李世仁

[提要] 近年來(lái)，政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項(xiàng)目建設(shè)投資不斷加大，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)力度也逐年加大，跟蹤審計(jì)作為一種全新的審計(jì)模式應(yīng)運(yùn)而生。本文結(jié)合近幾年開(kāi)展跟蹤審計(jì)工作實(shí)際，從政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)容、基層政府跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題，以及解決辦法等方面進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：政府投資建設(shè)項(xiàng)目；跟蹤審計(jì)；思考

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年5月25日

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，并不意味著事無(wú)巨細(xì)，全面跟蹤，而是應(yīng)找準(zhǔn)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為應(yīng)把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

（一）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目前期工作的跟蹤審計(jì)。建設(shè)項(xiàng)目前期審計(jì)工作主要包括：建設(shè)程序的合法性、完整性；項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)性、合理性；前期費(fèi)用的合規(guī)性、真實(shí)性。但在實(shí)際工作中，部分政府投資建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，有的項(xiàng)目缺乏科學(xué)的論證和研究，還出現(xiàn)許多邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”。因此，前期工作應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下內(nèi)容進(jìn)行。一是工程概預(yù)算編制情況審計(jì)。審核概預(yù)算編制方法是否正確，是否達(dá)到規(guī)定的編制深度，工程量的計(jì)算是否正確，選套的單價(jià)是否與定額規(guī)定相符，各種取費(fèi)是否按規(guī)定的程序和費(fèi)率計(jì)提。審核概預(yù)算調(diào)整原則、調(diào)整系數(shù)、增加費(fèi)用的恰當(dāng)性。二是建設(shè)程序履行情況審計(jì)。立項(xiàng)方面：項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等是否齊全，是否按規(guī)定程序進(jìn)行審批；建設(shè)用地方面：項(xiàng)目選址、建設(shè)規(guī)劃、用地許可及土地征用，補(bǔ)償安置方案等手續(xù)是否齊全、有效；開(kāi)工準(zhǔn)備方面：工程規(guī)劃許可、施工許可、開(kāi)工報(bào)告等是否辦理齊全；招投標(biāo)方面：勘測(cè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及材料采購(gòu)等是否按照規(guī)定程序進(jìn)行了招標(biāo)，招標(biāo)方式是否符合規(guī)定，招投標(biāo)結(jié)果是否合法。三是工程量清單編制審計(jì)?，F(xiàn)場(chǎng)踏勘，復(fù)核計(jì)算工程量，以確定工程量清單的完整性和準(zhǔn)確性。審核工程量清單編制是否符合招標(biāo)文件的要求，暫定項(xiàng)目是否合理，防止留下不合理的日后追加工程款缺口。四是前期費(fèi)用支出情況審計(jì)。管理費(fèi)用的發(fā)生是否真實(shí)，是否符合規(guī)定的開(kāi)支范圍；費(fèi)用票據(jù)是否合規(guī)范；會(huì)計(jì)核算是否正確；可行性研究費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、招投標(biāo)費(fèi)等支出是否符合有關(guān)合同、協(xié)議的約定，有無(wú)超標(biāo)準(zhǔn)付款的情況。

