杜孝珍 田月

摘 要： 大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策相互促進(jìn)、互動發(fā)展。一方面大數(shù)據(jù)環(huán)境促進(jìn)信息惠民政策不斷發(fā)展，另一方面信息惠民政策的實(shí)施也在不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境。在互動演進(jìn)的過程中，信息碎片化、大數(shù)據(jù)分析的安全性和隱私性以及惠民數(shù)據(jù)平臺與載體建設(shè)問題成為大數(shù)據(jù)時代信息惠民政策實(shí)施的難點(diǎn)，需要各級政府運(yùn)用新理念打破信息壁壘，制定新政策推進(jìn)惠民進(jìn)程，實(shí)施新機(jī)制推動跨部門協(xié)作治理，借助新平臺提高惠民能力，采用新技術(shù)降低信息共享風(fēng)險，進(jìn)一步推動大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策的互動發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 大數(shù)據(jù)；信息惠民政策；互動發(fā)展

中圖分類號： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-088-（9）

2018年1月31日中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.72億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為55.8%，超過全球平均水平4.1個百分點(diǎn)。中國已處在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)平臺與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已成為推動社會發(fā)展的最前沿科技之一。黨的十九大報告進(jìn)一步提出，“要推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深入融合”。如何充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動社會快速發(fā)展是各級政府思考的核心問題。

信息惠民政策是政府信息開放的深度發(fā)展，它以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共建共享為基礎(chǔ)，以解決民生領(lǐng)域突出難題為核心，通過整合孤立、分散的政務(wù)服務(wù)資源，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和社會信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和“一站式”辦理。大數(shù)據(jù)時代的來臨成為推動信息惠民政策快速發(fā)展的有利環(huán)境，有助于政策本身的不斷完善和有效實(shí)施。2017年12月8日，中共中央政治局就實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)。在信息惠民建設(shè)方面，習(xí)近平總書記指出要運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)保障和改善民生，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+文化”等，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路，不斷提升公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平。可見，充分利用大數(shù)據(jù)環(huán)境更好地完善信息惠民政策意義重大。

以往的研究都著重探討大數(shù)據(jù)環(huán)境對信息惠民政策提出的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，很少注意到信息惠民政策的優(yōu)化也會反作用于大數(shù)據(jù)環(huán)境以及二者的互動發(fā)展。本文從政策環(huán)境與政策活動之間互動關(guān)系的角度探討大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策之間的關(guān)系。試圖解釋以下問題：一是大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策是如何互動演進(jìn)的？二是大數(shù)據(jù)環(huán)境如何推動信息惠民政策不斷深入發(fā)展？三是信息惠民政策如何反作用于大數(shù)據(jù)環(huán)境？四是大數(shù)據(jù)環(huán)境下，信息惠民政策進(jìn)一步發(fā)展的難點(diǎn)是什么？五是如何促進(jìn)大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息惠民政策的進(jìn)一步發(fā)展？

一、分析工具與政策模型

美國政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者戴維·伊斯頓（David Easton）在其代表作《政治生活的系統(tǒng)分析》中提出了著名的系統(tǒng)決策模型（見圖1）。

戴維·伊斯頓從宏觀角度來概括現(xiàn)實(shí)生活中公共政策形成與發(fā)展的過程，提出兩個基本觀點(diǎn)：一是公共政策是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境互動的結(jié)果。如圖1所示，政策環(huán)境向政治系統(tǒng)輸入政策訴求與支持，政治系統(tǒng)經(jīng)過加工生產(chǎn)，形成政策行動輸出作用于政策環(huán)境。這一互動過程具體表現(xiàn)為政策環(huán)境制約政策活動，政策活動反作用于政策環(huán)境。二是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境的互動是一個反復(fù)循環(huán)的過程，這保證了公共政策過程的持續(xù)性、系統(tǒng)性與發(fā)展性。

用系統(tǒng)決策模型來解釋當(dāng)今的大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策之間的關(guān)系，我們可以看到二者清晰的互動發(fā)展過程（見圖2）。

