摘 要 PPP模式主要適用于投資規(guī)模大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目。政府鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式,吸引社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。在PPP項(xiàng)目中,運(yùn)營(yíng)是非常重要的實(shí)施階段。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的期限最長(zhǎng),所需資金較大,期間會(huì)遇到各種風(fēng)險(xiǎn),加之現(xiàn)在關(guān)于PPP法律文件體系不健全,因此政府和社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)在PPP合同中對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段對(duì)各自權(quán)利和義務(wù)作出明確的約定,以免雙方在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生不必要的糾紛和分歧。本文對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的法律實(shí)務(wù)進(jìn)行介紹和分析。
關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn) 運(yùn)營(yíng) 爭(zhēng)議解決
作者簡(jiǎn)介:張濟(jì)迪,吉林財(cái)經(jīng)大學(xué),研究生,研究方向:經(jīng)濟(jì)法。
中圖分類號(hào):D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.305
PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理是指社會(huì)資本按照PPP項(xiàng)目協(xié)議的約定,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目采取一定的措施,保障社會(huì)資本在合作運(yùn)營(yíng)期間按照PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。
(一) PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體
PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)關(guān)系到社會(huì)資本的投資和回報(bào)能否實(shí)現(xiàn),否能向社會(huì)提供合格的公共產(chǎn)品和高質(zhì)量的公共服務(wù)。項(xiàng)目公司如果沒(méi)有某些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),很有可能要聘請(qǐng)專業(yè)的運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分配以及運(yùn)營(yíng)商資質(zhì)能力的不同,專業(yè)運(yùn)營(yíng)商在不同項(xiàng)目中所負(fù)責(zé)的工作范圍和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不同。例如,在一些政府付費(fèi)項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司不愿承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)或承擔(dān)有限風(fēng)險(xiǎn),可能獨(dú)立運(yùn)營(yíng);而在以使用者付費(fèi)為主的項(xiàng)目中,由于需求風(fēng)險(xiǎn)較大,項(xiàng)目公司很可能委托專業(yè)的運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng),以降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
(二)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)基本原則
政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本,其服務(wù)的對(duì)象是人民群眾。因此,傳統(tǒng)的公共服務(wù)原則也適用PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。
1.安全穩(wěn)定原則
PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的主要特征是服務(wù)對(duì)象廣、準(zhǔn)入門檻低、涉及到大眾的公共利益,影響廣泛。因此安全、穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)是PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)首要考慮的因素,即PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)首先要確保其提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)不會(huì)對(duì)人民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全造成損失,并且產(chǎn)品和服務(wù)要保持連續(xù)性,不能中斷,以保證企業(yè)、老百姓的生產(chǎn)生活的便利性。
2.高效率、高質(zhì)量原則
項(xiàng)目公司作為以營(yíng)利為目的的企業(yè),必須增強(qiáng)高效的供給及高質(zhì)量的服務(wù)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)必須講求效率,爭(zhēng)取以最小的成本獲得最高的效能。具體來(lái)說(shuō),可以通過(guò)打造透明運(yùn)營(yíng)機(jī)制,接受群眾監(jiān)督;簡(jiǎn)化運(yùn)營(yíng)決策權(quán)流程,做到高效便民等。
3.公平原則
PPP項(xiàng)目具有一定的公益性,為了防止項(xiàng)目公司過(guò)多盈利而損害政府和公眾利益,就需要對(duì)項(xiàng)目公司的收益進(jìn)行必要的限制,公平原則就此應(yīng)運(yùn)而生,要求PPP項(xiàng)目要權(quán)衡好企業(yè)與公共利益之間的平衡,這就需要設(shè)定一個(gè)合理的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。首先必須保障社會(huì)公共利益,其次如項(xiàng)目使投資方受損,則政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)。
(一)土地權(quán)屬不清的風(fēng)險(xiǎn)
土地權(quán)屬直接關(guān)系到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),如果解決不好將直接影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。如國(guó)內(nèi)錦江運(yùn)動(dòng)體育場(chǎng)項(xiàng)目,深圳鵬森公司出價(jià)1.026億元競(jìng)拍取得該項(xiàng)目27年的運(yùn)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目已經(jīng)建好并開(kāi)始運(yùn)營(yíng)時(shí),錦江市政府認(rèn)為項(xiàng)目在集體土地上進(jìn)行非農(nóng)業(yè)工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)違反了《土地管理法》的強(qiáng)制性規(guī)定,主張PPP項(xiàng)目合同應(yīng)屬無(wú)效就屬于此類型的土地權(quán)屬糾紛。
