劉智勇

摘 要： 黨的十九大提出社會治理社會化這一新要求，及時回應(yīng)了當(dāng)前我國社會治理領(lǐng)域亟待解決的突出矛盾和問題，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。我國社會治理從政府單一主體主導(dǎo)，到多元主體參與，再到社會化的提出，是我國社會治理思想和實(shí)踐不斷創(chuàng)新的結(jié)果。社會治理社會化，體現(xiàn)了更加重視社會治理的社會參與質(zhì)量和水平，是新時代我國社會治理發(fā)展的目標(biāo)和重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞： 社會化；社會治理；體制

中圖分類號： D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-079-（9）

2004年黨的十六屆四中全會首次提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理基本格局，其中的“社會協(xié)同、公眾參與”要求體現(xiàn)了社會治理的社會化思想。黨的十九大報(bào)告在要求完善社會治理體制的基礎(chǔ)上，還提出提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平（后簡稱“四化”），社會治理的“社會化”概念首次在黨的全國代表大會報(bào)告中出現(xiàn)并被置于“四化”之首，其原因和意義何在？相對于既有的“社會協(xié)同、公眾參與”提法，其創(chuàng)新之處何在？社會化有何標(biāo)準(zhǔn)及如何實(shí)現(xiàn)？這些都是當(dāng)前值得深入探討的重大理論和實(shí)踐問題。

一、社會治理社會化思想的形成和發(fā)展回顧

在我國，社會治理社會化，雖然近期才在黨的文件中被正式提出，但是，作為一種思想和工作實(shí)踐，可以追溯到中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代所形成的群眾路線。黨的群眾路線的核心內(nèi)容是，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。黨的群眾路線具體運(yùn)用于社會管理領(lǐng)域，就要求能保證人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下廣泛參與社會管理，其所體現(xiàn)的正是社會化思想。1954年頒布的第一部《中華人民共和國憲法》總綱指出：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家。”“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭珖嗣翊泶髸⒌胤礁骷壢嗣翊泶髸推渌麌覚C(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制?！边@些規(guī)定從法理上賦予了人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，是社會治理社會化思想的重要來源，社會治理社會化思想體現(xiàn)了社會主義民主政治的本質(zhì)和核心要求。

新中國建立以來，黨和國家開始了對社會治理社會化的理論和實(shí)踐的不懈探索。特別到了改革開放初期，在對社會主義經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的探索和討論中，有關(guān)政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題隨之顯現(xiàn)。我國在長期的社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，實(shí)行高度的全民所有制，在國家行政管理方面形成了高度集權(quán)的管理體制，以及“全能政府”管理模式。自20世紀(jì)90年代以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和深入推進(jìn)，原有行政管理體制的弊端日益凸顯，要求深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)的動因更加強(qiáng)烈，有關(guān)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開方面的改革隨之展開并走向深入。特別是近10年來，在社會管理領(lǐng)域，不斷推動構(gòu)建黨委、政府、社會組織、公眾等主體參與的格局，并探索多元主體協(xié)同治理的體制機(jī)制，社會主體（如社會組織、公眾）參與社會治理的地位和作用進(jìn)一步彰顯?！拔覀円呀?jīng)進(jìn)入一個開放的社會，社會的多元化正在成為時代的新特征，由政府單一主體肩負(fù)社會治理職責(zé)的時代正漸行漸遠(yuǎn)，非政府組織以及其他社會自治力量正在迅速成長起來，并開始在社會治理中扮演越來越重要的角色?！盵1]

我國社會治理社會化，作為一種思想，是伴隨著長期以來我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)改革實(shí)踐而逐步形成和發(fā)展的。下面僅以黨的十六屆四中全會以來黨的全國代表大會、中央全會及全國人民代表大會的有關(guān)報(bào)告及文件為依據(jù)作簡要回顧。