如圖2所示，一方面，大數(shù)據(jù)環(huán)境助推信息惠民政策的形成與發(fā)展。最突出的體現(xiàn)是大數(shù)據(jù)環(huán)境推動信息惠民政策本身不斷優(yōu)化，同時為政策的有效實(shí)施提供了運(yùn)行的基本條件。另一方面，信息惠民政策也在不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境。信息惠民政策的實(shí)施有效推動或者說倒逼大數(shù)據(jù)平臺、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，更關(guān)鍵的是通過信息惠民政策的實(shí)施，在政府與民眾中形成了數(shù)據(jù)文化，推動了大數(shù)據(jù)環(huán)境氛圍的進(jìn)一步濃郁。正確認(rèn)識二者的互動發(fā)展關(guān)系，我們才能夠系統(tǒng)地把握二者的發(fā)展價值和前景。

二、大數(shù)據(jù)環(huán)境促進(jìn)信息惠民政策不斷發(fā)展

1.大數(shù)據(jù)環(huán)境推動信息惠民政策本身不斷優(yōu)化

信息惠民政策是政府信息化建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分，直接來源于加強(qiáng)信息開發(fā)利用的相關(guān)政策。伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，政府信息化發(fā)展的目標(biāo)與重心更為清晰，信息惠民政策的內(nèi)容也越發(fā)整體、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)（見表1）。

2004年《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》中明確提出加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用的總體任務(wù)。2014年1月9日，《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》提出國家發(fā)改委等12個部門組織實(shí)施信息惠民工程，重點(diǎn)解決社保、醫(yī)療、教育等九大領(lǐng)域的突出問題，實(shí)現(xiàn)信息化與民生領(lǐng)域的深度融合，提供高覆蓋、差異化的公共服務(wù)。同年6月，國家發(fā)改委等12個部委又下達(dá)了《關(guān)于同意深圳市等80個城市建設(shè)信息惠民國家試點(diǎn)城市的通知》，在深圳、天津、重慶等80個城市統(tǒng)籌推進(jìn)信息惠民國家試點(diǎn)城市建設(shè)，標(biāo)志著國家“信息惠民工程”的具體推進(jìn)工作被提上了議程。2016年4月14日，《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》明確提出通過“一號一窗一網(wǎng)”解決群眾辦事過程中“辦證多、辦事難”等問題。該文件將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與信息惠民工程建設(shè)緊密結(jié)合，將“一號一窗一網(wǎng)”工程與信息惠民建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充，成為信息惠民國家試點(diǎn)城市建設(shè)的升級版。80個信息惠民試點(diǎn)城市結(jié)合自身的基礎(chǔ)和特點(diǎn)，開展了豐富多樣的試點(diǎn)探索，涌現(xiàn)出了一批公共服務(wù)改革的創(chuàng)新典型。特別是福建省基于電子證照庫的“一號式”服務(wù)，廣州市“一窗式”和佛山市“一門式”服務(wù)，深圳市家園網(wǎng)的“一網(wǎng)式”服務(wù)等，深受當(dāng)?shù)厝罕姾迷u，已成為引領(lǐng)公共服務(wù)創(chuàng)新改革的重要實(shí)踐①。信息惠民政策伴隨著大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息開放及開發(fā)利用政策的深入發(fā)展不斷體系化、完整化。

2.大數(shù)據(jù)環(huán)境使信息惠民政策的實(shí)施條件得到改善

信息惠民政策的實(shí)施需要以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共建共享為基礎(chǔ)。2015年我國首次提出國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，2016年提出建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，這使得信息惠民政策的實(shí)施條件得到大大改善。