(二)市場(chǎng)需求變化與收益風(fēng)險(xiǎn)
市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)直接影響到項(xiàng)目公司的投資回報(bào)。特別在軌道交通、收費(fèi)路橋的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中,由于項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格的相對(duì)固定,伴隨通貨膨脹的宏觀大環(huán)境,物價(jià)上漲、員工工資上調(diào)、周邊其他交通設(shè)施開(kāi)通等變化,項(xiàng)目收益會(huì)明顯縮水。
(三)PPP運(yùn)營(yíng)人才缺乏風(fēng)險(xiǎn)
多數(shù)項(xiàng)目公司缺乏專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理人員和維護(hù)人才,這也是PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之一。目前承擔(dān)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本大多為工程公司與財(cái)務(wù)公司,這些公司擁有技術(shù)實(shí)力雄厚的建設(shè)工程與財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn),但缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理與投融資管理經(jīng)驗(yàn)。
(四)法律、政策法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)家的法律、政策調(diào)整對(duì)PPP項(xiàng)目的合同履行有著直接影響。我國(guó)卻缺少一部統(tǒng)一適用的PPP法律法規(guī)。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目的實(shí)施一般依據(jù)部委的規(guī)章和規(guī)范性文件。但這些文件內(nèi)容頻繁變更。容易引起PPP項(xiàng)目合同糾紛。如轟動(dòng)國(guó)內(nèi)的“長(zhǎng)春匯律項(xiàng)目案”。該項(xiàng)目在正式運(yùn)營(yíng)的前三年,雙方合作融洽。但國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資的固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》提出,保證外方投資者的固定回報(bào)不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則,要求對(duì)地方政府的固定回報(bào)條款進(jìn)行清理。因此長(zhǎng)春市政府按照新文件的新規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目合同雙方無(wú)法就投資回報(bào)率問(wèn)題重新進(jìn)行談判達(dá)成一致意見(jiàn),導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止。
(一)項(xiàng)目土地權(quán)屬的風(fēng)險(xiǎn)防范
在項(xiàng)目合同起草和談判時(shí),雙方應(yīng)對(duì)征地、拆遷、安置的范圍、進(jìn)度、實(shí)施責(zé)任主體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)等條款予以協(xié)商。土地使用權(quán)條款是PPP新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目合同的必備條款。實(shí)踐中有的PPP項(xiàng)目合同約定:“甲方應(yīng)在本協(xié)議生效后,以 形式向乙方提供 PPP項(xiàng)目用地的土地使用權(quán),并確保乙方在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獨(dú)占性地使用土地”。如王小郢污水處理廠項(xiàng)目,特許經(jīng)營(yíng)期23年,超過(guò)了法律規(guī)定的對(duì)租賃期最長(zhǎng)20年的規(guī)定。另外,根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》關(guān)于地上附著物、構(gòu)筑物實(shí)行“房隨地走”、一并轉(zhuǎn)讓的原則,租賃土地上的房屋和構(gòu)筑物難以確定權(quán)屬。最終經(jīng)談判,中標(biāo)人同意在不調(diào)增水價(jià)的前提下,自行繳納土地出讓金,由政府向其有償出讓污水處理地塊。
(二)完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制
在PPP運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,會(huì)有多種因素影響項(xiàng)目的定價(jià),同時(shí)影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn),直接關(guān)系到投資人的投資收益。因此有必要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)整以維持項(xiàng)目的可用性及營(yíng)利性??梢栽诤贤性O(shè)計(jì)一個(gè)合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。例如,北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目,該項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng),運(yùn)營(yíng)專業(yè)化程度高??紤]保障社會(huì)資本的合理收益,政府授予項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán),采用使用者付費(fèi)模式。該項(xiàng)目投資收益影響最大的因素就是客流量,其次是商業(yè)廣告和通信等商業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入。因此為保證社會(huì)資本的合理收益,項(xiàng)目合同規(guī)定,項(xiàng)目采用“測(cè)算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營(yíng)成本和和確定投資收入的依據(jù),同時(shí)建立測(cè)算票價(jià)調(diào)整機(jī)制。如果實(shí)際票價(jià)收入水平低于測(cè)算票價(jià)收入水平,市政府就需要就其差額給予特許經(jīng)營(yíng)公司補(bǔ)償。如果實(shí)際票價(jià)收入水平高于測(cè)算票價(jià)收入水平,特許經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)將其差額的70%返還給市政府。
(三) 政府方應(yīng)做好監(jiān)督考核