2004年9月，黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了社會主義和諧社會、社會建設(shè)等新概念，勾畫出社會管理的基本框架。該決定指出：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！边@指明了社會管理的主體構(gòu)成及其地位職責(zé)，是我國社會管理體制在黨的文件中的最早表述。2006年10月黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，以及2007年10月黨的十七大報(bào)告，仍沿用這一表述。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告對社會管理格局的表述有了新變化，即“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。其變化有二，一是將“社會管理格局”改稱為“社會管理體制”，這使概念更為科學(xué)和專業(yè)。二是新增“法治保障”要素，因?yàn)椤胺ㄖ票Ｕ稀辈粚儆谥黧w要素，而是社會管理的手段，因此，就社會管理的參與主體及職責(zé)而言，其提法仍與過去相同。不過，十八大報(bào)告對社會主體及其作用提出了更具體和更高的要求，如提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。“強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。這些要求表明，社會主體在社會管理中的地位得到進(jìn)一步重視和提升，標(biāo)志著黨對社會管理社會化的認(rèn)識進(jìn)一步深化。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在該決定的“創(chuàng)新社會治理體制”部分，未見有關(guān)社會治理體制的內(nèi)容，但特別提出了“改進(jìn)社會治理方式”“激發(fā)社會組織活力”等要求，切中了以往社會治理中的突出問題。對于“改進(jìn)社會治理方式”，要求“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這更加突出了社會主體的地位和作用。特別值得指出的是，該決定提出了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大命題，自此，社會管理作為國家治理體系的組成部分，也隨之被改稱為“社會治理”?！吧鐣卫怼备拍畹奶岢觯訌?qiáng)調(diào)主體多元，合作共治，標(biāo)志著黨對社會治理社會化的認(rèn)識上升到新水平。

2015年10月，黨的十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，對社會治理體制的表述與十八大以來的表述相同，但提出了新要求：“推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！边@為十九大提出社會治理的“智能化”以及“共建共治共享”奠定了基礎(chǔ)。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告在“打造共建共治共享的社會治理格局”部分，要求“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。社會治理的“四化”表述，雖然最早見于2016年10月習(xí)近平總書記就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理工作所作的重要指示中，但在黨的全國代表大會報(bào)告中正式出現(xiàn)，中共十九大則是首次。這表明對社會治理的“四化”要求，已上升為黨和國家的意志，標(biāo)志著我國社會治理開始走向轉(zhuǎn)型升級階段，以提升質(zhì)量和水平為目標(biāo)。尤其是“社會化”的提出并被置于“四化”之首，意味著我們“比以往任何時候更需要依靠全社會的力量，發(fā)揮全體民眾的智慧，從公開問題到解決問題，治理機(jī)制要照顧到各方面的利益，治理能力要能夠滿足人民群眾更高層次的需求”[2]。

綜上可知，從黨的十六屆四中全會至黨的十九大前，黨對我國社會治理創(chuàng)新的探索從未停止，對社會治理社會化思想的認(rèn)識也逐步深化。但在對社會治理體制的認(rèn)識上，一直堅(jiān)持構(gòu)建黨委、政府、社會組織、公眾等主體參與的治理結(jié)構(gòu)。此外，對于社會類主體（社會組織、公眾）在社會治理中的職責(zé)、地位的認(rèn)識，雖然在不斷進(jìn)步，但仍停留于“社會協(xié)同、公眾參與”這一要求層面上，在提升協(xié)同和參與水平進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會化方面并無實(shí)質(zhì)性、根本性突破。

提高社會治理社會化水平的要求，比“社會協(xié)同、公眾參與”的要求更具創(chuàng)新性。在新中國建立以來的各個時期，在我國社會管理領(lǐng)域中，社會協(xié)同、公眾參與并非完全缺失，一般意義上的社會治理社會化實(shí)踐其實(shí)一直都在進(jìn)行，但由于缺乏量的規(guī)定和質(zhì)的要求，未必就是真正意義上的社會化。因此，如果僅僅只講社會協(xié)同、公眾參與，而不注重其質(zhì)量和水平，那么社會協(xié)同、公眾參與可能流于形式。提高社會治理的社會化水平，正是基于我國社會治理中長期存在的社會協(xié)同、公眾參與的低水平問題而提出的，是社會協(xié)同、公眾參與的升級版，反映了黨的社會治理社會化思想的新發(fā)展。

二、近年來全國各地社會治理社會化的實(shí)踐創(chuàng)新探索

在我國，雖然社會管理及其創(chuàng)新在各地的實(shí)踐有較長的歷史，但進(jìn)入國家議事日程的時間較晚，大致始于2004年黨的十六屆四中全會后。黨的十七大提出必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，完善社會管理，此次會議成為我國全面、深入推進(jìn)社會管理工作的新起點(diǎn)。2010年10月，中央政法委、中央綜治委確定了全國35個社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)市、縣，制定頒布了《全國社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，細(xì)化了社會管理創(chuàng)新的具體內(nèi)容，并在12月7日召開了全國社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作推進(jìn)會。自此，各級地方黨委和政府積極探索創(chuàng)新社會管理，在基層社會治理、行業(yè)治理、社會組織培育、社會參與、多元主體共治、治理平臺建設(shè)等方面，取得了許多新經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建了不少新模式。下面?zhèn)戎匾陨鐣癁橐暯?，就近年來全國各地探索社會治理社會化的典型?shí)踐進(jìn)行總結(jié)[3]。