近年來，利用大數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)庫資源建設(shè)，信息惠民政策成效顯著。以移動政務(wù)為例，2017年11月28日中山大學(xué)發(fā)布的《移動政務(wù)服務(wù)報告（2017）》顯示，截至2017年11月，全國70個大中城市推出514個政務(wù)App，涵蓋了交通、社保、民政、旅游等多個領(lǐng)域。與2015年相比，應(yīng)用數(shù)量增長了62.7%，下載總量增加了51.7%。其中，綜合類政務(wù)App漲勢明顯，政府部門提供的移動政務(wù)服務(wù)，逐步從單一領(lǐng)域向一站式綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變。《報告》還顯示，全國364個城市、縣域入駐了支付寶“城市服務(wù)”，依托支付寶的實(shí)名、身份核實(shí)和風(fēng)控等能力提供政務(wù)服務(wù)。截至2017年9月，支付寶政務(wù)服務(wù)已覆蓋了社會保障、交通、警務(wù)、民政等12大類，服務(wù)種類達(dá)到100項(xiàng)，比2016年增長78.6%，累計服務(wù)超過2億市民②。

2017年 8月18日，我國首家互聯(lián)網(wǎng)法院——杭州互聯(lián)網(wǎng)法院正式成立，實(shí)現(xiàn)了涉網(wǎng)案件從起訴舉證到庭審宣判全流程在線完成。同時，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)工具融入平臺系統(tǒng)，民眾能獲得更科學(xué)的答疑解惑。截至2017年10月30日，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院共受理各類涉網(wǎng)案件3515件，結(jié)案1752件，平均開庭時間僅28分鐘，平均審限52天，被告關(guān)聯(lián)案件實(shí)現(xiàn)100%在線庭審、在線裁判、網(wǎng)上送達(dá)③。

可見，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，我國正在加速推動信息惠民工程建設(shè)與大數(shù)據(jù)的結(jié)合、發(fā)展與應(yīng)用，構(gòu)建方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的信息惠民體系，全面提升政府公共服務(wù)水平。

三、信息惠民政策的實(shí)施有助于優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境

1.信息惠民政策的實(shí)施有助于推動大數(shù)據(jù)平臺、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

信息惠民工程的本質(zhì)是按照社會民生發(fā)展的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門、行業(yè)、群體、系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)融合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和智能服務(wù)。這一過程優(yōu)化了大數(shù)據(jù)環(huán)境，推動了大數(shù)據(jù)時代的進(jìn)一步發(fā)展。

信息惠民工程促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新性利用，充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)資源的巨大潛力。數(shù)據(jù)的利用、再利用和創(chuàng)新性利用是數(shù)據(jù)產(chǎn)生價值的三個層次，其中創(chuàng)新性利用是價值產(chǎn)生的核心?；谶@些創(chuàng)新性的應(yīng)用，數(shù)據(jù)的能量得到層層放大。數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵在于整合，但自由整合的前提是數(shù)據(jù)的開放。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，信息惠民的意義不僅在于滿足公民的知情權(quán)，更在于讓大數(shù)據(jù)時代最重要的數(shù)據(jù)資源自由地流動起來、應(yīng)用起來，在促進(jìn)政府公共服務(wù)精準(zhǔn)化供給的同時促進(jìn)大數(shù)據(jù)環(huán)境的優(yōu)化。

另外，信息惠民政策的實(shí)施也有助于推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是指“數(shù)據(jù)相關(guān)服務(wù)的硬件制造、軟件研發(fā)、軟硬件相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)、數(shù)據(jù)收集加工和相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)。”它包括核心業(yè)態(tài)、關(guān)聯(lián)業(yè)態(tài)及衍生業(yè)態(tài)三種大數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)模式。學(xué)者韓先鋒提出大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)具有數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、決策智能化、服務(wù)個性化、技術(shù)密集化以及成長潛力大、擴(kuò)散帶動作用強(qiáng)等鮮明特征，是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革與動力變革的重要推動力量。信息惠民政策的實(shí)施推動了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，尤其是圍繞著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)造出更加多樣化的服務(wù)業(yè)態(tài)和產(chǎn)品形式，推動了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同時也促進(jìn)了大數(shù)據(jù)環(huán)境的優(yōu)化。

