楊雅婷+陳薇舒

摘要：隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)聯(lián)系不斷加強，新生代農民工市民化趨向明顯?，F(xiàn)行的宅基地法律制度在保障農民基本居住安全的同時，也在一定程度上造成了城鄉(xiāng)的分離，阻礙了城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展。然而，農村宅基地制度的改革關系到我國未來經濟發(fā)展的速度與質量以及城鎮(zhèn)化水平的高低。宅基地使用權流轉改革應當圍繞放開對宅基地使用權流轉主體的限制、明確流轉方式、強化集體經濟組織的經濟職能、公平合理地分配宅基地使用權流轉所得的收益這四個方面進行。

關鍵詞：宅基地，宅基地使用權，流轉，改革，新生代農民工

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）10-0010-16 收稿日期：2016-09-05

1 宅基地使用權流轉的制度規(guī)范及改革背景

宅基地這一概念為我國法律所特有，簡單地說是指用于建造住宅的土地。我國實行土地公有制，表現(xiàn)為城市土地國有與農村土地集體所有兩種形式。一般而言，宅基地指的是在農村集體所有的土地上建造房屋所占用的土地。與之對應的概念是城市宅基地，城市宅基地在我國建國后的一定歷史時期內存在過，但由于城市建設的不斷發(fā)展，其逐漸因舊城改造等項目建設而消失。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，城市居民的住宅用地應當是建立在國有建設用地之上。由于農村土地實行的是農民集體所有，從個體角度而言，農民對于宅基地也只是享有宅基地的使用權。根據《物權法》第一百五十二條的規(guī)定，宅基地使用權指的是“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。

1.1 宅基地使用權流轉的制度規(guī)范

1.1.1 宅基地使用權的確立

宅基地使用權確立于人民公社化時期。當時的《農村人民公社工作條例修正草案》第二十一條第一款規(guī)定，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不準出租和買賣”。從此，宅基地所有權與使用權開始分離。值得一提的是，根據該修正草案第四十五條的規(guī)定，盡管農民僅享有宅基地的使用權，但是對于宅基地上所建房屋，農民仍享有所有權，有權買賣或者租賃房屋。對于宅基地使用權的流轉并沒有過多的規(guī)定。

1.1.2 關于宅基地使用權流轉的現(xiàn)行規(guī)定

當前，我國宅基地使用權流轉制度建立在《憲法》的框架下，同時受《物權法》《土地管理法》等法律及相關的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件的調整。

《憲法》第十條規(guī)定，“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。而《物權法》第一百五十三條規(guī)定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規(guī)定”。《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，且“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。

在法律層面，《憲法》《物權法》《土地管理法》都沒有明確規(guī)定宅基地使用權流轉的限制條件，且《土地管理法》關于宅基地上房屋出賣后禁止再次申請宅基地的規(guī)定，僅是對宅基地的申請進行了限制，與宅基地使用權的流轉關系不大。只有國務院辦公廳在1999年與2007年發(fā)布的兩個規(guī)范性文件中，對于宅基地使用權的流轉作出了限制性規(guī)定，這兩個文件通過禁止農村村民將宅基地上的住宅出售給城鎮(zhèn)居民，以及強調宅基地只能分配給本村村民，從而將宅基地的使用權流轉限制在同一集體經濟組織成員之間。

1999年國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產證”。2007年國務院辦公廳《關于嚴禁執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》重申了“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房”。

1.1.3 對宅基地使用權流轉進行限制的原因

土地問題一直以來都被視作關系國家穩(wěn)定的根本性問題，對于社會政治、經濟、文化等都會產生巨大的影響，而在當前社會兩級分化較為嚴重、城鄉(xiāng)矛盾較為突出的背景下，放開農村宅基地使用權流轉限制的呼聲越發(fā)高漲，對該問題的妥善處理必須以了解限制的原因為前提。

首先，從歷史發(fā)展角度而言，我國在建國后經歷了較長時間的計劃經濟，并在相當長的一段時間內強調“農村支持城市”“農業(yè)支持工業(yè)”。在這種觀念的影響下，限制宅基地使用權在城市居民與農村村民間自由流轉，能夠將農民限制在農村，并促使農民進行農業(yè)生產為城市工業(yè)化發(fā)展提供支持。

