孟天廣 趙娟

摘 要： 互聯(lián)網(wǎng)普及重塑著國家社會關系，驅動著網(wǎng)絡問政等政府回應制度的形成及擴散。地方政府在中央壓力、社會驅動、地方創(chuàng)新和政策學習等驅動下，逐步建立多元化網(wǎng)絡問政制度，現(xiàn)有研究未能從制度視角討論中國式回應性政府。本文以2009-2017年各省網(wǎng)絡問政的比較制度分析和人民網(wǎng)“地方領導留言板”的實證研究，探討了網(wǎng)絡問政制度在我國的擴散態(tài)勢、制度設計和運行模式，考察了多元化制度模式下的回應績效。回應制度擴散呈跨區(qū)域與鄰近區(qū)域學習共存的全國互動模式，且在制度設計上同質性和差異性并存?，F(xiàn)階段逐步形成了黨委主導型、混合型、政府主導型、吸納部門主導、行政業(yè)務部門主導、督導部門主導、信訪主導七類運行模式，凸顯出差異化回應績效?？傊狙芯繛榻ㄔO中國式回應性政府，提升政府回應能力提供理論和實踐參考。

關鍵詞： 網(wǎng)絡；回應性政府；網(wǎng)絡問政；制度擴散；模式

中圖分類號： D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-036-（9）

一、引言：網(wǎng)絡驅動的回應性政府

21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)技術已成為推動國家治理創(chuàng)新和政府治理生態(tài)變革的重要力量。特別是ICT技術（Information Communications Technology）的廣泛應用，塑造著國家治理的新情景、新模式和新動力。互聯(lián)網(wǎng)的開放性、及時性和匿名性，為公民獲取政治信息和表達政治觀點提供了低風險、低成本的手段。網(wǎng)絡在培育公民政治參與意識、促進政府和公眾互動、提高國家治理能力的同時，信息的可見性與傳播性給政府回應帶來巨大壓力。一方面，網(wǎng)絡普及帶來的“數(shù)字民主”（Digital Democracy）浪潮推動著國家治理體系和能力的不斷優(yōu)化；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)在物質接入（Material Access）、精神接入（Mental Access）、技能接入（Skills Access）和使用接入（Usage Access）方面的群體差異[1]，使網(wǎng)絡對公民的技術賦權具有局限性，在工業(yè)化國家和發(fā)展中國家之間、信息富有者和貧窮者之間以及公共生活的不同領域之間[2]，產(chǎn)生了顯著的數(shù)字鴻溝（Digital Divide）?；ヂ?lián)網(wǎng)作為政府治理的創(chuàng)新手段，在賦權公民積極參與公共治理、表達政策訴求的同時，也為政府強化網(wǎng)絡空間的治理能力，有效回應公民訴求以實現(xiàn)良性政治互動[3]，提供了創(chuàng)新實踐。盡管回應性政府探索早已有之，但在大數(shù)據(jù)時代受網(wǎng)絡驅動的回應性政府建設成為當下我國政府富有時代感的治理轉型探索。

回應性政府建設在中國實踐的突出成就，體現(xiàn)在通過網(wǎng)絡問政制度來實現(xiàn)政府對公民偏好的持續(xù)性、及時性回應。網(wǎng)絡問政的主體內涵是雙重的，是有問有答的良性互動過程，需要問政主體雙方的共同努力[4]，公民有意愿和能力參與問政，政府有意愿和動力對之進行回應。網(wǎng)絡問政制度的運行，基于政府搭建問政平臺設置專門機構進行常態(tài)化網(wǎng)絡互動，或通過網(wǎng)站設立政務相關欄目進行制度化互動。以兩種典型模式為例，人民網(wǎng)“地方領導留言板”于2006年在全國首創(chuàng)了網(wǎng)絡問政平臺，獲得了廣大網(wǎng)民的積極參與，掀起了開放式網(wǎng)絡問政平臺建設的浪潮[5]。第二種典型模式是政務網(wǎng)站的互動反饋欄目。政府網(wǎng)站上政民互動模塊盡管普遍建立，但回應情況存在較大差異[6]。簡言之，大數(shù)據(jù)時代回應性政府建設是政府適應時代需求和社會需求的必然路徑，何以產(chǎn)生回應實踐差異則需要從各地政府網(wǎng)絡問政的制度安排和運行模式中予以探究。