2.信息惠民政策的實(shí)施促進(jìn)數(shù)據(jù)文化的形成，推動大數(shù)據(jù)環(huán)境氛圍的濃郁

政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不僅是一種權(quán)利，更是一種文化體現(xiàn)。這種文化的形成不能僅僅訴諸供應(yīng)商或者立法的渠道，而要嵌入到整個機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中?！按髷?shù)據(jù)”的意義不止限于數(shù)據(jù)分析平臺的不斷優(yōu)化，更在于人們?nèi)绾蝿?chuàng)造新的管理思維，管理者如何提升捕捉數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)分析決策的能力，這就需要培養(yǎng)政府決策者和管理者的“數(shù)據(jù)文化”和“大數(shù)據(jù)”理念。

信息惠民政策的推進(jìn)過程同時也是政府?dāng)?shù)據(jù)文化理念的形成和內(nèi)化過程。信息惠民政策的實(shí)施，通過數(shù)據(jù)整合與共享，把惠民體系建立在數(shù)據(jù)和事實(shí)之上，促進(jìn)了基于數(shù)據(jù)的政府管理文化的形成。同時，信息惠民政策的實(shí)施將“數(shù)據(jù)”文化的養(yǎng)成與政府改革有機(jī)結(jié)合，在“大數(shù)據(jù)”理念提升的同時，公共服務(wù)方式與體制機(jī)制也得到了變革。以信息惠民政策的重要內(nèi)容——政府?dāng)?shù)據(jù)的開放和共享為例，這一改革措施在惠民便民的同時，也有效推動了政府管理理念、方式與體制機(jī)制的創(chuàng)新。迪莉婭指出，國外政府在數(shù)據(jù)開放、共享的具體實(shí)踐中對將來政府的發(fā)展方向也做出了進(jìn)一步的說明。例如英國將“透明”作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的首要政策目標(biāo)，認(rèn)為透明是政府的核心，開放數(shù)據(jù)可以賦權(quán)公民創(chuàng)新和改革公共服務(wù)。加拿大政府開放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)是“促進(jìn)開放、參與和創(chuàng)新，創(chuàng)建一個更有效率和負(fù)責(zé)任的政府”（見表2）。

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享及信息惠民政策的目標(biāo)也包含了開放、參與、共享和創(chuàng)新的理念。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程不僅有效提升政府工作的透明度，做到真正的便民惠民，同時也有效促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)文化的形成和內(nèi)化，進(jìn)一步優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境。

四、大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息惠民政策實(shí)施的難點(diǎn)

1.信息碎片化問題

信息碎片化是影響大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息惠民政策實(shí)施效果的主要問題，它直接影響到惠民信息服務(wù)的便捷、高效和智能化水平。

信息碎片化主要體現(xiàn)在三個層面：一是國家的頂層設(shè)計、平臺構(gòu)建、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的運(yùn)行缺乏整體協(xié)同。2003年以來，我國已在全國范圍內(nèi)構(gòu)建四大數(shù)據(jù)庫，但目前這四大數(shù)據(jù)庫的實(shí)際使用情況并不樂觀。二是各地各部門數(shù)據(jù)庫無法完全共享。以杭州市為例，雖然杭州市在全國率先成立了數(shù)據(jù)資源管理局，但數(shù)據(jù)共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然需要一個艱辛的過程。目前，杭州市61個市一級部門和34個市直屬企事業(yè)單位，共建有信息系統(tǒng)899個、數(shù)據(jù)庫627個、數(shù)據(jù)庫表60余萬張，系統(tǒng)之間缺乏連通，部門之間的信息也無法完全實(shí)現(xiàn)共享，困擾基層群眾的“辦證多、辦事難”現(xiàn)象依然沒有徹底解決。三是政府、企業(yè)與社會三類主要數(shù)據(jù)庫整合任務(wù)艱巨。目前政府掌控了80%的公共數(shù)據(jù)，阿里巴巴等企業(yè)掌握了大量的企業(yè)數(shù)據(jù)，打通政務(wù)流、企業(yè)流、社會流的技術(shù)整合是一個大問題。

