馮秋敏

摘 要：為適應(yīng)高校發(fā)展要求，提高內(nèi)控建設(shè)水平，本文從高校的內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算控制、信息與溝通、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等視角，分析了高校內(nèi)控建設(shè)中存在的問(wèn)題，提出了優(yōu)化措施建議。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制;優(yōu)化措施

一、 內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)高校管理的重要作用

為貫徹落實(shí)財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》精神，高校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)日益重視。大多數(shù)高校從整體上對(duì)內(nèi)部控制制度及流程重新進(jìn)行了梳理和規(guī)范，根據(jù)各自特點(diǎn)與發(fā)展方向，改進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)，提高精細(xì)化管理水平。

高校規(guī)范化的內(nèi)控建設(shè)體系不僅能提高管理工作的質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)術(shù)科研教學(xué)的發(fā)展;還可以合理配置資金，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，有效的遏制高校重復(fù)建設(shè)，避免資金浪費(fèi)和無(wú)效投入;也只有全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系才能夠規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，防止經(jīng)濟(jì)舞弊的發(fā)生。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在問(wèn)題及成因分析

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

一是內(nèi)部控制意識(shí)薄弱。高校部分人員對(duì)內(nèi)控建設(shè)的積極性和參與度不高，只關(guān)與自己利益密切相關(guān)的問(wèn)題，如科研課題申報(bào)，經(jīng)費(fèi)的撥付與使用等，認(rèn)為內(nèi)控只是紙上的文件、制度及流程，這些問(wèn)題需要管理層關(guān)心，與自己沒(méi)有多大關(guān)系。加之個(gè)別人員道德缺失，從現(xiàn)有制度規(guī)范中找漏洞鉆空子，有章不循，使內(nèi)部控制的有效性難以發(fā)揮。

二是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)公立高等院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)都是以國(guó)家財(cái)政撥款為主，學(xué)?？紤]的只是招生就業(yè)、教育教學(xué)、科研及學(xué)術(shù)研究等工作，幾乎不關(guān)注管理及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，資金來(lái)源渠道增多，涉及的業(yè)務(wù)也趨復(fù)雜，內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)增加，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)并存。部分高校雖已建立起基本的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，或形成風(fēng)險(xiǎn)清單，確定了風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略和方法，但由于教職員工普遍缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的認(rèn)識(shí)停留在過(guò)去的層面，使得在執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理措施時(shí)常常力不從心。

2.控制方法運(yùn)用不到位――以預(yù)算控制為例

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第二章第十二條規(guī)定，單位內(nèi)部控制的控制方法包括：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)八個(gè)方面，在此主要以預(yù)算控制為例分析。而預(yù)算控制分預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算評(píng)價(jià)三個(gè)主要環(huán)節(jié)。

（1）預(yù)算編制方法不科學(xué)，內(nèi)容不夠完整。主要表現(xiàn)為：其一，編制依據(jù)不充分，編制方法單一。在編制預(yù)算時(shí)，各部門提交的預(yù)算申請(qǐng)表只是根據(jù)工作計(jì)劃將可能發(fā)生的收支進(jìn)行列示，并沒(méi)有細(xì)化具體哪些方面需要多少資金，也缺乏詳細(xì)的測(cè)算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，很多部門使用的是上年收支基數(shù)加上預(yù)算年度需要增加金額，并沒(méi)有按照零基預(yù)算方法編制。

其二，編制內(nèi)容不夠完整。據(jù)調(diào)查，許多高校將部門預(yù)算與校內(nèi)財(cái)務(wù)預(yù)算分別編制。部門預(yù)算是按照省廳財(cái)政部門要求編制的，主要考慮的是財(cái)政匯總的統(tǒng)一要求，其設(shè)計(jì)體系不能完全將學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)納入其中。而校內(nèi)財(cái)務(wù)預(yù)算編制的內(nèi)容也并沒(méi)有完全包括所有部門，造成部分資金脫離預(yù)算。

其三，收入預(yù)算編制不準(zhǔn)確。高校通常在年末編制下一年度預(yù)算，因預(yù)算年度入學(xué)學(xué)生人數(shù)不定，對(duì)學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)收入只是按人數(shù)進(jìn)行估算，使得收入預(yù)算和實(shí)際收入有一定差距。