在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段,為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督,確保公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、效率和持續(xù)性,政府的監(jiān)督部門依照法律的規(guī)定,有權(quán)行使監(jiān)督職能,會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合考評(píng),并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為產(chǎn)品價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼與合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此社會(huì)資本方應(yīng)重視對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理人才的培養(yǎng),必要時(shí)設(shè)立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在項(xiàng)目管理上充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理層的作用,重點(diǎn)要做到嚴(yán)格控制運(yùn)營(yíng)期限,提高服務(wù)質(zhì)量;制定計(jì)劃,防范運(yùn)營(yíng)中無(wú)法預(yù)料的技術(shù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。如深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目,該項(xiàng)目采用ROT模式,(改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交),由龍崗區(qū)政府將大運(yùn)場(chǎng)館移交給佳兆業(yè)集團(tuán)以總運(yùn)營(yíng)商的身份運(yùn)營(yíng)管理。為破解大運(yùn)體育場(chǎng)持續(xù)虧損難題,深圳市政府同意將大運(yùn)中心周邊1公里的土地資源交給龍崗區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng),并與大運(yùn)中心聯(lián)動(dòng)對(duì)接。佳兆業(yè)依托場(chǎng)館平臺(tái),把體育與文化、會(huì)展、商業(yè)有機(jī)串聯(lián)起來(lái),把體育產(chǎn)業(yè)鏈植入商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式中,對(duì)化解大型體育場(chǎng)館賽后運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性管理難題進(jìn)行了有益嘗試。
(四) 政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目合同簽訂后,法律調(diào)整責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān)。在西寧污水處理糾紛案中,由于青海省政府的政策變更,項(xiàng)目合同一方的西寧市政府執(zhí)行省政府的新規(guī)定侵犯了項(xiàng)目公司的利益。根據(jù)合同法的原則,在合同依法有效的前提下,雙方應(yīng)按照合同約定履行。而在合同履行中,由于國(guó)家法律和政策發(fā)生變化,其風(fēng)險(xiǎn)一般應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。因此,雙方在起草項(xiàng)目合同時(shí),應(yīng)協(xié)商國(guó)家法律和政策變化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款。如大理石生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程,該項(xiàng)目采用BOT模式(投資建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交),將全市城鄉(xiāng)生活垃圾按照統(tǒng)一流程,通過(guò)收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行處置。為保障項(xiàng)目投資者的利益,化解國(guó)家法律、政策法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn),大理市政府先后建立生活垃圾處理收費(fèi)制度、垃圾收集清運(yùn)責(zé)任制度、考核獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度,出臺(tái)相應(yīng)政策文件,使全套系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)有章可循、有據(jù)可查,確保工作到位。
PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議通過(guò)何種途徑解決?目前我國(guó)法律對(duì)PPP項(xiàng)目協(xié)議的爭(zhēng)議解決方式?jīng)]有做出任何規(guī)定。只有在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第22條有所提及:“在PPP項(xiàng)目合同履行中發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商一致的,可以申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟”。筆者認(rèn)為最直接的方式是在合同中約定,具體程序主要有三種:友好協(xié)商、專家裁決、訴訟或仲裁。
(一)友好協(xié)商
友好協(xié)商可以防止雙方在爭(zhēng)議初期就啟動(dòng)法律程序,避免訴訟和沖裁所需時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高的缺陷。
(二)專家裁決
眾所周知,PPP項(xiàng)目的專業(yè)性較強(qiáng),爭(zhēng)議也可以通過(guò)專家裁決的方式解決。在PPP項(xiàng)目合同履行期間,因項(xiàng)目建設(shè)設(shè)計(jì)、工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的要求以及其他技術(shù)問(wèn)題,雙方經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議。而專家對(duì)技術(shù)糾紛具有其專業(yè)上的優(yōu)勢(shì),他們可以分析出糾紛的原因并提出技術(shù)解決方案。
(三)訴訟或仲裁
仲裁是PPP項(xiàng)目合同當(dāng)事人在合同中或合同糾紛發(fā)生后達(dá)成的,將爭(zhēng)議提交給沖裁機(jī)構(gòu)依照該機(jī)構(gòu)的規(guī)則解決糾紛。仲裁與訴訟更具程序上的靈活性,當(dāng)事人雙方可以自行選擇仲裁員、一裁終局的特點(diǎn)。仲裁裁決具有與民事判決同等的執(zhí)行力,法院一般無(wú)權(quán)干涉仲裁的程序。
訴訟是另一種爭(zhēng)議解決方式,但關(guān)于PPP項(xiàng)目合同糾紛案件的性質(zhì),理論界與實(shí)務(wù)界均存在很大的爭(zhēng)議。即PPP項(xiàng)目合同糾紛案件是適用民事訴訟還是行政訴訟?2014年修改的《行政訴訟法》規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛法院可以按照行政案件來(lái)處理。但在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之外的政府與社會(huì)資本之間的糾紛,法律卻沒(méi)有規(guī)定可以按行政訴訟案件處理。最高法在(2015)民一終字第244號(hào)裁決書中,認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同具有明顯民商事法律關(guān)系性質(zhì),應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同。因此應(yīng)當(dāng)將PPP項(xiàng)目合同做民事訴訟來(lái)解決爭(zhēng)議。
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