其次，受土地改革前土地高度集中于少數地主的歷史教訓影響，將宅基地使用權流轉限制在同一集體經濟組織的成員間，有利于防止土地大規(guī)模兼并。另外，我國農民數量龐大，經濟條件較差，為了維護社會穩(wěn)定，必須對農民進行妥善安置，賦予其無償使用宅基地的權利，從而使得宅基地使用權帶有分配性、身份性和基本居住保障性，因而不適于普遍流轉。

最后，限制農村宅基地使用權的流轉，能夠使農村土地的增值收益完全納入政府的財政收入之中。根據《土地管理法》的規(guī)定，進行建設須依法申請使用國有土地。根據這一規(guī)定，在實踐中形成了通過征收將農用地轉化為城市建設用地的慣常做法。而政府在征收土地的過程中，僅按照土地的原有用途給予征地補償，從而將巨額的土地增值收益納入囊中。一旦允許宅基地使用權的自由流轉，那么城市居民能夠購買農村的住房，享有宅基地使用權，無疑會使得城市的建房需求下降，使得城市新增的建設用地需求減少，從而導致政府獲取的土地有償使用費大幅度的減少。并且，政府將難以通過征收獲取巨額的土地增值收益。

1.2 宅基地使用權流轉改革背景

1.2.1 城鄉(xiāng)關系動態(tài)化發(fā)展

隨著社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷推進，城市與農村之間的聯(lián)系日益密切，從最初城鄉(xiāng)長期隔閡的靜態(tài)二元社會逐漸變成相互融合、人口流動頻繁的動態(tài)整體。隨著第一產業(yè)的規(guī)模化升級以及第三產業(yè)的迅猛發(fā)展，從事農業(yè)生產的農民數量不斷減少，而城市服務業(yè)對于勞動力的需求與日俱增。在這種社會背景下，大量農村人口向城市轉移。因此，許多擁有農村戶籍的人早已不在農村生活，其在農村的宅基地及其上的住宅一直處于閑置狀態(tài)，在同一個村莊如果外出在城市長期居住的村民較多，就會形成“空心村”。一般而言，農村房屋多為平房或者幾層小樓，所占土地面積較大，而我國人口眾多，土地資源本身就較為匱乏，用地一直較為緊張。農村住宅的閑置直接導致了土地資源的浪費，與珍惜、節(jié)約利用土地的理念相違背。農村住宅閑置的一個重要原因就在于農民宅基地使用權流轉受限。法律只允許農民將宅基地使用權在本集體經濟組織成員之間流轉，然而，在城市化不斷推進的過程中，農民多外出到城市打工，將流轉對象限制為同一集體經濟組織成員，尤其是排除城市居民，將導致農民宅基地使用權流轉困難，無法找到交易對象。

1.2.2 城市高房價導致宅基地隱形流轉頻繁

盡管法律上嚴格限制宅基地使用權的流轉，但是巨大的現(xiàn)實需求導致人們不斷地通過各種方式私下進行宅基地使用權的流轉交易。近年來，城市房價不斷攀升，很多城市居民迫于城市房價的壓力，私下里與城市郊區(qū)的農民達成協(xié)議，購買農村的住宅，也就是通常所說的“小產權房”。由于這種流轉方式不被現(xiàn)行法律所允許，交易主體之間往往僅私下達成書面協(xié)議、甚至口頭協(xié)議，不會向登記機關進行登記，從而導致日后發(fā)生糾紛時權屬不明，難以確定。

1.2.3 戶籍制度改革

戶籍制度與土地制度是推進城鎮(zhèn)化的基本制度基石，戶籍制度改革致力于消除城市人口與農村人口之間因戶籍而產生的不公平待遇，能夠直接消除農村人口向城市轉移的戶籍障礙，而土地制度改革對于農村人口遷往城市也具有推動作用。土地制度改革中的重要一環(huán)在于農民宅基地使用權的流轉改革，該環(huán)節(jié)的改革能夠實現(xiàn)宅基地使用權的價值，增加農民進城資本，實現(xiàn)“人地錢”掛鉤。在戶籍改革迅速推進的背景下，如若土地制度不加以聯(lián)動改革，將對戶籍改革產生阻礙，并最終阻礙城鎮(zhèn)化的進程。