1.拓展社會治理參與主體范圍

在拓展社會治理參與主體范圍的探索中，各地主要以吸納和擴(kuò)大社會類參與主體為重點(diǎn)。治理主體單一，是長期以來我國社會治理中存在的突出問題，也是實(shí)現(xiàn)社會治理社會化亟待破解的困境?！吧鐣芾碜h題的實(shí)質(zhì)是國家與社會的關(guān)系問題，社會管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是如何通過一系列的政策和手段轉(zhuǎn)變政府與社會之間的關(guān)系，促進(jìn)政府與社會共同治理公共事務(wù)。”[4]近年來各地強(qiáng)化合作開放意識，重點(diǎn)拓展參與中的社會類主體范圍，使社會治理的參與主體逐漸由過去以黨委和政府組織為主，發(fā)展到吸納更多群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、群眾自治組織、民間組織、公眾等主體，主體覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，社會性特點(diǎn)更加顯著。如北京市朝陽區(qū)創(chuàng)建了“全覆蓋、全過程、全參與”的社會服務(wù)管理系統(tǒng)，而“全參與”，就是使各類社會主體都能參與社會治理。天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)建了“無縫”關(guān)愛的“泰達(dá)社區(qū)模式”，根據(jù)城市人口構(gòu)成多元化特點(diǎn)，構(gòu)筑“社會治理共同體”，以實(shí)現(xiàn)政府部門、社區(qū)、社工、社區(qū)居民之間高效互動。江蘇省太倉市建立了政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的“政社互動機(jī)制”。各地的做法雖然具體多樣，但共同點(diǎn)是，擴(kuò)大社會力量參與，加強(qiáng)政社互動。

2.培育和壯大社會組織力量

“絕大多數(shù)社會問題的解決，都需要通過調(diào)動社會自身的活力和挖掘社會中所蘊(yùn)含的潛力去爭取理想的效果”[5]，培育和壯大社會組織力量是實(shí)現(xiàn)社會治理社會化的重要條件。各地在探索培育和壯大社會組織力量方面的主要做法是，積極健全政策、深化體制改革，以鼓勵、扶持各類民間組織、公益性組織、志愿服務(wù)組織健康有序發(fā)展，并做好服務(wù)與管理工作，使社會治理的社會力量進(jìn)一步增強(qiáng)。如成都市錦江區(qū)構(gòu)建了孵化、培育、服務(wù)、監(jiān)管四位一體的社會組織管理模式。北京市以人民團(tuán)體等有較大影響的社會組織為依托，建立了市、區(qū)、街三級“樞紐型”社會組織工作網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮其橋梁紐帶、業(yè)務(wù)龍頭、服務(wù)管理平臺作用。深圳市民間組織管理局推行“社會組織登記管理體制改革”。南京市民政局推進(jìn)“社區(qū)社會組織登記管理體制改革”。此外，各地還探索居民自治組織（居委會）的管理體制改革，主要從兩個方面入手：一是去行政化，促進(jìn)社區(qū)自治；二是實(shí)行社會管理工作重心下移，夯實(shí)基礎(chǔ)。如深圳市鹽田區(qū)委、區(qū)政府開展“社區(qū)治理體制改革”。