網(wǎng)絡驅動下，地方政府逐步采納和建立網(wǎng)絡問政制度，在自上而下、自下而上、社會經(jīng)濟驅動等影響下凸顯出全國擴散趨勢，逐步形成異質性的網(wǎng)絡問政制度安排和運行模式，表現(xiàn)出差異化的網(wǎng)絡回應績效。本文從過程和結果導向探尋我國網(wǎng)絡問政制度擴散的表現(xiàn)、動力，借助制度設計（文本）分析探究不同區(qū)域的模式偏好，并基于網(wǎng)絡問政的現(xiàn)實運行來探究不用模式的治理績效，試圖以網(wǎng)絡問政制度為契機，探究大數(shù)據(jù)時代回應性政府建設的多樣化探索及其背后的政治社會根源。本文以各省政府設立網(wǎng)民留言辦理的相關制度及其運行為分析對象，選取2009-2017年設立網(wǎng)民留言回復制度的24個省份40多項制度文本為分析資料探究制度設計偏好，以同期“地方領導留言板”的大數(shù)據(jù)資料來考察網(wǎng)絡問政的實際運作模式及其治理效果。

二、文獻回顧與研究視角

1. 網(wǎng)絡何以驅動回應性政府建設

互聯(lián)網(wǎng)正在建構新型政治互動的生態(tài)、機制和空間。網(wǎng)絡技術革新及相關應用的普及，使得公眾獲取政治信息更為便利、充分，參與公共治理的成本更低、影響更強，成為政府回應社會偏好的重要驅動力。技術變革與公眾參與，共同構成回應性政府建設的動力，現(xiàn)有對網(wǎng)絡驅動政府回應的機制研究主要聚焦于互聯(lián)網(wǎng)對政府與公民互動、溝通關系的多面向影響。

互聯(lián)網(wǎng)為公眾“自下而上”參與公共事務提供了場所和平臺，公共話語的主動權和影響力的提升為均等化政策影響提供了現(xiàn)實條件。Foster和McChesney等人認為，在社會、政治和經(jīng)濟語境下催生的互聯(lián)網(wǎng)技術限定了其發(fā)展形態(tài)[7]，受政府各類監(jiān)管手段的影響，網(wǎng)絡參與或話語正在與傳統(tǒng)政府權力進行深入互動和博弈。網(wǎng)絡為公民參與所帶來的便捷性、開放性和影響力，使得公民在政治互動、政治溝通中的地位顯著提升，以日益與公權力相對平等的位置參與公共治理，這深刻地改變了現(xiàn)代國家的科層制政府體系，為傳統(tǒng)治理結構中政府與社會進行信息傳輸、交換提供了新機制，尤其是互聯(lián)網(wǎng)使民情民意得以頻繁、及時和全面表達，政府同時利用互聯(lián)網(wǎng)及時、高效地響應民意。與此同時，有學者認為互聯(lián)網(wǎng)的影響關鍵不在于網(wǎng)絡平臺中公共話語權和政府科層權力的比較，而應肯定互聯(lián)網(wǎng)技術的政治或公共屬性在國家治理語境中所發(fā)揮的功能[8]。公共議題在網(wǎng)絡空間的深入討論和廣泛傳播，正在不斷地發(fā)揮著治理相關信息的生產(chǎn)和處理、理性公民的培育和訓練以及良性政民互動方式的形成等功能。這些實踐使人們切實看到網(wǎng)絡技術對公共話語權所賦予的力量。與此同時，網(wǎng)絡為政府回應帶來治理創(chuàng)新的機遇，互聯(lián)網(wǎng)為政府降低信息不對稱提供可能，作為信息渠道、公共領域和集體行動的平臺[9]，網(wǎng)絡上涌現(xiàn)著大量個人或群體的利益關切、社會公共議題的訴求認知、對政府官員或政策的建議意見和集體行為的討論，為政府“自上而下”內部垂直督導和外部社會治理提供了充分信息，進而為其決策制定和注意力分配提供依據(jù)。