2 新生代農民工市民化與宅基地使用權流轉改革

2.1 新生代農民工及其市民化傾向

農民工，簡單而言，指的是擁有農村戶籍，在本地或外地從事非農產業(yè)的勞動者。本地與外地的區(qū)分一般以戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域為標準。所謂新生代農民工是指80后和90后的農村勞動力，也稱第二代農民工。其與第一代農民工存在顯著的差異。

新生代農民工與他們的父輩不同，由于本身素質、能力的提高，加上城鄉(xiāng)聯(lián)系的增強，出現(xiàn)了明顯的市民化傾向，相當一部分新生代農民工不愿回到農村，反而是希望通過自身的努力轉變?yōu)槌鞘芯用?，以享受城市帶來的?yōu)質且豐富的教育、文化、娛樂等資源。

2.2 宅基地使用權流轉改革與農民工市民化的聯(lián)系

2.2.1 市民化過程中的阻礙因素

盡管新生代農民工與他們的父輩相比在文化程度、職業(yè)技能等方面顯著提高，但與城市居民相比，他們受教育程度仍然偏低。另外，在當前城鄉(xiāng)二元體制下，戶籍對于他們發(fā)展的限制作用十分明顯，這也就導致了新生代農民工市民化的過程中會遇到許多障礙。

首先，由于文化程度及綜合職業(yè)素質較之于城市市民仍然偏低，其就業(yè)競爭力不如城市市民，從事的職業(yè)薪資水平不高。加上農村戶籍難以享受城市居民所具有的在失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育、養(yǎng)老等方面的社會保障，他們抵御風險的能力較弱。

其次，限于農民身份，他們往往被排除在城市住房保障體系之外。城市住房保障制度多以保障具有城市戶籍的居民住房需求為目標，而忽視對城市發(fā)展做出重要貢獻的農民工的住房保障。而有些城市盡管注意到農民工住房保障的問題，為農民工提供了集中居住的區(qū)域，但這種將所有城市農民工集中在一塊區(qū)域居住的做法在一定程度上導致了階層的社會分化及心理上的隔離感，不利于農民工向市民化的轉變。

最后，新生代農民工多數希望能夠留在城市中生活，但缺乏資金。他們因農村戶籍而享有宅基地使用權，從而得以在其上建造房屋，宅基地上所建房屋往往是他們所有財產中價值最大的部分。但是受宅基地相關法律規(guī)定所限，其房屋流轉受到了較為嚴格的限制，導致他們面對城市的高房價時難以通過出售農村房屋而獲得資金以供定居于城市。

2.2.2 宅基地使用權流轉改革促進農民工市民化

當前限制宅基地使用權流轉的規(guī)定導致實踐中出現(xiàn)了“空心村”“小產權房”等問題，與此同時，農民工在市民化的過程中也遭遇抵抗風險能力弱、城市住房保障缺失、定居城市資金缺乏等阻礙。在城鄉(xiāng)關系由靜態(tài)轉向動態(tài)化發(fā)展、戶籍改革深化的背景下，進行宅基地使用權流轉改革無疑具有積極意義，通過改革能夠直接促進農民工的市民化。

3 農村宅基地使用權流轉改革思路

3.1 改革應以推進城鎮(zhèn)化為目標

在前述分析中，提到了目前農村宅基地制度存在的現(xiàn)實問題，包括宅基地大量閑置引發(fā)“空心村”現(xiàn)象、宅基地隱形流轉形成了“小產權房”交易，并導致管理混亂和權屬不清；同時，通過對新生代農民工特征的分析，能夠發(fā)現(xiàn)新生代農民工與城鎮(zhèn)化初期的第一代農民工相比，進入城市工作生活的意愿更為強烈，條件也更為優(yōu)越。但是，其市民化的過程中仍然存在一些障礙，其中最根本的便是缺乏資金。因此，當前農村宅基地使用權流轉受限不僅導致了土地資源的浪費、隱形交易混亂，而且造成了農民工因缺乏資金而市民化過程受阻，從而影響了整個社會的城鎮(zhèn)化進程。