（2）執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。預(yù)算實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題以超預(yù)算、無(wú)預(yù)算情況較為常見(jiàn)，從而導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整頻繁，影響預(yù)算執(zhí)行的有效性和嚴(yán)肅性。主要是預(yù)算執(zhí)行隨意性大，控制環(huán)節(jié)不健全，納入預(yù)算的支出可能因條件不成熟沒(méi)有實(shí)施，未列入當(dāng)年預(yù)算的開(kāi)支項(xiàng)目由于特殊情況也可能執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整次數(shù)增加。加之在執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)務(wù)人員主要關(guān)心兩方面，一是報(bào)銷時(shí)預(yù)算支出項(xiàng)目的總量控制，二是支出票據(jù)的真實(shí)可靠性，而對(duì)要報(bào)銷的項(xiàng)目開(kāi)支的合理性常常忽視，在細(xì)節(jié)上往往缺失審查和監(jiān)督。

（3）預(yù)算評(píng)價(jià)和監(jiān)督缺失。多數(shù)高校都在自己制定的預(yù)算管理辦法中明確有預(yù)算評(píng)價(jià)和監(jiān)督細(xì)則。但在實(shí)際操作中很少得到有效執(zhí)行，加之學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門也忽視對(duì)預(yù)算評(píng)價(jià)管理的監(jiān)督審計(jì)，這也造成考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人時(shí)，只是簡(jiǎn)單地以有無(wú)超預(yù)算或無(wú)預(yù)算情況，缺乏細(xì)節(jié)方面考核評(píng)價(jià)。

3.信息交流與溝通不暢

目前，高校在資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、人事管理、科研管理、教務(wù)管理以及日常辦公等領(lǐng)域都在逐漸推進(jìn)校園信息化進(jìn)程。但是由于高校的直線職能式組織結(jié)構(gòu)，信息能夠迅速自上而下從管理層傳遞到教職員工，而教職工的基層民意卻很難反映到管理層，導(dǎo)致信息溝通存在障礙。加之各部門內(nèi)部的工作管理系統(tǒng)不能完全做到對(duì)接或?qū)崟r(shí)共享，橫向信息溝通渠道也存在障礙。

4.內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督力度不夠

（1）內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督不力?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第六十一條明確規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況。這說(shuō)明內(nèi)審部門應(yīng)側(cè)重評(píng)價(jià)相關(guān)控制活動(dòng)在評(píng)價(jià)期內(nèi)的運(yùn)行情況，實(shí)施控制的人員是否有必要的權(quán)限和能力。但是在內(nèi)部審計(jì)時(shí)，審計(jì)重點(diǎn)是在經(jīng)費(fèi)指標(biāo)、審批權(quán)限、發(fā)票或財(cái)務(wù)收支等業(yè)務(wù)上，而沒(méi)有注重在評(píng)價(jià)期內(nèi)實(shí)施控制人員的資質(zhì)審查，不相容崗位分離是否實(shí)質(zhì)分離等等，對(duì)內(nèi)控的監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（2）跟蹤、追究不嚴(yán)格。高校審計(jì)處根據(jù)審計(jì)結(jié)果出具審計(jì)報(bào)告，對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況有針對(duì)性地提出改善對(duì)策和建議，并要求整改。但是內(nèi)部審計(jì)部門出具完審計(jì)報(bào)告后，跟蹤及追究力度不夠，加之相關(guān)部門對(duì)審計(jì)結(jié)果疏于重視，未能及時(shí)堵住漏洞，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)依舊存在，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。

三、內(nèi)控優(yōu)化的建議措施

1.營(yíng)造良好內(nèi)控環(huán)境

（1）加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)全員內(nèi)控意識(shí)。首先是要加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的宣傳力度，使高層領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)提高。充分考慮高層意見(jiàn)，使高層也參與到內(nèi)控建設(shè)中，這是營(yíng)造良好控制環(huán)境的前提。其次是提高管理層的內(nèi)控意識(shí)，使他們?cè)诼男袑徍吮O(jiān)督職能時(shí)，能更好地保證內(nèi)控實(shí)施的有效。同時(shí)，強(qiáng)化教職工的內(nèi)控意識(shí)，把培養(yǎng)教職工的內(nèi)控意識(shí)納入長(zhǎng)期的、常規(guī)的培訓(xùn)活動(dòng)，促使從管理者到教職工的內(nèi)控意識(shí)不斷提高。

（2）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。首先是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。只有領(lǐng)導(dǎo)層充分意識(shí)到內(nèi)部及外部所存在的風(fēng)險(xiǎn)，建立重大問(wèn)題及關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制，才能逐步把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)融入各部門日常管理工作，從而使全員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)逐漸提高。