信息碎片化是經(jīng)濟(jì)社會多種制約因素合力作用的產(chǎn)物，既有大數(shù)據(jù)處理能力不足等技術(shù)障礙，也有傳統(tǒng)信息管理體制帶來的體制問題。一是傳統(tǒng)治理思維的影響成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享的潛在阻力。數(shù)據(jù)信息是大數(shù)據(jù)時代最重要的資源。擁有數(shù)據(jù)信息代表著擁有話語權(quán)，數(shù)據(jù)開放和共享意味著放棄權(quán)力。因此，一些部門缺乏促進(jìn)信息共享的積極性。二是傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)對數(shù)據(jù)共享的影響。20世紀(jì)初期，以專業(yè)化分工、等級制為特征的“官僚制”政府組織形式的確立為這種條塊分割管理模式的形成奠定了基礎(chǔ)，并日益發(fā)展成為公共行政的普遍組織形式。這一形式有效解決了日益復(fù)雜多變的大型組織的管理問題，但同時也帶來部門設(shè)置過細(xì)，缺乏溝通的條塊分割問題。當(dāng)前，我國信息資源管理體制也存在缺乏橫向有機(jī)聯(lián)系的問題。例如解決民生難題亟須共享的數(shù)據(jù)分布在不同的行業(yè)與部門，無法實(shí)現(xiàn)共享等。三是部門利益對數(shù)據(jù)共享的影響。個別地方政府和職能部門在信息化建設(shè)時過多考慮區(qū)域與部門利益，造成數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法協(xié)同，數(shù)據(jù)整合難度較大。

2.大數(shù)據(jù)分析的安全性和隱私性

一方面，信息惠民政策的推進(jìn)要求加速信息整合、開放、共享與再利用的進(jìn)程；另一方面，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，伴隨著數(shù)據(jù)共享、協(xié)同和開放水平的提高，政務(wù)系統(tǒng)匯集的數(shù)據(jù)信息越發(fā)重要和敏感，成為不法分子重點(diǎn)竊取的對象，數(shù)據(jù)信息的安全問題日益凸顯。2017年5月，包括中國在內(nèi)的近百個國家和地區(qū)的計算機(jī)遭遇同一類勒索病毒的攻擊，受損嚴(yán)重。電腦系統(tǒng)遭受攻擊后可以通過重裝操作系統(tǒng)來解除勒索行為，但用戶重要數(shù)據(jù)文件不能直接恢復(fù)，這給政府部門帶來重大損失。隨著下一步物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，萬物互聯(lián)將成為現(xiàn)實(shí)，對物聯(lián)網(wǎng)的攻擊會演變?yōu)閷?shí)體化攻擊，如對交通、核電站等國家基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊，從而引發(fā)嚴(yán)重后果，甚至威脅到國家安全。

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府?dāng)?shù)據(jù)正在成為一種稀有資產(chǎn)和新興產(chǎn)業(yè)，成為繼土地、人力、資本之后的新要素，構(gòu)成未來發(fā)展的核心競爭力。同樣，個人數(shù)據(jù)信息也成為公民個人最重要的資產(chǎn)，對個人數(shù)據(jù)邊界的法律界定與保護(hù)越發(fā)重要。目前我國關(guān)于數(shù)據(jù)安全以及個人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定分散在眾多的法律、法規(guī)和政策當(dāng)中，缺少關(guān)于個人信息與網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護(hù)的專門立法，公民的隱私權(quán)保護(hù)問題越來越突出。

3.信息惠民數(shù)據(jù)平臺與載體建設(shè)問題

信息惠民工程啟動以來，網(wǎng)上政務(wù)大廳、公共信息服務(wù)平臺等惠民平臺建設(shè)成績斐然，但依然存在一些問題。例如，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的數(shù)字鴻溝問題沒有得到徹底解決，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，網(wǎng)上辦公系統(tǒng)、審批系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程緩慢；即使具備了硬件條件，應(yīng)用范圍和使用效率也比較低。再如惠民平臺數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性與動態(tài)維護(hù)問題。2015年復(fù)旦大學(xué)《中國地方政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀、問題與難點(diǎn)》顯示，北京、上海等具有代表性的七個實(shí)施數(shù)據(jù)開放的城市中，武漢公開數(shù)據(jù)總量最高，為635個數(shù)據(jù)集，但其中一半是PDF格式，可機(jī)讀比例為54%。同時，數(shù)據(jù)的動態(tài)更新與維護(hù)水平也有待提高。在調(diào)查的七個地區(qū)中只有17.21%的數(shù)據(jù)得到了更新，其余的86.25%都是靜態(tài)數(shù)據(jù)，無法實(shí)時追蹤。

