué)校的師資隊伍建設(shè)形成威脅和沖擊，也不會給國家財政帶來較大的負(fù)擔(dān);既回應(yīng)了民辦學(xué)校的長期呼吁，給民辦學(xué)校教職工帶來了實實在在的優(yōu)惠和福利，也為民辦學(xué)校進(jìn)一步穩(wěn)定師資隊伍、降低辦學(xué)成本、減輕辦學(xué)負(fù)擔(dān)、提升辦學(xué)效益提供了政策支持。

4.積極穩(wěn)妥，設(shè)立民辦高職學(xué)院分類選擇的過渡期。《新民促法》出臺后，允許民辦高職學(xué)院選擇營利性質(zhì)，其可以按照公司的方式進(jìn)行運營，獲取辦學(xué)收益，學(xué)校終止時處置債權(quán)債務(wù)后的剩余財產(chǎn)也能按《公司法》的相關(guān)規(guī)定由舉辦者擁有。就民辦高職學(xué)院的舉辦者而言，若選擇營利性質(zhì)，這是第一次以法律規(guī)定的形式正式賦予其學(xué)校財產(chǎn)權(quán)，意義十分重大。由于營利性質(zhì)公開辦學(xué)，這在中國歷史上屬于開天辟地頭一遭，命運和后果如何實在難以預(yù)測。營利性與非營利性的選擇，不僅事關(guān)舉辦者大額財產(chǎn)的處置問題，也涉及民辦高職院校發(fā)展方向、發(fā)展方式的重大變化，可謂“牽一發(fā)而動全身”。在這種情況下，為存量民辦高職院校的分類管理設(shè)置過渡工作期限，是合理且必要的。設(shè)立過渡期有利于省級教育行政部門制定系列操作文件與制度，摸清各高職院校的選擇意向，再針對每一所高職院校制定針對性措施，按照先易后難、分步實施，以“一地一策”“一校一策”“統(tǒng)籌推進(jìn)”的方式穩(wěn)妥推進(jìn)分類登記工作。綜合考量民辦高職院校的固有特點和教育主管部門的工作壓力，將分類管理的過渡期設(shè)置為5年較為合理，從《新民促法》正式生效的2017年9月1日起，到2022年8月31日止，所有民辦高職院校皆應(yīng)選定營利或非營利性質(zhì);過渡期屆滿，民辦高職院校舉辦者尚未作出明確選擇的，視為選擇非營利性辦學(xué)性質(zhì)。為維護(hù)民辦高職院校法人財產(chǎn)權(quán)不受侵害，在過渡期屆滿前發(fā)生舉辦者變更、股權(quán)結(jié)構(gòu)變更、辦學(xué)地址變更等重大變更事項，民辦學(xué)校舉辦者必須提前明確選擇營利性或非營利性辦學(xué)方向，并報省級教育主管部門備案。

[參考文獻(xiàn)]

[1]忻福良，陳潔.對民辦學(xué)校實行分類管理的調(diào)研與思考[J].教育發(fā)展研究，2009（18）：11-14.

[2]王諾斯，張德祥.制度創(chuàng)新視域下民辦高校分類管理的現(xiàn)實困境分析[J].中國高等教育研究，2017（2）：14-18.