3.擴(kuò)大公眾有序參與

公眾是有別于社會組織的另一類社會主體，數(shù)量大、成分復(fù)雜。公眾參與是社會治理社會化的具體體現(xiàn)。各地探索公眾參與社會治理的主要做法是，引導(dǎo)公眾理性參與、擴(kuò)大公眾參與范圍、保障公眾參與的權(quán)益、搭建公眾參與的平臺和制度體系。如北京市大興區(qū)清源街道辦事處實(shí)施“參與式社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理”，深圳市鹽田區(qū)創(chuàng)建“社區(qū)民意表達(dá)工作室”使民意表達(dá)透明、快速與真實(shí)，浙江省溫嶺市實(shí)行“行業(yè)工資協(xié)商制”，湖南省婦聯(lián)推行“農(nóng)村婦女參與村級治理”。此外，一些地方還完善志愿者服務(wù)體系，鼓勵發(fā)展志愿和慈善服務(wù)，吸納公眾依法有序參與。如北京市朝陽區(qū)建立了社會志愿者公益儲蓄中心網(wǎng)站，對已有的社會志愿者和新發(fā)展的志愿者實(shí)行統(tǒng)一編號并建立檔案，制定服務(wù)計(jì)時、品牌社會志愿服務(wù)隊(duì)伍、星級志愿者的評定辦法。又如廣東省佛山市南海區(qū)通過舉行“關(guān)愛桂城”授勛典禮，推動民間力量參與社會建設(shè)，并借助“社工+義工”服務(wù)體系建設(shè)，逐步形成“社工引領(lǐng)義工、義工協(xié)助社工”的社區(qū)工作模式。

4.鼓勵社會力量參與公共服務(wù)供給

以公共服務(wù)供給為主要內(nèi)容的民生保障，既是社會治理的物質(zhì)基礎(chǔ)也是社會治理的內(nèi)容之一，必須在保障民生中加強(qiáng)社會治理。社會力量在公共服務(wù)中參與什么、如何參與，一直成為各地在實(shí)踐中努力探索的問題。近年來，我國在公共服務(wù)的供給方式上初步形成了公私合作模式，從中央政府到地方各級政府紛紛出臺了購買公共服務(wù)的系列政策和制度，由政府向社會力量購買公共服務(wù)已成為普遍實(shí)踐。根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和供需特點(diǎn)，各地的做法可歸納為兩種基本模式：一是政府發(fā)出需求，由社會生產(chǎn)、政府購買公共服務(wù)的模式；二是社會發(fā)出需求，由政府直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)的模式。但無論哪種模式，都使社會力量有機(jī)會參與公共服務(wù)供給，并從中獲得政府資金支持和提升自身能力，這對于實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會治理目標(biāo)具有重要的意義。

5.創(chuàng)新社會治理社會化的技術(shù)手段

實(shí)現(xiàn)社會治理社會化，離不開相應(yīng)的治理手段，特別是技術(shù)手段。近年來，各地充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+社會治理、互聯(lián)網(wǎng)+益民服務(wù)，提高了社會治理社會化的水平和效率。如深圳市把全市632個社區(qū)劃分為10014個網(wǎng)格，把網(wǎng)格內(nèi)的全部服務(wù)管理對象、不穩(wěn)定因素再分為不同類別和級別，指派工作人員開展細(xì)化、量化和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)管理，建成立體化的網(wǎng)格服務(wù)管理格局。江蘇省無錫市以打造物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范先導(dǎo)區(qū)為起點(diǎn)，建設(shè)中國首個“感知城市”，提升社會治理信息化水平。浙江省寧波市以“信息化強(qiáng)政、信息化便民”為思路，設(shè)立“81890市民求助服務(wù)中心”以構(gòu)建多元合作“大服務(wù)”平臺，研發(fā)“社區(qū)警務(wù)e超市”以打造智能化立體平安網(wǎng)，積極推進(jìn)信息技術(shù)在社會治理領(lǐng)域的應(yīng)用。

綜上可見，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和國務(wù)院的強(qiáng)力推動下，社會治理及其社會化探索工作在全國各地全面深入展開，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。社會治理社會化，也逐漸從理念走向?qū)嵺`，初見成效。

三、我國社會治理社會化存在的主要問題

1.政強(qiáng)社弱、政熱社冷的狀況依然存在

在我國現(xiàn)有的社會治理多元主體結(jié)構(gòu)中，除黨委、政府兩大基本主體外，還涵蓋了其他各類社會主體，如人民團(tuán)體、企事業(yè)組織、第三部門、公眾等。雖然這些社會主體已實(shí)際參與社會治理，參與的范圍、渠道也逐步擴(kuò)大，但是它們參與的形式化、表面化傾向仍很顯著。即使在一些本該由社會主體主導(dǎo)完成的社會治理領(lǐng)域，也仍被政府部門包攬和主導(dǎo)，社會主體僅能充當(dāng)配角、輔助角色。社會治理事務(wù)常常由政府單方發(fā)起，采用行政化手段推動實(shí)施，社會主體被動、輔助參與，呈現(xiàn)出明顯的政強(qiáng)社弱、政熱社冷的失衡問題，離實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的目標(biāo)仍有較大差距。