2. 中國的回應性政府研究

近年來伴隨著治理理論的革新，學術界愈加關注治理的質量（Quality of government）而非僅聚焦于治理結果。政府回應性被認為是良好治理的基本原則，政府對公民偏好的持續(xù)回應是現(xiàn)代國家的基本特征。對中國政府回應性的關注始于2000年國際行政院校聯(lián)合會（IASIA）召開的以“增進政府責任性、回應性與效率”為主題的國際會議，基于新千年政府為公民提供高效服務的社會需求而提出?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的蓬勃發(fā)展使網(wǎng)絡迅速成為公眾參與的新興平臺，伴隨2006年我國對網(wǎng)絡問政的實踐探索，對回應性政府的研究漸趨豐富。早期研究聚焦于規(guī)范地討論政府的回應職能，以及政府回應社會偏好的能力和途徑。隨著一系列回應制度的建立和實施，尤其在各類網(wǎng)絡問政平臺、政府熱線等渠道的現(xiàn)實情境推動下，政府對公眾需求的精準定位、及時應對，以及于公眾訴求進行民主決策、監(jiān)察監(jiān)督等實踐突飛猛進，政府通過互聯(lián)網(wǎng)回應公眾訴求成為大勢所趨，網(wǎng)絡驅動的回應性政府亦逐漸成為學界研究焦點。

中國回應性政府研究的核心關注在于如何回應公眾訴求、緩解社會壓力、構建回應性政府。研究主題集中于對議題選擇、回應條件、回應策略及影響機制的探討?？傮w而言，中國政府具備一定程度的回應性，但其回應行為呈現(xiàn)選擇性特征[10]。在回應條件上，政府對無論來自正式制度還是非正式網(wǎng)絡渠道反映的民意，大多數(shù)地方政府官員都會接納公民意見，值得注意的是，政府回應性的有效實現(xiàn)依賴于公民向政府表達偏好的意愿和能力、政府官員將民意納入決策的意愿及其自主權[11]。政府并非對所有議題具有同等程度的回應，地方政府對集體性而非個體性表達、本地居民而非流動人口表達的訴求有更好的回應，對低成本且單一性的議題更容易回應[12]；同時，訴求話語也影響政府回應行為，有研究發(fā)現(xiàn)公眾訴求中如使用賢能話語、具有內集體認同特征的議題更容易得到回應[13]。源自訴求主體的強勢程度和議題復雜程度是選擇性回應的直接來源，更深層次的原因則在于回應考核動力來源于自上而下的考核或問責機制[14]。

綜上，現(xiàn)有文獻多從政府回應的過程、結果及影響條件和機制進行研究，從宏觀環(huán)境到微觀回應議題及回應個體特征均有所涉及?，F(xiàn)階段，在網(wǎng)絡驅動下，我國政府的回應行為已制度化運作。然而，目前的政府回應性研究尚未對回應制度給予關注，也未能回答政府回應制度的擴散、實際運作及模式偏好等重要問題。制度之所以重要是因為它具有三重功能：既是對行為的一種規(guī)制，也是對行為的一種支持，更是對現(xiàn)實世界的一種認知[15]。本文從制度視角探討網(wǎng)絡問政這項新生制度的設計、擴散及實際運作。具體而言，涉及三個維度：（1）制度化，即政府對網(wǎng)絡問政辦理規(guī)則的設計和正式化；（2）制度影響：各要素被政府采納并整合進政府實際運作中；（3）制度變遷：網(wǎng)絡問政的制度擴散及創(chuàng)新趨勢，這一變遷過程可能產(chǎn)生趨同或多樣性[16]的不同結果。

三、網(wǎng)絡問政的制度擴散及其動力

網(wǎng)絡問政的制度化是政府對公眾產(chǎn)生及時、持續(xù)性回應的關鍵保障。對2009-2017年我國各省制定的40多項網(wǎng)絡問政相關制度進行發(fā)布時間、地域和內容的文本分析，可從中探究其制度擴散的時空態(tài)勢及制度設計內容偏好，為擴散動力來源及后續(xù)分析奠定基礎。