基于當前實踐中因宅基地使用權流轉受限而引發(fā)的種種問題，學術界關于宅基地使用權改革的主流觀點是支持解禁法律對于宅基地使用權的流轉限制。國家在政策層面對于此問題也予以高度關注。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?？梢姡邔用嬉糙呄蛴谥鸩椒砰_宅基地使用權的流轉，以增加農民的財產性收入，發(fā)揮宅基地使用權的財產性功能。值得一提的是，在該文件中，緊接著宅基地問題其后的內容是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并提到要保障農民工同工同酬，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。因此，宅基地使用權流轉的改革應與我國當前的城鎮(zhèn)化進程聯(lián)系起來，以推進城鎮(zhèn)化為改革目標。

3.2 改革應當堅持的原則

土地問題關系到社會整體的穩(wěn)定，必須慎重地進行改革設計，以維護社會整體經濟發(fā)展為前提，以保障農民土地權利為基本要求，以促進資源充分、合理的利用為動力，探索宅基地流轉的具體措施。在進行改革制度設計的過程中，必須遵循以下三個原則：

第一，堅持嚴格保護耕地、集約高效利用土地的原則。耕地的多少直接關系到國家的糧食安全、國民的基本生活需要。在宅基地使用權流轉的過程中，容易出現(xiàn)為了換取更多的財產性利益而亂占耕地的現(xiàn)象，必須在完善宅基地使用權流轉制度的同時，堅持嚴格保護耕地的原則。同時，解決土地閑置問題，將長期閑置的宅基地進行整理，以促進土地資源的合理、高效利用。

第二，堅持保障農民的基本居住條件的原則。盡管當前社會形勢發(fā)生變化，越來越多的農民外出務工，離開了農村。但必須注意到我國是農業(yè)人口大國，當前的城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達國家相比還存在較大的差距。長期居住于農村的人口仍不在少數，農民的居住安全仍需要得以保障，否則極易引起嚴重的社會問題，影響社會的和諧穩(wěn)定。

第三，堅持私人權利與公共利益相平衡的原則。宅基地使用權制度不僅關系到當代農民的居住安全和財產利益，更對后代造成影響，同時負載了農民基本生存的私人權益和社會穩(wěn)定、國家糧食安全等重大公共利益。在宅基地使用權流轉改革中，不能一味強調宅基地使用權的物權屬性，必須考慮到其所涉及的公共利益。當前，由于土地區(qū)位不同，宅基地使用權流轉的現(xiàn)實需求也不同，在城市郊區(qū)及一些外出務工人員較多的農村，其宅基地使用權流轉較為迫切，而對于一些距離城市較遠、農民對于土地較為依賴的農村，尤其在我國農村社會保障體系尚未完全建立的情況下，盲目放開其宅基地使用權流轉極易引發(fā)一系列的社會問題。因此，必須區(qū)分土地區(qū)位進行使用權流轉改革，從而實現(xiàn)私人權利與公共利益的平衡。

3.3 改革的具體思路

宅基地的流轉及其限制應當放置在當事人權利得到保障、公平公正以及社會穩(wěn)定的基礎上綜合考量。從實踐情況來看，我國農村存在著大量的宅基地隱形流轉行為，不遵守法律法規(guī)對于宅基地使用權流轉的限制性規(guī)定。另外，宅基地使用權流轉受限又直接導致了守法的農民在向城市市民轉化的過程中，難以實現(xiàn)宅基地及其上房屋的財產性價值，從根本上阻礙了大量農民工市民化的進程，與城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展相悖。顯然，我國現(xiàn)行的法律規(guī)定對于宅基地流轉問題沒有考量周全，必須通過制度設計加以變革。但在宅基地使用權福利性質仍在、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)土地市場分割存在一定合理性的情況下，對宅基地使用權轉讓問題不可操之過急，而應當有條件地逐步放開。在堅持上述三個原則的前提下，筆者提出以下四點進行宅基地使用權改革的具體思路。