2.社會治理社會化的制度性保障不夠

在我國，已基本建立起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，確定了黨委、政府、社會和公眾這四大類別主體在社會治理中的權(quán)責(zé)。但是這些權(quán)責(zé)劃分過于原則和宏觀，配套的具體實(shí)施細(xì)則和制度體系尚不健全，在實(shí)際工作中，對四類主體行為特別是對政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的權(quán)責(zé)邊界及其實(shí)現(xiàn)方式難以準(zhǔn)確把握。權(quán)責(zé)的模糊性導(dǎo)致的普遍問題是政府部門行為失范，習(xí)慣于憑經(jīng)驗(yàn)、領(lǐng)導(dǎo)意志行事，選擇性理解和執(zhí)行，使社會主體邊緣化，參與權(quán)利被弱化。因此，“要把制度建設(shè)作為社會治理的關(guān)鍵”[6]，以此完善各類參與主體權(quán)責(zé)明晰的社會治理運(yùn)行機(jī)制，保障社會主體的參與權(quán)利。

3.社會主體有序和理性參與能力不足

隨著我國民主政治的發(fā)展，各類社會組織、公眾參與社會治理的愿望和積極性有所提高，但是，這并不代表其參與能力必然同步增強(qiáng)，參與能力是參與者的意識、知識和經(jīng)驗(yàn)的集成和體現(xiàn)。這里所謂的參與能力，還包含質(zhì)的要求，是指有序和理性參與的能力，如果只片面講提升參與能力，而忽視參與的目的、依據(jù)和手段，提升參與能力反而有害無益。近年來在我國社會治理領(lǐng)域公眾參與出現(xiàn)的問題是，有的人只強(qiáng)調(diào)自己的民主、自由和權(quán)利，不講法制、紀(jì)律和義務(wù)，一些群體性泄憤事件、纏訪和鬧訪事件的發(fā)生，就與有序和理性參與能力缺失有關(guān)。因此，“公眾參與社會治理必然會被要求有序地進(jìn)行，必須被納入民主程序和法制框架之中”[7]。當(dāng)前，提升社會主體參與能力所要解決的突出問題，主要不是參與的愿望、積極性高低問題，而是如何依法有序參與的問題。

4.社會治理社會化發(fā)展水平的不均衡性

社會治理的社會化水平，既存在時間上發(fā)展的階段性差異，又有結(jié)構(gòu)上發(fā)展的不均衡性。由于全國各地經(jīng)濟(jì)、文化、自然條件、治理水平差異，我國社會治理的社會化水平存在不均衡問題，具體表現(xiàn)在不同的行政區(qū)域、行業(yè)、領(lǐng)域、層級組織間，以及城市與鄉(xiāng)村間。如從行政區(qū)域來看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快的我國東部地區(qū)，社會治理社會化水平高于中西部地區(qū)；從城鄉(xiāng)來看，城市社會治理的社會化水平高于農(nóng)村；從社會治理領(lǐng)域來看，民生類公共事務(wù)治理的社會化水平高于其他領(lǐng)域。目前，在各類不均衡發(fā)展中，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的社會治理社會化水平不均衡的問題更突出。雖然社會治理社會化發(fā)展的不均衡性問題不可避免，但不均衡性應(yīng)該適度、可控，要進(jìn)一步縮小差距，基本實(shí)現(xiàn)均衡化。

5.社會治理社會化的效能不高

社會治理社會化的效能，是反映社會治理社會化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度或效果的評價(jià)尺度。社會治理的內(nèi)容具有公共產(chǎn)品屬性，社會治理的結(jié)果應(yīng)該滿足人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益訴求，人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，是評價(jià)社會治理社會化效能的最終標(biāo)準(zhǔn)。目前，在我國的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等社會民生領(lǐng)域，由政府主導(dǎo)的社會治理產(chǎn)品的供給與人民群眾的實(shí)際需求仍存在部分錯位，供非所需，群眾被動接受政府“恩賜”，政府也“費(fèi)力不討好”；此外，在社區(qū)事務(wù)治理、信息公開、行政聽證、基層選舉等方面，人民群眾的參與還存在一定的形式化問題。總之，在一些地方和社會治理的某些領(lǐng)域，人民群眾的幸福感、獲得感、安全感還不太強(qiáng)，社會治理社會化的效能有待進(jìn)一步提高。