1. 網(wǎng)絡問政的制度擴散態(tài)勢分析

以我國各省初次設立網(wǎng)絡問政回應制度的時間節(jié)點來看，網(wǎng)絡問政制度的擴散經(jīng)歷了孕育發(fā)展、平穩(wěn)增長和緩慢增長三個階段：孕育發(fā)展期（2009年3月-12月），幾乎每個月均有省份出臺相關規(guī)定，超過1/3省份的網(wǎng)絡問政回應的制度化于此間進行；平穩(wěn)增長期（2010年7月-2011年5月），制度化速度保持了相對快速的增長，7個省份或集中于同一時間出臺、或相隔兩月即有一個省份出臺相關規(guī)定；而緩慢增長期（2011年6月-至今）的制度擴散則呈零星散落之勢，擴散間隔時間長，六年半時間內只有5個省份相繼設立網(wǎng)民留言回復制度。

從地域分布來看，孕育發(fā)展期設立網(wǎng)絡問政回應制度的9個省份主要以華北和西南地區(qū)為主；平穩(wěn)增長期則主要在華東地區(qū)擴散，其次，西南和西北地區(qū)分別有2個省份；緩慢增長期則主要分布在西北地區(qū)。在區(qū)域擴散模式上，孕育發(fā)展期中部相鄰三省先后發(fā)布相關制度、其他各省地域相對分散，整體呈“跨區(qū)域的位移擴散模式”[17]；平衡增長期除遼寧省外，其余8省均兩兩相鄰，呈區(qū)域鄰近擴散模式；緩慢增長期，新設立網(wǎng)絡問政回應制度的省份可能受已制度化省份的影響，基本處于已擴散省份的包圍圈內，亦呈區(qū)域鄰近擴散模式。

制度內容分析可對文本內容的同質性進行考察。對網(wǎng)絡問政回應制度進行文本清理、分詞、刪除停詞、提取詞干后，生成制度文本中詞頻最高的100個詞。其中具有實際意義的關鍵詞包括：留言、辦理、工作、省政府、省委、辦理、督查、回復、意見、及時、承辦、辦公廳、政務網(wǎng)站、信訪等。從語義進行分析，網(wǎng)絡問政回應制度主要以處理政府網(wǎng)站以及網(wǎng)絡平臺的留言辦理工作為主；其督查和辦理主體涉及省政府、省委、辦公廳、信訪辦等機構；從詞云圖的動詞表述可看出，留言辦理的流程基本包括辦理、督查、回復、承辦，以上主體將分別承擔不同流程的主要職責；同時，多數(shù)制度對“及時”回應做出時限規(guī)定，表明回應效率是制度發(fā)布主體最為強調之處。

2. 網(wǎng)絡問政的制度擴散動力分析

近年來網(wǎng)絡問政制度的擴散已呈普遍趨勢。綜合筆者的調查和訪談，地方政府網(wǎng)絡問政制度的擴散受社會（技術）驅動、自下而上政策試驗、自上而下驅動和政策學習（模仿）四種動力的綜合推動。四種動力在各地采納網(wǎng)絡問政制度時的作用大小有異，反映出我國地方治理的多元化機制。

首先，ICT技術的迅猛發(fā)展重塑了社會互動方式，社會經(jīng)濟條件的變化向制度變革施加了適應新條件的壓力。在互聯(lián)網(wǎng)普及率達55.8%的當代中國，網(wǎng)民規(guī)模已達7.72億，占全世界網(wǎng)民總數(shù)的五分之一[18]。例如，人民網(wǎng)“地方領導留言板”自2006年開辦以來，網(wǎng)民留言量持續(xù)增加，2009年與2010年增長率分別高達55%與77%，政府回應量的增長率自2009年起則連續(xù)三年保持在100%以上。這三年亦是回應制度高速擴散的時期。網(wǎng)絡生發(fā)的社會需求驅動了政府和公眾互動方式的改變，使地方政府不得不重視由此帶來的回應制度需求。

其次，地方自下而上基于社會需求的政策試驗，推動了網(wǎng)絡問政制度的進一步擴散。如廣東省在網(wǎng)絡問政方面的前沿探索——2009年誕生全國第一個網(wǎng)絡新聞發(fā)言人、率先通過3個網(wǎng)絡問政平臺拉開“問答辦督”政民互動進程、舉辦“民間拍案”拍磚會和網(wǎng)民論壇匯聚網(wǎng)民智慧等，相關實踐在獲得全國表彰的同時，引發(fā)其他區(qū)域的模仿和學習。