另外，政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體的建設(shè)也亟待加強(qiáng)。政府門戶網(wǎng)站是公眾獲得信息的主要載體和渠道，是提供在線公共服務(wù)的重要平臺。自1999年實(shí)施“政府上網(wǎng)工程”以來，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為密切聯(lián)系群眾的重要橋梁，但也存在一些發(fā)展瓶頸?！坝腥私]人管”“網(wǎng)站內(nèi)容更新不及時”以及“與群眾互動較少”等問題不斷出現(xiàn)?！熬W(wǎng)上政府”建設(shè)雖然延伸到了政府機(jī)構(gòu)的最末梢，但在實(shí)際應(yīng)用中，一些基層部門缺少專職人員、技術(shù)和能力去維護(hù)網(wǎng)站，個別基層網(wǎng)站自建設(shè)之日起就已進(jìn)入“僵尸網(wǎng)站”之列。

五、大數(shù)據(jù)環(huán)境下完善信息惠民政策的路徑

1.運(yùn)用新理念打破信息壁壘

首先要樹立大數(shù)據(jù)思維，進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，推動大數(shù)據(jù)與信息惠民有效融合，充分發(fā)掘與民眾辦事相關(guān)的有價值信息，實(shí)現(xiàn)多維度信息的綜合利用。

其次要樹立簡化思維。政府信息共享過程中有兩個痛點(diǎn)，即“繁”和“煩”，“繁”是指共享的流程太過繁瑣，“煩”是指信息共享活動得不到有些部門的支持。解決好這兩個痛點(diǎn)，需要用好簡化思維。對于“繁”，要在信息惠民政策中，借助先進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)打破部門間的信息壁壘，簡化辦事流程，真正讓群眾少跑路、少折騰；對于“煩”，要讓共享信息快速找到相應(yīng)的政務(wù)入口，方便群眾獲取相應(yīng)的政府信息。

第三，樹立流量思維。流量是指單位時間內(nèi)某個政務(wù)服務(wù)端所處理的政務(wù)服務(wù)量，以及單位時間內(nèi)政務(wù)服務(wù)流程各環(huán)節(jié)的處理量。樹立流量思維就是要通過對流量指標(biāo)的跟蹤和分析，準(zhǔn)確把握民眾信息需求的種類、時間和地點(diǎn)分布，以及制約辦事效率提升的環(huán)節(jié)，合理分配政務(wù)服務(wù)資源，打破制約行政效能的信息“瓶頸”。

第四，樹立數(shù)據(jù)開放生態(tài)圈思維。政府與市場是數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)中最為重要的兩大主體，數(shù)據(jù)的開發(fā)者和利用者是數(shù)據(jù)開放的最大受益者。機(jī)構(gòu)用戶、增值開發(fā)者、一手用戶、二手用戶等主體共同構(gòu)成一個生態(tài)圈。每個主體都發(fā)揮著不同的作用，相互影響，相互補(bǔ)充。只要每個主體各負(fù)其責(zé)，讓數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到利用形成一個良性的正效益循環(huán)，就能真正實(shí)現(xiàn)信息惠民的意義和價值。其中，政府是主導(dǎo)，但也不能越俎代庖，要充分發(fā)揮市場運(yùn)作優(yōu)勢，包括借助市場力量整合各類數(shù)據(jù)資源；利用服務(wù)外包、PPP等模式激活社會創(chuàng)造力；以市場為紐帶，培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)鏈等，讓更多企業(yè)加入信息惠民建設(shè)中來，推進(jìn)公共服務(wù)的高效化與智能化。

2.制定新政策推進(jìn)信息惠民進(jìn)程

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，信息惠民工程的建設(shè)思路是以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共建共享為基礎(chǔ)，圍繞建設(shè)以人為本、方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)信息體系，全面提升公共服務(wù)水平和社會管理能力。為實(shí)現(xiàn)這一愿景，一方面要加強(qiáng)信息惠民政策的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用發(fā)展與智慧城市的建設(shè)進(jìn)程，打造信息惠民政策升級版。