四、我國社會治理社會化水平提升的途徑

1.全面深刻理解和把握社會化的內(nèi)涵

何為社會化？社會化的標(biāo)準(zhǔn)是什么？這是提升社會治理社會化水平不可回避的基礎(chǔ)性問題。社會治理的社會化，是一個從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程和趨勢，具有動態(tài)性、模糊性，因此，如果不能深刻理解和把握社會化的內(nèi)涵，對社會化沒有一個基本的評判標(biāo)準(zhǔn)，那么，提升社會治理社會化水平也許會陷入不可知或仁者見仁的境地。社會治理社會化有何內(nèi)涵呢？

一是社會治理的主體的社會化。所謂主體的社會化，包含量和質(zhì)的雙重要求。從量來看，是指在社會治理主體結(jié)構(gòu)中不可缺少社會類主體，社會類主體包括作為群體的社會組織和作為個體的公眾兩大基本類別。對社會組織存在要作多維度理解，這里不是指黨政機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)、工青婦等公共性組織，而是從中觀層面特指企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、自治組織等組織。從質(zhì)來看，參與社會治理的社會主體應(yīng)該具有代表性和廣泛性。

二是社會治理任務(wù)的社會化。社會治理的任務(wù)較為廣泛，2011年2月，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上提出了社會管理七項(xiàng)基本任務(wù)，包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)、保持社會穩(wěn)定[8]。這是對社會管理基本任務(wù)的首次全面表述，對于社會治理的基本任務(wù)，未見其他新提法，與社會管理的基本任務(wù)是相近的。這些任務(wù)總體上屬于社會公共事務(wù)和公共問題，并非組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)和私人事務(wù)，具有顯著的社會性、公共性特點(diǎn)，是社會治理任務(wù)的社會化體現(xiàn)。

三是社會治理的目的的社會化。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的核心是人，“目的是滿足社會需求，維持社會秩序”[9]。因此，要以人為本，確保人民安居樂業(yè)、生活美好、社會安定和諧。這表明社會治理具有鮮明的人民性、社會性，不是為了某一組織、群體、個體的部門利益、私人利益、特殊利益，而是為了實(shí)現(xiàn)社會以及人民群眾的普遍利益、共同利益。十九大提出打造“共建共治共享”的社會治理格局，社會在共建共治中能“共享”治理成果，體現(xiàn)的就是社會治理的社會化目的。

四是社會治理手段的社會化。社會治理屬于國家治理的重要組成部分，離不開政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政、道德、教育等基本手段，這些手段也是國家治理的常用手段，具有社會性特點(diǎn)，是社會治理手段的社會化體現(xiàn)。

綜上可見，社會治理的社會化體現(xiàn)在社會治理的各要素中，社會治理具有諸多社會性特征，這是社會治理社會化的客觀基礎(chǔ)和依據(jù)。

2.堅(jiān)持在保障和改善民生中推進(jìn)社會治理社會化

黨的十九大報(bào)告指出，“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”，這表明保障和改善民生與社會治理社會化存在密切聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)社會治理社會化的基礎(chǔ)條件。如果沒有民生的保障和改善，沒有人民群眾在共建共治中共享成果，那么社會治理就會失去社會和民意基礎(chǔ)。因此，社會治理社會化要立足于保障和改善民生，提升公共服務(wù)水平。

保障和改善民生，既要講保障更要講改善，保障是基礎(chǔ)，改善是重點(diǎn)。進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。民生是人民美好生活的重要組成部分，保障和改善民生，正是實(shí)現(xiàn)人民對美好生活需要的條件。具體到我國社會領(lǐng)域，也存在類似矛盾，“當(dāng)前，社會主要矛盾的形態(tài)已經(jīng)變成落后的社會管理體制和公共服務(wù)體系跟不上人民群眾的需要，并且束縛了人民群眾自己解決自己生計(jì)問題的努力?！盵10]

民生的內(nèi)涵與外延是不斷發(fā)展變化的，當(dāng)前，民生不僅是指傳統(tǒng)意義上的生存性民生，還包括精神文化、安全、環(huán)境等發(fā)展性民生。因此，保障和改善民生，需要樹立大民生理念，注重解決發(fā)展性民生，提升民生質(zhì)量。

在保障和改善民生中推進(jìn)社會治理社會化的主要措施是，完善公共服務(wù)體系，努力建設(shè)高質(zhì)量的服務(wù)型政府；堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向原則，及時了解把握人民群眾的真實(shí)需求及其新變化、新特點(diǎn)；通過創(chuàng)新社會治理和完善公共服務(wù)供給側(cè)改革，提供量足而質(zhì)優(yōu)的社會治理和基本公共服務(wù)產(chǎn)品，使人民群眾有更充實(shí)的獲得感、幸福感和安全感。