再次，中央政府以自上而下的強制性權威，對政府回應的制度化及制度擴散具有強化作用。2007年《政府信息公開條例》的公布及實施，催化了網(wǎng)絡問政的現(xiàn)實實踐，網(wǎng)絡初步成為信息和輿論的集散地。2008年成為“網(wǎng)絡問政年”，開啟了隨后的回應制度化進程。2014年，中央政府開通“我向總理說句話”欄目，為回應政府建設進一步指明方向。其后，2016年，習近平提出讓互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)揚民主、接受監(jiān)督新渠道的網(wǎng)絡群眾路線。2017年，國家進一步從頂層設計層面提出綱領要求，指出要將政府網(wǎng)站打造成更加及時的回應關切和便民服務平臺，網(wǎng)絡問政的回應制度建設由此更具合法性。

最后，制度擴散并非是自發(fā)的無意識行為，而是政府基于外部環(huán)境與自身條件的有意識選擇。社會需求和中央政府驅動，共同構成網(wǎng)絡問政擴散的外部壓力，推動地方政府為適應外部環(huán)境、提高自身合法性而采納相關實踐。制度制定者通常會有選擇地進行學習[19]，全國性論壇或先進表彰為制度的擴散提供了機會。如一年一度的人民網(wǎng)網(wǎng)民留言辦理工作會議暨表彰大會，為地方政府學習提供了最佳場所，使省級政府回應制度的擴散呈現(xiàn)整體上的全國互動模式。

四、網(wǎng)絡問政的模式偏好：基于制度設計的分析

1. 監(jiān)管和回應主體的權威性

現(xiàn)階段網(wǎng)絡問政制度的責任/運行主體涵蓋各級黨委辦公廳/室、政府辦公廳/室、業(yè)務類部門、吸納類部門、監(jiān)督類部門和信訪類部門六類機構。其中，業(yè)務類部門是以具體行政業(yè)務承辦類別為職責劃分的部門；吸納類部門是以信息、熱線辦、網(wǎng)信或社情民意機構為主體的部門。各省制度發(fā)布和監(jiān)管主體主要有黨委主導型、政府主導型、混合型、吸納類部門主導型、業(yè)務類部門主導型模式。黨委主導型由省委辦公廳或督查室在黨委領導下發(fā)布決策和文件；政府主導型是指由政府辦公廳或督查室發(fā)布相關規(guī)章?；旌闲椭赣牲h委、政府或其下設信訪類部門共同發(fā)布和監(jiān)管。

在發(fā)布網(wǎng)絡問政制度時，黨委辦公廳/督查室是制度發(fā)布的第一責任主體，政府辦公廳/督查室是回應制度發(fā)布的第二責任主體。整體來看，大多數(shù)省份偏好混合型模式，即省委、省政府聯(lián)合共同發(fā)布，以示重視。有些省份由黨委和信訪部門共同發(fā)布相關制度，如云南??；有些省份由黨委和政府單獨分別發(fā)文，并分別會同信訪局處理給黨委領導和政府領導的留言，如寧夏回族自治區(qū)；有些省份為強化對網(wǎng)絡問政留言辦理的重視程度，同時由黨委、政府和信訪部門三方共發(fā)共管、統(tǒng)籌協(xié)調，如天津市。網(wǎng)絡問政的辦理主體制度設計上，各省呈現(xiàn)明顯偏好集聚（如表1所示）：更多省份偏好由業(yè)務類部門負責回應，其他類型次之，分布數(shù)量幾乎相同。其中，有些省份具有雙重辦理主體，如四川將轉送和交辦各行政機關的留言回應工作區(qū)分為不同機構予以回應，轉送留言或信件由具體承辦單位回應，交辦的留言或信件則由承辦單位向省信訪局反饋辦理結果，由省信訪局統(tǒng)一回復。