其次是建立機(jī)構(gòu)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度?？梢越⑾嚓P(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，在校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，由相關(guān)職能處室負(fù)責(zé)人和具備專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)的人才以及一定經(jīng)驗(yàn)的教師為主要成員，對(duì)學(xué)校重大事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，對(duì)管理中的重大問(wèn)題列出的風(fēng)險(xiǎn)清單，分析不同環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，制定相應(yīng)控制措施或應(yīng)對(duì)策略;為完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組還可以針對(duì)不同業(yè)務(wù)，給出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)定，用以判斷風(fēng)險(xiǎn)程度的大小。

2.健全預(yù)算控制管理

預(yù)算編制關(guān)系高校發(fā)展大局，應(yīng)按規(guī)范程序進(jìn)行，編制人員應(yīng)熟悉預(yù)算編制相關(guān)規(guī)定及各類標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不僅做出定性分析，還要進(jìn)行定量分析，實(shí)行精細(xì)化管理，充分保障預(yù)算編制的全面和準(zhǔn)確。同時(shí)，根據(jù)規(guī)定把執(zhí)行全面預(yù)算落到實(shí)處，把學(xué)校各部門的每項(xiàng)收支都納入預(yù)算，力求充分體現(xiàn)所有業(yè)務(wù)在收支方面的需求，為提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性提供保障。

從預(yù)算執(zhí)行角度，高校應(yīng)嚴(yán)格依照黨委會(huì)審定后的預(yù)算方案執(zhí)行，避免超預(yù)算現(xiàn)象和頻繁調(diào)整。凡未列入預(yù)算的項(xiàng)目，堅(jiān)決不予開(kāi)支和報(bào)銷。在審批時(shí)不同的業(yè)務(wù)應(yīng)制定不同的審批流程和審批權(quán)限，明確審批人。項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人對(duì)同一項(xiàng)目?jī)?nèi)不同指標(biāo)之間的調(diào)整負(fù)責(zé);對(duì)于特殊原因需要進(jìn)行的調(diào)整，實(shí)施部門需填寫預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)表，說(shuō)明預(yù)算調(diào)整的項(xiàng)目、事由或依據(jù)、調(diào)整金額，由分管領(lǐng)導(dǎo)簽字后，提請(qǐng)學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會(huì)審議，再經(jīng)黨委會(huì)審定后予以調(diào)整。

加強(qiáng)預(yù)算評(píng)價(jià)與監(jiān)督，應(yīng)建立健全評(píng)價(jià)和考核制度。對(duì)預(yù)算實(shí)施考核，對(duì)專項(xiàng)開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。通過(guò)建立規(guī)范的評(píng)價(jià)體系和考核制度，糾正預(yù)算執(zhí)行中的不合理現(xiàn)象。

3.完善信息交流與溝通機(jī)制

首先應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控管理的信息化建設(shè)，減少或消除人為操縱因素。通過(guò)引入信息化手段，將內(nèi)控的主要流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入學(xué)校管理信息系統(tǒng)，通過(guò)這種潛移默化方式加強(qiáng)內(nèi)部控制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。其次引進(jìn)專門人才，做好管理信息平臺(tái)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)信息在相關(guān)部門的共享。拓寬信息渠道，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，利用微博、微信、QQ等信息交流工具，使信息在管理層與基層師生間、各部門間充分傳遞無(wú)阻，同時(shí)不斷豐富信息內(nèi)容，及時(shí)對(duì)進(jìn)行信息更新，增加全校師生參與學(xué)校建設(shè)的積極性。

4.加強(qiáng)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和監(jiān)督

第一，高校應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度，力求設(shè)計(jì)科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)廣泛征求管理人員和教職工的意見(jiàn)，向?qū)I(yè)人士咨詢，避免在制定標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)脫離實(shí)際情況，從源頭上保證了操作的有效。第二，內(nèi)部審計(jì)力度應(yīng)強(qiáng)化。對(duì)審計(jì)對(duì)象審計(jì)時(shí)，除了關(guān)注審計(jì)財(cái)務(wù)收支、票據(jù)合法、審批授權(quán)等外，更應(yīng)關(guān)注機(jī)制建設(shè)、制度建設(shè)及執(zhí)行，關(guān)鍵崗位管理等情況，把握審計(jì)重點(diǎn)，通過(guò)全面、細(xì)致、高效的內(nèi)審活動(dòng)，確保內(nèi)控運(yùn)行的有效性。第三，發(fā)揮監(jiān)督職能，強(qiáng)化追責(zé)和整改。應(yīng)對(duì)內(nèi)控整改情況跟蹤，追究主要人員的相關(guān)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

1.趙艷紅.綜合改革形勢(shì)下高校內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施路徑研究.教育財(cái)會(huì)研究，2018（2）.

2.王衛(wèi)星，程瑩.我國(guó)高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及建議.常州大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（2）.

3.財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）.