摘 要 2013年黨中央《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,2016年中央一號文推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。集體建設(shè)用地入市改革已進入制度構(gòu)建階段。但現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),仍需滿足嚴苛的條件和履行流轉(zhuǎn)程序。當前存在的“三舊改造”方式開發(fā)、“出讓”方式開發(fā)、“出租”方式開發(fā)、“宅基地”開發(fā)、“留用地”的模式,由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場和法規(guī)不成熟,投資方面臨巨大的法律風險。因此,本文對農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)模式及法律風險進行探討,以期從務(wù)實的角度對研究集體建設(shè)用地提供幫助。
關(guān)鍵詞 集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 開發(fā) 法律風險
作者簡介:蔣修賢,廣東廣信君達律師事務(wù)所。
中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.197
集體建設(shè)用地,是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資,進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地,主要包含三類:宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。依據(jù)《憲法》第十條,《中華人民共和國土地管理法》第八條可知,集體建設(shè)用地屬于集體土地,所有權(quán)歸集體所有,農(nóng)民享有使用權(quán)。
我國現(xiàn)行《土地管理法》原則上禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),但是2013年始,包括2016年中央一號文件第26條“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革”指出,推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點,完善宅基地權(quán)益保障和取得方式,探索農(nóng)民住房保障新機制。2005年頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,第二條規(guī)定:“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押,適用本辦法。”可見,目前法律政策在一定范圍內(nèi)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的束縛有所松綁,這將不僅盤活了農(nóng)村集體存量建設(shè)用地,提高土地資源的利用效率,而且推動了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。
一、現(xiàn)行集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)之法律政策規(guī)定
(一)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件
《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(省政府令2005年第100號文)第三條、第四條,集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn),須滿足以下條件:
1.符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃,村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。
2.涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,須落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標。
3.土地權(quán)屬無爭議。
4.未有司法和行政機關(guān)查封或限制。
5.不屬于村民住宅用地使用權(quán)。
(二)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)須注意的規(guī)定
在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應遵守法律法規(guī)。首先,應當依法進入土地交易機構(gòu)公開交易;其次,未經(jīng)原批準用地的人民政府或有批準權(quán)的人民政府批準,不得改變該幅土地的建設(shè)用途;最后,用于商品房地產(chǎn)開發(fā)不為法律所允許。
此外,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓年限參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)規(guī)定確定,一般不超過40年。與此同時,依據(jù)民法的相關(guān)規(guī)定,地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn),但集體建設(shè)用地用于合作開發(fā)的,到期地上建筑物的處理,按雙方協(xié)議約定執(zhí)行。
(三)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),須履行法定的流轉(zhuǎn)程序。
流轉(zhuǎn)程序的第一步是向縣或市國土資源部門申請,申請前應村民會議同意。應當注意的是,工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性集體建設(shè)用地,以及在協(xié)議出讓出租公告期內(nèi),若兩個以上用地者對同一塊地有意向,必須通過市房地產(chǎn)交易登記機構(gòu)以招標、拍、掛方式公開出讓出租。而且若被納入征收范圍并已發(fā)布土地征收預公告,則不得再入市。
第二步是通過公開招、拍、掛程序確定使用者后,向土地所在的縣或市國土資源部門申請辦理土地登記,確認建設(shè)用地使用權(quán)和土地他項權(quán)利。
二、集體建設(shè)用地合作開發(fā)建設(shè)模式
(一) “三舊改造”變集體用地為國有建設(shè)用地
該模式常見的形式表現(xiàn)為開發(fā)商以與村集體的土地合作開發(fā)項目,項目建成后,村民不僅可以獲得商品房住宅補償,還可以獲得一定比例的物業(yè)收益,例如廣東佛山的“濱海御庭”項目。