2. 回應流程的完整性

在回應流程的制度設計方面，山西和天津做出了相對完整的流程規(guī)定，在收集梳理、分類辦理、辦理時限、回復反饋、檔案留存、信息通報的各個環(huán)節(jié)均有說明。安徽、四川和廣西的制度流程設計較為完整，對認領、反饋、復核和督辦的要求以及留言受理的范圍，做出了制度化說明。其他省份則對回應流程的責任主體和制度設計進行籠統(tǒng)描述和宏觀規(guī)定。如海南省政府督查室發(fā)布的《關于認真研究回復人民網(wǎng)網(wǎng)友意見的通知》指出，“各責任單位要在及時開通回復賬號的基礎上，認真去研究制定辦理留言工作的具體方案”，并未明確責任單位。河南省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布的《關于開展集中辦理人民網(wǎng)網(wǎng)民給省委書記省長留言工作的通知》指出，省委辦公廳專門抽調人員成立“省委省政府集中辦理網(wǎng)民留言專項辦公室”，各省轄市和省直單位相應成立機構開展工作。其中，只從應然意義上進行宏觀表述，對辦理流程等未做明確規(guī)定。此外，回應流程的辦理機制主要有統(tǒng)一部門轉辦/交辦、涉及部門主動認領或者二者混合三種情況。山西、云南、陜西等10個省份主要通過轉辦/交辦方式對留言辦理工作進行梳理和分類辦理；安徽、廣西、青海、甘肅則通過轉辦/交辦和主動認領共同對留言進行回應，海南則以各責任單位開通回復賬號、主動認領模式予以回應。

3. 回應的及時性

各省對回應及時性做出了辦理時限的差異化規(guī)定。辦理時限因咨詢和諫言類等事由相對簡單的一般性留言，與情況復雜的申訴等留言而有所不同。就制度設計而言，云南、四川和甘肅對一般性留言的回應時間最為及時，均為5個工作日，天津、湖北、西藏、陜西的回應及時性次之，為7個工作日。廣西、青海、西藏、浙江、陜西則未對留言類別的回應時間進行劃分；對做出類別劃分的省份來說，復雜類留言回應時間集中在15-90個工作日，其中，最為及時的為甘肅（15個工作日），其次是貴州（20個工作日），更多省份規(guī)定最長不超過90個工作日，如安徽、天津、湖北等。此外，有些省份制度設計中偏好對此類時限不做明確規(guī)定，如浙江和貴州提出對把握不準、不能按時結辦的留言可說明延辦理由，提出延辦申請，但并未明確延辦時限。

4. 回應的問責性

根據(jù)辦結結果構成的嚴重程度，制度設計對不當回應行為的問責形式分為書面檢查、通報批評和行政處分。整體而言，對拖緩辦結時間、敷衍應付或產(chǎn)生不良社會影響的，各省份主要以通報批評形式進行問責，如山西、天津、遼寧、廣西、青海、西藏、甘肅、山東等。對于在留言辦理中由于弄虛作假等行為造成嚴重后果的，只有山西明確提出將按照《山西省行政機關及其工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》（晉政發(fā)〔2006〕19號）追究責任；天津則指出對“將來件人或留言人的檢舉、揭發(fā)材料或者有關情況透露、轉給被檢舉、被揭發(fā)人員或者單位的，依法給予行政處分”。更多省份偏好將責任追究做模糊化處理，如安徽、四川、廣西、陜西、西藏、山東等，制度規(guī)定中有嚴肅追究行政責任或向有關行政機關提出處理建議的表述，但并未明確如何追究、如何處理。

5. 機制的外溢性

人民網(wǎng)“地方政府留言板”是國內最早的全國性網(wǎng)絡問政平臺，其發(fā)展十余年來，已成為網(wǎng)絡問政、政民互動的重要渠道。在網(wǎng)絡問政制度擴散的過程中，網(wǎng)絡互動或問政平臺的應用產(chǎn)生了顯著的外溢性：除全國31個省市實現(xiàn)政務網(wǎng)站關于網(wǎng)絡問政板塊的全覆蓋，且均在人民網(wǎng)“地方政府留言板”建立主要領導的留言回復機制外，另有15個省份設立單獨網(wǎng)站反映民生訴求并予以回應，14個省份單獨開放網(wǎng)上論壇問政于民。其中，設立單獨網(wǎng)站的省份主要集中于華東、中南和西北相鄰省份，設立開放論壇的主要集中于中南、華東、西南相鄰省份，同時設立單獨網(wǎng)站和開放論壇的重合省份多達7省。