（二）項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段審計(jì)。此階段跟蹤審計(jì)的主要目的是審核：建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)是否合法合規(guī)；建設(shè)資金是否及時(shí)到位、是否合規(guī)使用；合同履行是否依約、全面；價(jià)款計(jì)量支付是否真實(shí)、合法；財(cái)務(wù)核算是否真實(shí)、正確。對(duì)工程造價(jià)及財(cái)務(wù)支出中存在的問(wèn)題及時(shí)提出咨詢(xún)意見(jiàn)，并適時(shí)出具階段性審計(jì)結(jié)論，督促對(duì)存在問(wèn)題的處理和整改落實(shí)，促進(jìn)工程建設(shè)規(guī)范而順利地實(shí)施。一是建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)。招投標(biāo)前準(zhǔn)備工作的審計(jì)，檢查是否建立、健全招投標(biāo)的內(nèi)部控制，看其執(zhí)行是否有效等。招投標(biāo)文件及招標(biāo)控制價(jià)文件的審計(jì)，開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的審計(jì)；二是項(xiàng)目資金來(lái)源與使用情況審計(jì)。建設(shè)資金是否按投資計(jì)劃及時(shí)到位，使用是否合規(guī)，有無(wú)侵占、挪用建設(shè)資金等問(wèn)題，有無(wú)損失浪費(fèi)情況；三是合同履行情況審計(jì)。審核工程實(shí)施是否按合同條款履行，有無(wú)違法分包、轉(zhuǎn)包工程；合同變更、增補(bǔ)、轉(zhuǎn)讓或終止的真實(shí)性、合法性。參與工程變更的有關(guān)論證會(huì)議，監(jiān)督工程變更程序是否合規(guī)，變更內(nèi)容是否真實(shí)，變更手續(xù)是否齊全。審核合同執(zhí)行中的索賠、獎(jiǎng)罰和材料差價(jià)等問(wèn)題；四是工程價(jià)款計(jì)量支付情況審計(jì)。審計(jì)人員應(yīng)深入施工現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)實(shí)際完成的工作量進(jìn)行核定。對(duì)隱蔽工程進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量監(jiān)控，防止施工單位偷工減料或以次充好。所有隱蔽工程驗(yàn)收必須有跟蹤審計(jì)人員簽字。工程期中計(jì)量支付時(shí)，復(fù)核工程進(jìn)度，計(jì)算工程量，并出具審核意見(jiàn)，防止套用建設(shè)資金。工程結(jié)算最終計(jì)量支付時(shí)，審查工程結(jié)算和工程財(cái)務(wù)資料，核對(duì)材料決算表、工程價(jià)款結(jié)算是否真實(shí)、正確，有無(wú)偷工減料、高估冒算、虛報(bào)冒領(lǐng)工程款等問(wèn)題；五是工程價(jià)款結(jié)算及財(cái)務(wù)核算情況審計(jì)。工程款的結(jié)算依據(jù)是否齊全，結(jié)算方式是否符合規(guī)定。預(yù)付的備料款和工程款是否如數(shù)進(jìn)行了抵扣，質(zhì)量保證金是否留足，有無(wú)超付工程款問(wèn)題。工程成本是否按概算口徑和有關(guān)財(cái)務(wù)制度正確歸集，不同建設(shè)項(xiàng)目之間是否存在費(fèi)用混淆的情況。列入其他投資和待攤費(fèi)用的各項(xiàng)支出是否符合設(shè)計(jì)概算要求和有關(guān)規(guī)定，有無(wú)不正當(dāng)超支等問(wèn)題。設(shè)備、材料的采購(gòu)價(jià)款及運(yùn)輸、保管等費(fèi)用核算是否準(zhǔn)確。

（三）項(xiàng)目建設(shè)竣工決算及移交階段審計(jì)。此階段跟蹤審計(jì)的主要目的是審核：工程竣工決算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性；檢查預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合規(guī)性；審計(jì)竣工財(cái)務(wù)決算情況，揭示項(xiàng)目建設(shè)和資金管理中存在的問(wèn)題，促進(jìn)建設(shè)單位提高項(xiàng)目管理水平，促使建設(shè)資金合法、節(jié)約、有效使用。主要包括：一是工程竣工決算情況審計(jì)。檢查工程結(jié)算項(xiàng)目是否均驗(yàn)收合格，施工工期是否符合規(guī)定條款。審核項(xiàng)目工程量和綜合單價(jià)調(diào)整情況。工程量清單調(diào)整及決算情況，有關(guān)工程取費(fèi)及稅金計(jì)算情況。審核竣工決算編制所依據(jù)的工程資料是否完整、真實(shí)、合法；二是預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。審核各次概算的變更是否經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)審批，有無(wú)擅自改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。核實(shí)決算建設(shè)成本，確定建設(shè)項(xiàng)目超概算的金額，并分析產(chǎn)生的原因；三是竣工財(cái)務(wù)決算情況審計(jì)。審查工程成本核算及賬務(wù)處理，是否符合相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求。審查待攤投資，計(jì)取范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合有關(guān)規(guī)定，有無(wú)超出概算控制，其分?jǐn)偸欠窈侠?。核?duì)竣工資料與實(shí)物是否一致，審查合同中關(guān)于工期、質(zhì)量等獎(jiǎng)勵(lì)和處罰條款的實(shí)際執(zhí)行情況。對(duì)交付使用資產(chǎn)，審查交付使用資產(chǎn)總表、明細(xì)表，核實(shí)交付的資產(chǎn)是否真實(shí)、成本計(jì)算是否正確，是否與會(huì)計(jì)記錄與資產(chǎn)交接手續(xù)相符。審核竣工工程概況表、竣工財(cái)務(wù)決算表和說(shuō)明書(shū)編報(bào)情況；四是項(xiàng)目投資效益評(píng)審。通過(guò)對(duì)投資概預(yù)算與投資完成情況、工程成本及單位生產(chǎn)能力投資的對(duì)比分析，評(píng)價(jià)工程造價(jià)和建設(shè)費(fèi)用的高低。測(cè)算項(xiàng)目投資回收期、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成投產(chǎn)后的獲利能力。做現(xiàn)金流量分析，分析償債還能力，評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中存在的問(wèn)題