3.完善多元主體參與社會治理的權(quán)責(zé)體系

社會治理社會化水平的提升，不僅需要包括社會主體在內(nèi)的多元主體參與，“從政府壟斷社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他社會治理力量合作治理”[11]。而且更需要使社會主體能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與，多元主體參與治理是前提，社會主體實(shí)質(zhì)性地有效參與是關(guān)鍵。為此，必須明確多元主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，健全分工協(xié)作機(jī)制。

一是在橫向上明晰不同類別主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在社會治理的幾大基本主體中，黨委主體發(fā)揮的應(yīng)是政治領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)各方的核心作用，其職責(zé)相對較明確，但政府、市場、社會這三類主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系卻常常交織難分，尤其需要重點(diǎn)研究解決。理順政府、市場、社會三類主體的關(guān)系，就是要構(gòu)建起合理而清晰的政企關(guān)系、政事關(guān)系、政社關(guān)系，實(shí)行主體權(quán)責(zé)清單制，推動各類社會主體各司其職，更好發(fā)揮作用。具體要求是，其一，進(jìn)一步發(fā)揮企事業(yè)單位在資源、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，激發(fā)其參與社會治理的積極性；其二，大力推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，發(fā)揮作為黨委和政府的有力助手作用；其三，更好發(fā)揮基層群眾組織的自治作用，實(shí)現(xiàn)自己的事情自己管、自己辦，“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”[12]。其四，積極引導(dǎo)廣大社會公眾增強(qiáng)主人翁責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。

二是在縱向上明晰不同層級主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在我國，黨委、政府及其工作部門在層級上存在著較為明確的隸屬關(guān)系，但大部分社會類主體間卻沒有隸屬關(guān)系而是平行關(guān)系。因此，在社會治理領(lǐng)域，明晰層級主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，主要是針對黨委、政府系統(tǒng)而言的。對此總的原則是，黨中央和中央政府主要負(fù)責(zé)全國社會治理的大政方針、原則、總體方案制定，發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、宏觀指導(dǎo)、重要資源保障作用；?。ㄖ陛犑校┘夵h委、政府，主要負(fù)責(zé)本級行政區(qū)域內(nèi)社會治理的政策、規(guī)劃制定和條件保障，發(fā)揮承上啟下的作用；地（市）州、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）等地方基層黨委、政府，主要負(fù)責(zé)本級行政區(qū)域內(nèi)社會治理的具體組織、實(shí)施工作。縱向主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，呈現(xiàn)出由宏觀到中觀再到微觀、從領(lǐng)導(dǎo)到執(zhí)行的特點(diǎn)和趨勢，縱向上對主體間權(quán)責(zé)的界定，重點(diǎn)解決的是“放權(quán)”和“集權(quán)”的關(guān)系問題。

三是在治理內(nèi)容與主體的勝任力間構(gòu)建匹配的社會治理模式。社會治理內(nèi)容與責(zé)任主體的選擇之間存在特定的對應(yīng)關(guān)系：一方面，社會治理的內(nèi)容廣泛而復(fù)雜，其類別性質(zhì)、難易不同；另一方面，不同主體擁有的地位、資源、能力也有差異。因此，為了揚(yáng)長避短并提高社會治理的效能，就應(yīng)該根據(jù)不同的社會治理內(nèi)容，選擇最為適合的治理主體承擔(dān)。不同的選擇和組合，可形成不同的治理模式。在此僅以政府、社會（含市場、社會組織、公眾）兩大類主體為例分析，所構(gòu)建的社會治理基本模式有兩種：一是政府主導(dǎo)+社會協(xié)同的治理模式，即指政府負(fù)主責(zé)，社會主體僅承擔(dān)參與配合之責(zé)。如對于重大公共安全防控、基本的民生和公共服務(wù)保障等，適合采用此模式。二是政府引導(dǎo)+社會自治的治理模式。即指社會主體負(fù)主責(zé)，政府僅承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)助之責(zé)。如在社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安事務(wù)、鄰里糾紛調(diào)處、村規(guī)民約制訂、移風(fēng)易俗、業(yè)主委員會選舉、社區(qū)信息公開等領(lǐng)域，適合采用此模式，真正實(shí)現(xiàn)“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”[13]?！吧鐣灾蔚倪\(yùn)動需要政府的引導(dǎo)和支持，但政府卻不應(yīng)當(dāng)參與這種社會治理活動?！盵14]