綜上分析，在網(wǎng)民回應的制度設計中，各省政府既表現(xiàn)出區(qū)域分布的差異性，同時顯示出一定的同質集聚效應。制度發(fā)布主體、辦理主體和回應的問責模式相對同質。在制度發(fā)布主體方面更加偏好選擇權威性高的主體，即以混合模式共同發(fā)布或黨委名義進行發(fā)布；辦理主體的模式更加偏好以業(yè)務部門為主導進行留言具體承辦和回復；回應及時性和機制外溢性方面則呈現(xiàn)數(shù)量相對均衡的同質性和差異性分配。此外，回應問責性方面更加偏好宏觀概括，問責規(guī)定越為宏觀，實踐中可能越難以落實。

五、網(wǎng)絡問政的運行模式與治理效果

上文從比較制度分析角度考察了各省網(wǎng)絡問政的制度設計，此部分從動態(tài)運行角度探討實踐中逐步形成的多元化網(wǎng)絡問政運行模式，并結合“地方領導留言板”大數(shù)據(jù)分析考察不同運行模式的治理效果。實地調研和大數(shù)據(jù)分析顯示，網(wǎng)絡問政的六類運行機構基本承擔了網(wǎng)絡問政的全流程業(yè)務，扮演著網(wǎng)絡民情采集、吸納和回應的關鍵主體。以“地方領導留言板”為例，黨委辦公廳/室是網(wǎng)絡問政的關鍵責任主體，回應了41.3%的網(wǎng)民訴求；政府辦公廳/室是第二大責任主體，29.7%的網(wǎng)民訴求由其回應，這充分反映了黨和政府一把手對網(wǎng)絡民意的重視。行政業(yè)務部門、吸納性部門和監(jiān)督部門也構成網(wǎng)絡問政的重要責任機構，分別響應了22.5%、9.8%和5.6%的網(wǎng)民訴求。傳統(tǒng)上承擔群眾來信來訪的信訪部門僅在少數(shù)地區(qū)承擔網(wǎng)絡問政職能，回應了2.5%的網(wǎng)民訴求。概言之，網(wǎng)絡問政的核心責任主體是各級黨政綜合部門，而吸納性部門在網(wǎng)絡時代有所擴張，成為踐行網(wǎng)絡群眾路線的關鍵部門。

回顧2010年以來網(wǎng)絡問政責任主體的演變，從側面為系統(tǒng)理解互聯(lián)網(wǎng)驅動政府（權力、機構和手段）變革提供了良好契機。2010年-2017年，網(wǎng)絡問政的實際回應機構發(fā)生了較大變化。黨委辦公廳/室和政府辦公廳/室是關鍵回應機構，共回應了超過70%的網(wǎng)民訴求。行政業(yè)務部門始終保持20%左右的回應比例，而凸顯增長趨勢的機構包括吸納部門和監(jiān)督部門。監(jiān)督部門在2013年之后大力強化了網(wǎng)絡問政，這與紀檢和督導機構在同期開展大規(guī)模反腐敗密切相關，網(wǎng)絡問政成為監(jiān)督黨政官員的新機制。

綜合考察各地網(wǎng)絡問政的實施情況，現(xiàn)階段網(wǎng)絡問政具有七種運行模式，其區(qū)域分布如表2所示，其中，黨委主導型、混合型和政府主導型是各省廣泛采納的運行模式。黨委主導型通常由各級黨委辦公廳/室委派、組建相關辦事機構專門負責網(wǎng)絡民情采集和回應，在運行過程中具備權威層次高、協(xié)調能力強、回應率高、回應速度快等典型特征，被浙江等采納；混合型模式表現(xiàn)為該區(qū)域不存在主導性回應主體，而是多種回應機構分工負責，具有靈活性強、分工協(xié)作等特征，分布在黑龍江等地；政府主導型類似于黨委主導型，通常由各級政府辦公廳/室委派、組建辦事機構負責網(wǎng)絡意見回復，被天津等地采納。部分省份也采取了吸納部門主導或行政業(yè)務部門主導模式，此類模式集中統(tǒng)一、時效性強、回應質量高，如山西等。海南等地則選擇了行政業(yè)務部門主導模式，網(wǎng)民意見主要由教育、人社、工商等行政業(yè)務部門提供回應，優(yōu)勢在于專業(yè)性強、回應速度快，但缺乏統(tǒng)籌協(xié)調。此外，湖南和福建則分別采取了由監(jiān)督/督導部門主導和信訪主導的回應模式。