首先，清理相關立法，放開對于宅基地使用權流轉主體的限制。我國《立法法》第八條規(guī)定民事基本制度為立法保留事項之一，只能通過制定法律對其進行規(guī)定。宅基地使用權制度屬于物權制度的一部分，而物權制度屬于我國基本的民事制度。因此，對于宅基地使用權的相關規(guī)定，應當由法律進行規(guī)定。然而，綜觀我國現(xiàn)行法律，包括《物權法》《土地管理法》在內，并沒有對于宅基地使用權流轉對象進行限制的規(guī)定。現(xiàn)實情況是，對宅基地使用權自由流轉進行限制的多是效力等級較低的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范文件對于宅基地使用權的規(guī)定超出了其立法權限，應當及時予以清理。既然法律沒有對宅基地使用權流轉對象作出限制，按照民事領域“法無禁止即可為”的原理，應當認為宅基地使用權流轉的對象不應受到限制。另外，隨著社會環(huán)境的變化、城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展，宅基地使用權進行流轉也有著現(xiàn)實基礎。放開宅基地使用權流轉主體的限制，能夠解決因宅基地大面積閑置而造成的土地資源浪費、農民工市民化受阻等問題。

其次，明確宅基地使用權流轉的方式，將宅基地使用權納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行流轉。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價” 。該決定中提到的是集體經營性建設用地，并不包括宅基地。然而，農村集體建設用地中絕大部分是宅基地，真正屬于經營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。隨著城鎮(zhèn)化的推進，越來越多的農民外出城市務工，定居于城市，農村實際使用的宅基地面積會逐漸縮小。隨著農村人口的減少，所需的公共設施用地也相應的會變少。對于這些由原來的宅基地和公共設施設施所占的集體建設用地，應當也允許其通過整理，進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行流轉，以滿足城鎮(zhèn)化對建設土地的大量需求。

再次，強化集體經濟組織的經濟職能，通過法律賦予其作為集體土地所有權人的處分權能。宅基地使用權入市流轉的順利進行離不開集體經濟組織的溝通、協(xié)調、管理等職能的發(fā)揮。城市土地屬于國家所有，城市居民住房建立在國有建設用地使用權基礎之上，城市居民對于國有建設用地使用權的取得相較于農村村民而言是有償的。除了基于公益性、特殊用途以劃撥方式取得建設用地使用權外，其他建設用地使用權的取得都是有償的，城市居民購買商品房的價格中就包含使用權的價格。另外，繳納房產稅也可以視為其享有國有建設用地使用權的對價。相反，農村村民的宅基地使用權的初始取得是無償的。這也就決定了其在流轉該使用權時所得收益不能完全歸于農民個人所有，畢竟集體土地所有權由農民集體享有。因此，農村村民宅基地使用權流轉不應當直接在農民與其他交易主體間進行，最好的方式是由集體經濟組織將該宅基地進行整理、收回，然后以集體經濟組織為主體將宅基地使用權入市流轉，所得收益再有集體經濟組織進行合理分配。當然，這一入市流轉程序的順利進行有賴于集體經濟組織架構的完備與合理安排。

最后，對于宅基地使用權流轉所得的收益必須制定相應的規(guī)則進行公平、合理的分配。在宅基地使用權入市流轉的過程中，涉及政府、集體經濟組織、農民三類主體，而宅基地使用權流轉所得收益應當在這三者間合理分配。農民為宅基地使用權人、集體經濟組織是宅基地所有權人，理應獲得宅基地使用權流轉所得的收益，而政府作為公共管理者，代表著社會整體而分享土地使用權流轉而產生了土地增值收益具有合理性。但是，如何在這三者之間進行收益的合理分配需要更加審慎地思考。同時，必須注重社會整體的公平，對于城市郊區(qū)和偏遠農村土地使用權流轉價格因區(qū)位而產生的梯度差，應由政府利用其所獲取的收益來進行平衡，以實現(xiàn)公平。

參考文獻：

1.馮果 華翠.新生代農民工權益保護的現(xiàn)實困境與發(fā)展途徑——基于經濟法視角的探討.武漢大學學報（哲學社會科學版）.2014.02

2.陳曉軍.農村宅基地流轉中的價值沖突與公平性考察.南京農業(yè)大學學報（社會科學版）.2011.03

3.陳小君 蔣省三.宅基地使用權制度：規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及其立法回應.管理世界.2010.10

4.鄭尚元.宅基地使用權性質及農民居住權利之保障.中國法學.2014.02

5.陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關內容解讀.法學研究.2014.04

6.蔡繼明.關于當前土地制度改革的爭論.河北經貿大學學報.2015.02

作者簡介：

楊雅婷，天津大學法學院講師，博士，主要研究方向為農村土地制度。

陳薇舒，天津大學法學院經濟法學碩士研究生。