隨著政府簡政放權(quán)工作的推進(jìn)和社會自治能力的提升，第二種模式應(yīng)該成為發(fā)展的重點(diǎn)和方向。這兩種模式若能有機(jī)結(jié)合，對于實(shí)現(xiàn)十九大提出的“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”目標(biāo)具有重要的意義。

4.積極而穩(wěn)妥地培育和發(fā)展社會組織

沒有一定規(guī)模和素質(zhì)的社會組織有效參與社會治理，社會治理社會化水平的提升就難以實(shí)現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型期我國面臨社會力量相對弱小的問題，必須積極培育社會組織，壯大社會力量[15]。目前，對社會組織的范疇有不同角度的解讀，這里特指除政黨、政府、人大、政協(xié)、企事業(yè)單位、工青婦組織等之外的狹義及微觀視角的組織，含稱謂相近的民間組織、第三部門、非營利組織、自治組織等。培育和發(fā)展社會組織，不僅在于規(guī)模數(shù)量的增長，更重要的是要著眼于質(zhì)量的提升、作用的發(fā)揮。為此應(yīng)從以下幾方面入手。

一是平衡好活力與秩序、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系[16]。長期以來，在我國一些地方，對社會組織的培育和發(fā)展存在比較矛盾的心態(tài)，一方面希望社會組織得到發(fā)展，另一方面又擔(dān)心其發(fā)展壯大后影響社會穩(wěn)定，以致有關(guān)社會組織的政策常常出現(xiàn)“收”和“放”失度情況，當(dāng)激發(fā)社會組織活力與維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)生矛盾時，就習(xí)慣于采取限制發(fā)展的一刀切做法?！吧鐣卫聿荒馨焉鐣芩?，而是要讓社會充滿活力”[17]。目前，對于社會組織的培育和發(fā)展，應(yīng)該解決思想認(rèn)識問題，消除誤區(qū)，堅(jiān)持積極而穩(wěn)妥的原則，正確處理和平衡好激發(fā)社會組織活力與維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)將二者關(guān)系對立、顧此失彼的傾向。

二是優(yōu)化社會組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。社會組織是一個復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系，目前，在我國社會組織體系內(nèi)部還存在發(fā)展不平衡的問題。其中，互益性組織尤其是互益性經(jīng)濟(jì)類組織，如行業(yè)協(xié)會、商會等發(fā)展較快，而公益性社會組織，如基金會、民辦非企業(yè)組織發(fā)展相對較慢。因此，要改革完善社會組織管理制度，優(yōu)化社會組織體系結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊短板。要“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記?！盵18]

三是支持和鼓勵社會組織依法健康發(fā)展。社會組織的發(fā)展也存在失靈和失范問題，必須堅(jiān)持依法治理，以確保健康發(fā)展。要“運(yùn)用法律、法規(guī)、民主協(xié)商、社會政策來規(guī)范、引導(dǎo)、支持、服務(wù)社會自主管理”[19]。首先，建立完善社會組織發(fā)展的法規(guī)體系，引導(dǎo)社會組織依法開展活動。其次，營造社會組織健康發(fā)展的良好輿論環(huán)境，以開放和平等的心態(tài)對待各類社會組織。第三，創(chuàng)新社會組織發(fā)展的體制機(jī)制，要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開”“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”[20]。以此解決政強(qiáng)社弱的問題。第四，加強(qiáng)基層群眾自治組織建設(shè)，健全社會管理和服務(wù)體系，完善村民自治、城市居民自治制度。

四是加強(qiáng)社會組織的能力建設(shè)。社會治理具有較強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性，社會組織的能力建設(shè)是提升社會治理社會化水平的重要保障。目前，我國各地的社會組織普遍存在比較弱小、能力不強(qiáng)的問題。因此，需要大力加強(qiáng)社會組織能力體系建設(shè)，具體措施是，首先，建立健全社會組織從業(yè)人員的教育和培訓(xùn)體系，提高培訓(xùn)的有效性。其次，吸引更多高素質(zhì)人員加入社會組織隊(duì)伍，提升社會組織隊(duì)伍的專業(yè)化水平。第三，簡政放權(quán)，讓社會組織廣泛參與社會治理工作，在實(shí)踐中得到鍛煉，提升能力。

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