這種“三舊改造”模式,稱為“集體與市場合作模式”,“三舊改造”的審批手續(xù)較復雜,與村集體、村民的利益糾紛較大,拆遷工作難度大,一般以大型的地產(chǎn)開發(fā)商才能主導,比如保利琶洲項目、富力楊箕村項目等;這種改造以房地產(chǎn)開發(fā)公司為主體進行,現(xiàn)在出現(xiàn)了“村組織”開發(fā)為主體,房地產(chǎn)開發(fā)公司以服務(wù)公司的形式提供審批手續(xù)、資金注入、建設(shè)等服務(wù)新模式。三舊改造是將村集體的地,通過政府審批后改造的方式,將集體地變成國有用地。
(二)“出讓”方式開發(fā)
該模式下,村集體在履行基層民主程序和公開招、拍、掛程序后,由開發(fā)商獲得不超過40年的土地使用權(quán)用于經(jīng)營物業(yè),到期后無償轉(zhuǎn)給村集體,例如佛山國際家居博覽城項目。
集體出讓的費用、收益分配通常由村集體和開發(fā)商通過合同約定,開發(fā)商獲得集體土地使用權(quán)后,可依法進行物業(yè)開發(fā)、融資抵押。合同到期后,土地返還給村集體,地上物業(yè)等依合同約定處理。
(三)“出租”方式開發(fā)
廣東佛山國際食品商貿(mào)中心項目,由村集體整合土地物業(yè),租賃給承租人20年,雙方約定物業(yè)檔次、建設(shè)規(guī)模,由承租人負責出資拆遷舊物業(yè)、建設(shè)新物業(yè)并經(jīng)營,租賃期滿后全部歸村集體。
在“出租”開發(fā)模式下,村集體與開發(fā)商合作,由開發(fā)商利用會集體建設(shè)用地,投資建設(shè)商業(yè)物業(yè)。再返租給開發(fā)商進行經(jīng)營,這種合作是基于位置的商業(yè)環(huán)境優(yōu)勢,一方面可以為村集體成員帶來收益,另一方面為投資方解決了土地使用權(quán)問題,可謂實現(xiàn)了共贏。endprint
(四) “宅基地”的開發(fā)模式
目前正在進行宅基地試點改革,一是在服務(wù)業(yè)比較發(fā)達地區(qū),以集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)代替?zhèn)鹘y(tǒng)“一戶一宅”的宅基地分配方式;二是選擇在城鎮(zhèn)落戶并愿意放棄農(nóng)村宅基地的農(nóng)民,其宅基地由村集體出資購買。例如,河南省已經(jīng)建立農(nóng)村宅基地退出資金庫,對自愿退出宅基地且不再申請新宅基地的農(nóng)民,給予一次性經(jīng)濟補助。
當前宅基地的開發(fā)模式主要有兩種,一是利用宅基地建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū),用于出租;二是由村集體出資購買的宅基地,開發(fā)商可以參與出資共建,用于出租使用。
(五)“留用地”的開發(fā)模式
留用地,是一種“以地換地”的征地補償方式,用于征地后的村民安置和生產(chǎn)經(jīng)營。留用地面積一般按征地面積的10%確定,用于工廠、商鋪和村民安置房建設(shè),而且留用地的使用權(quán)需履行基層民主程序和進行公開的招、拍、掛等程序后才能獲得。
留用地若用于開發(fā)應當依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,但是不能用于商品房開發(fā)。例如,《惠州市征地留用地管理實施辦法》對留用地的用途進行了限定,其中強調(diào)轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的留用地,不得用于房地產(chǎn)開發(fā),只能用于工、商業(yè)發(fā)展。
據(jù)此,留用地的開發(fā)模式主要有以下三種:
1.自建模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可采取自行開發(fā)、建設(shè)、的自主經(jīng)營模式。
2.合作開發(fā)模式。由集體經(jīng)濟組織以土地入股與投資方資金合作,合作雙方依據(jù)合同約定物業(yè)產(chǎn)權(quán)分配、經(jīng)營方式和利益分配等內(nèi)容。
3.租賃模式。即投資方與農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織簽署經(jīng)濟留用地租賃合同,獲得經(jīng)濟留用地一定年限的使用權(quán)。但是該模式中租賃期限存在法律風險,《合同法》規(guī)定租賃期限不得超過20年,當20年租賃期限滿時,投資方便不能再享有項目的商業(yè)價值,而且也很難與村民溝通項目物業(yè)的流轉(zhuǎn),因此,建議在合同中預先約定20年租賃期限屆滿時,村集體應與投資方續(xù)簽租賃合同。
三、集體建設(shè)用地開發(fā)法律風險與防范
(一)集體建設(shè)用地開發(fā)市場尚未成熟,投資方面臨較大的法律風險
首先,因沒有相關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的地方性規(guī)定及政策支持,合作各方不能協(xié)調(diào)計劃、規(guī)劃、土地等行政管理部門將土地及物業(yè)相關(guān)權(quán)益登記到社會投資者名下。
其次,投資者一般只能依據(jù)雙方之間的合同或協(xié)議享有相關(guān)權(quán)益,相關(guān)權(quán)益缺乏保障。
再次,投資期限長,政策和拆遷的風險巨大,投資方面臨巨大法律風險。
最后,村社合作需要通過村民代表會議、公開程序,手續(xù)較復雜。
(二)針對以上法律風險,建議采取以下防范對策
第一方面,在合作協(xié)議中,投資方應明確要求合作方辦理有關(guān)審批手續(xù)。需要開發(fā)建設(shè)的,應由村集體經(jīng)濟組織負責辦理將集體土地變更為集體建設(shè)用地的相關(guān)手續(xù),涉及農(nóng)用地、未用地的必須依法辦理農(nóng)用地、未用地專用手續(xù)。
第二方面,在項目合作過程中,投資者要對村集體所有企業(yè)的各項權(quán)利進行一定限制,為確保村集體所有企業(yè)能夠履行合作協(xié)議約定的全部義務(wù),村集體所有企業(yè)應將項目土地證(如有)及房屋權(quán)屬證書抵押給投資者或其指定的。
第三方面,明確約定雙方的合資、合作建設(shè)的利潤、風險承擔和拆遷補償費權(quán)屬和分配的問題,尤其應明確項目土地遇到征收、征用等情形發(fā)生,項目土地及其上物業(yè)的全部補償費的分配、支付問題。
第四個方面:需要完善與村社合作的手續(xù),例如需要通過村民代表會議,代表活動需要具備合法性,以免造成決議無效,需要通過公告的流轉(zhuǎn)程序,例如按規(guī)定需要通過“三級”平臺的,按規(guī)定需要進行公開招、拍、掛程序。
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