另一方面要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。制定政府信息公開法，使政府依法履行信息公開職責(zé)。制定網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的個人信息保護(hù)法，防止個人敏感數(shù)據(jù)泄露，保護(hù)個人數(shù)據(jù)的正確使用。此外還要完善大數(shù)據(jù)時代的信息安全法。隨著大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展尤其是數(shù)據(jù)的不斷開放，新的信息安全問題不斷涌現(xiàn)。現(xiàn)行的信息安全法已經(jīng)不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的需要，適時修訂網(wǎng)絡(luò)信息安全法是大勢所趨。

3.實(shí)施新機(jī)制推動跨部門協(xié)作治理

“信息惠民的品質(zhì)來源于數(shù)據(jù)信息與民生領(lǐng)域固有秩序和利益的博弈。一方面要求數(shù)據(jù)資源暢通流動、開放共享，另一方面要求民生領(lǐng)域的管理體制、治理結(jié)構(gòu)合理優(yōu)化、透明高效?！币虼?，我們需要充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，盡快建立無縫隙、無障礙的跨部門治理機(jī)制，為信息惠民政策的有效實(shí)施提供保障和支持。

改變傳統(tǒng)治理思維，研究利用大數(shù)據(jù)、云計算推動政務(wù)流程再造的作用機(jī)制，實(shí)行信息互聯(lián)互通、共建共享的大數(shù)據(jù)協(xié)同工作機(jī)制，強(qiáng)化部門領(lǐng)導(dǎo)之間的互動協(xié)商，培育合作共享的工作氛圍，有效解決信息碎片化等問題。此外，建立數(shù)據(jù)開放的評估問責(zé)機(jī)制，客觀公正地反映信息共享的效果與質(zhì)量?？梢晕歇?dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，邀請服務(wù)對象參與，分領(lǐng)域、分區(qū)域地對相關(guān)政府及職能部門數(shù)據(jù)開放共享狀況進(jìn)行抽檢評估。評估結(jié)果作為部門及其領(lǐng)導(dǎo)考核的重要參數(shù)之一，有力推動數(shù)據(jù)開放與信息惠民進(jìn)程。

4.借助新平臺提高信息惠民能力

建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心和跨層級政務(wù)平臺，是實(shí)現(xiàn)政府信息共享、推進(jìn)信息惠民政策發(fā)展的重要載體。目前的核心任務(wù)是將國家政府網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)平臺以及現(xiàn)有的數(shù)據(jù)建設(shè)工程進(jìn)行整合，形成一體化的數(shù)據(jù)平臺，為民眾獲取政務(wù)信息提供統(tǒng)一渠道。此外，各地各部門在不斷完善信息系統(tǒng)建設(shè)的同時，還要完成與國家大數(shù)據(jù)平臺的有效對接，為信息資源在中央與地方之間的傳輸提供便利條件。

依托數(shù)據(jù)庫與云平臺保障信息資源的協(xié)同與共享，提升信息惠民工程的質(zhì)量創(chuàng)新。2014年，貴州省率先建成全國第一個省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺——云上貴州，這為積極實(shí)施信息惠民政策提供了重要載體。目前，貴州省的云平臺建設(shè)不斷向各個領(lǐng)域拓展，形成了全方位的“服務(wù)云”。以公安建設(shè)的“多彩警務(wù)云”為例，這一云平臺由立體化信息采集網(wǎng)絡(luò)、塊數(shù)據(jù)指揮中心、人口管理服務(wù)平臺、全流程執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)等構(gòu)成。更為關(guān)鍵的是，基層公安部門將工作實(shí)際與云平臺緊密結(jié)合，“組件化”開發(fā)應(yīng)用，用數(shù)據(jù)“解碼”公眾需求，用平臺提升服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)與精準(zhǔn)打擊、精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)管理的深度融合。目前，在“多彩警務(wù)云”的基礎(chǔ)上，貴州省公安系統(tǒng)又構(gòu)建了以“一朵云、二平臺、六統(tǒng)一、八服務(wù)”為支撐的“1268”模式，使得大數(shù)據(jù)應(yīng)用更為協(xié)同化、系統(tǒng)化和長效化。