綜上，近年來各地在網(wǎng)絡問政領域正在形成日益多元且具備地區(qū)適應性的運行模式。七類模式在網(wǎng)絡問政的治理效果上有較大差異：從公民參與角度，黨委主導型模式最受歡迎，采取該模式的省份網(wǎng)民參與最活躍、訴求量最大，其次是政府主導型、吸納部門主導型和混合型三種模式。監(jiān)督部門和信訪主導型模式的網(wǎng)民參與度較低；從回應率來看，近十年來業(yè)務部門主導型和黨委主導型省份平均回應率分別為80.7%和64.5%，顯著高于其他模式。信訪主導型、吸納主導型次之，回應率超過30%；混合型、政府主導型和監(jiān)督主導型三種模式的回應率低于三成；從回應效率來看，吸納主導型的平均回應時間最短為52天，黨委主導型和政府主導型的回應時間約為2月，業(yè)務部門主導型和監(jiān)督部門主導型平均回應時間為110天左右。相對而言，信訪主導型和混合型的回應效率偏低。

六、討論與結論

制度的常態(tài)化運作為政府對公眾偏好的持續(xù)性回應提供保障。網(wǎng)絡問政制度培育了公眾有序參與的意識，成為政府常態(tài)化民意回應、構建實質性民主的重要途徑。本文基于網(wǎng)絡問政的制度擴散、模式偏好、運行模式及治理績效的探討，旨在說明網(wǎng)絡問政在外部條件驅動下如何擴散并形成差異化的運行模式以推動政府回應性理論和實踐的發(fā)展。

伴隨著回應制度的建設，傳統(tǒng)上基于互聯(lián)網(wǎng)的非正式政治互動日益制度化。在社會（技術）變化、地方創(chuàng)新、政策學習或模仿等驅動下，輔之以中央政府的權威性推動，地方層面的網(wǎng)絡問政制度逐步制度化并跨區(qū)域擴散。網(wǎng)絡問政的制度擴散呈現(xiàn)出跨區(qū)域與區(qū)域鄰近的全國互動模式?；貞贫仍诓煌亻g呈現(xiàn)地域間的同質和差異性特征。差異性體現(xiàn)在不同地域采取多樣化回應制度設計，同質性體現(xiàn)在同類要素的模式偏好集聚。同質性源于地方政府面臨來自中央政府的相同壓力，以及模仿和學習；差異性則反映了地方根據(jù)自身環(huán)境而采取具有本地適應性的制度安排，進而產(chǎn)生制度擴散的多樣化實踐。

現(xiàn)階段逐步形成了黨委主導型、混合型、政府主導型、吸納部門主導、業(yè)務部門主導、督導部門主導、信訪主導七類運行模式。制度設計偏好的黨委主導型、政府主導型和混合型模式，在回應實踐中具有模式集聚效應。黨委主導型模式由于權威性高而在實踐中表現(xiàn)最活躍、回應績效較為突出。以業(yè)務部門為辦理主體的回應模式，回應績效較為顯著，體現(xiàn)了制度設計的合理性。作為因應網(wǎng)絡時代成立的吸納型部門，在回應及時性方面表現(xiàn)最為突出，然而，由于其具有統(tǒng)一轉辦/交辦協(xié)調權，不具備具體處理權，回應能力有限。

總之，政治互動是國家社會關系的關鍵機制，而回應能力是國家治理能力的基本內涵。良性的政治互動和高水平的政府回應是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。盡管世界各國建設回應性政府的制度安排有差異，但傳統(tǒng)上主要依賴代表性機構、選舉等正式制度，而互聯(lián)網(wǎng)驅動的網(wǎng)絡問政或社會（媒體）監(jiān)督正日益成為重要的非正式制度發(fā)揮民意吸納、民情響應和民主決策等作用，成為傳統(tǒng)制度的有益補充。網(wǎng)絡的廣覆蓋、靈活性、適應性，以及對正式渠道的救濟（補償）性等特性，為創(chuàng)制政治議題、公眾政治參與、政民“零距離”接觸提供了現(xiàn)實土壤。在習近平總書記倡導網(wǎng)絡群眾路線的背景下，網(wǎng)絡問政已逐漸形成制度化機制，對其制度擴散、模式偏好和治理績效的研究，可為自下而上“探民情、知民意”以及自上而下的“反饋-回應”機制的進一步完善提供參考。

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