借助大數(shù)據(jù)平臺和技術(shù)進(jìn)行政務(wù)服務(wù)流程再造，建設(shè)智慧型政府，提升信息惠民的層次與質(zhì)量。2017年7月，杭州“城市數(shù)據(jù)大腦”V1.0開始在交通指揮中心試運(yùn)行。該平臺具備智能感知路況、判定堵情、巡查事件、優(yōu)化配時、輔助指揮等五大基本功能。截至2017年10月，與交通數(shù)據(jù)相連的128個信號燈路口，通行時間減少15.3%。在主城區(qū)，“城市大腦”日均報警500次以上，準(zhǔn)確率達(dá)92%，大大提高了執(zhí)法指向性。蕭山區(qū)實(shí)現(xiàn)了120救護(hù)車等特種車輛的優(yōu)先調(diào)度，到達(dá)現(xiàn)場的時間節(jié)省了一半?！?017年第三季度中國主要城市交通分析報告》顯示，在擁堵緩解趨勢方面，杭州位于第一。后期，“城市大腦”還將進(jìn)入水電、公交等領(lǐng)域，成為智慧城市建設(shè)的重要組成部分。貴州、杭州等地積極將信息化、互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果融合于信息惠民公共服務(wù)平臺建設(shè)之中，有效延伸了信息平臺的惠民功能，值得學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注與借鑒。

5.采用新技術(shù)降低信息共享中的風(fēng)險

首先要促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，完善網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，謹(jǐn)防網(wǎng)絡(luò)攻擊，降低政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)行風(fēng)險。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用安全保障方面，山西省實(shí)施的“云安山西”工程具有一定代表性。為了確保大數(shù)據(jù)時代信息的安全性，山西省大力推進(jìn)“大數(shù)據(jù)安全五大盾牌”建設(shè)。其中包括建設(shè)信息安全和大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺，對濫用數(shù)據(jù)、竊取和售賣企業(yè)與個人信息等行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，建立大數(shù)據(jù)安全監(jiān)管盾牌；構(gòu)建政府、企業(yè)、高等院校一體化大數(shù)據(jù)安全防護(hù)體系，建立大數(shù)據(jù)安全防護(hù)盾牌等，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供了安全保障，值得其他區(qū)域結(jié)合自身情況借鑒學(xué)習(xí)。

在公民信息安全保護(hù)問題上，要綜合運(yùn)用信息安全技術(shù)，從網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)用安全、數(shù)據(jù)安全等方面建立和完善信息安全保障體系，提升操作人員的技術(shù)水平和安全保密意識，降低信息共享風(fēng)險。利用數(shù)字加密技術(shù)來防止入侵者竊取或私自更改重要數(shù)據(jù)，確保信息的安全性和真實(shí)性。實(shí)施個人信息分級分類保護(hù)技術(shù)，提高保護(hù)措施的有效性。按照保護(hù)級別將個人信息分為身份信息、敏感信息、公開信息以及日志信息等。除了公開信息以外，其他種類的信息均應(yīng)納入隱私保護(hù)的范疇。同時數(shù)據(jù)使用者應(yīng)該根據(jù)不同的個人隱私級別，制定和實(shí)施不同的技術(shù)保障措施，更好地解決公民信息安全問題。

注釋：

①寧家駿：《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”深化信息惠民試點(diǎn)建設(shè)》，《電子政務(wù)》2016年第5期。

②《2017移動政務(wù)服務(wù)報告發(fā)布：人工智能大數(shù)據(jù)優(yōu)化服務(wù)體驗(yàn)》，人民網(wǎng)2017年11月29日，http：//it.people.com.cn/n1/2017/1129/c1009-29674907.html.

③《全國首家互聯(lián)網(wǎng)法院在杭州成立》，人民網(wǎng)2017年8月19日，http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0819/c42510-29480701.html.

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