目前，政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)作為一個(gè)新生事物，缺乏系統(tǒng)、完整的理論體系支持。處在邊實(shí)踐、邊探索、邊總結(jié)、邊提高、邊發(fā)展、邊完善的過(guò)程中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中還不同程度地存在各種各樣的問(wèn)題，主要有：

（一）建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的法律、法規(guī)不完善。作為一種全新的審計(jì)監(jiān)督模式，現(xiàn)階段缺乏關(guān)于全過(guò)程跟蹤審計(jì)的法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)范，審計(jì)依據(jù)不足，缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)質(zhì)量難以保證。雖然《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》（審計(jì)署8號(hào)令），對(duì)采取跟蹤審計(jì)實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目，年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、審計(jì)通知書(shū)、審計(jì)實(shí)施方案、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理和出具審計(jì)報(bào)告等做了基本的規(guī)范性規(guī)定；而具體操作而言，目前尚無(wú)可套用的固定模式，還處于探索和完善階段。特別是在一些共性的問(wèn)題上，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一，彈性過(guò)大、沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的做法。跟蹤審計(jì)的范圍、內(nèi)容、程序、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告等都缺乏具體的規(guī)范，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)工作帶有很大的主觀性和隨意性，審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，審計(jì)部門(mén)有時(shí)處于被動(dòng)的局面，不能確保審計(jì)質(zhì)量，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）跟蹤審計(jì)定位及深度難以把握。在跟蹤審計(jì)模式下，審計(jì)人員頻繁地介入建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，很容易使審計(jì)人員偏離監(jiān)督的目標(biāo)，介入到建設(shè)項(xiàng)目單位的具體事務(wù)，甚至越俎代庖，大包大攬。例如，在介入深度方面，有的審計(jì)人員按建設(shè)單位要求幫助編標(biāo)、計(jì)量等，有的審計(jì)人員直接在監(jiān)理文件上簽字，介入到建設(shè)項(xiàng)目管理的職能中，分不清監(jiān)督與管理的職能，造成審計(jì)工作不應(yīng)有的越位，使監(jiān)督的作用弱化，影響了審計(jì)的客觀性，喪失了審計(jì)的獨(dú)立性。

（三）被審計(jì)單位對(duì)跟蹤審計(jì)認(rèn)識(shí)不到位。跟蹤審計(jì)作為一種新的審計(jì)方式，在基層審計(jì)機(jī)關(guān)仍處于探索階段，由于跟蹤審計(jì)涉及到設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、監(jiān)理等部門(mén)，項(xiàng)目施工單位多，加之審計(jì)宣傳、措施不到位，有關(guān)部門(mén)對(duì)跟蹤審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)跟蹤審計(jì)不理解、不信任、不配合，認(rèn)為跟蹤審計(jì)就是跟蹤監(jiān)視，跟蹤審計(jì)就是控制對(duì)施工單位的付款，因此，有關(guān)單位對(duì)需要跟蹤監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有意逃避審計(jì)監(jiān)督；加之跟蹤審計(jì)受法制環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、工作環(huán)境的影響，給跟蹤審計(jì)工作增加了難度。

（四）跟蹤審計(jì)隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大。跟蹤審計(jì)牽涉面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)難度大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的綜合能力提出更高的要求。審計(jì)機(jī)關(guān)從事建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)人員大多非專(zhuān)業(yè)出身，審計(jì)人員心有余而力不足，其專(zhuān)業(yè)技能難以適應(yīng)跟蹤審計(jì)新的要求，綜合素質(zhì)需進(jìn)一步提高。與其他審計(jì)項(xiàng)目相比，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，主要來(lái)自跟蹤審計(jì)打交道的對(duì)象多為施工企業(yè)老板，而且為了追求利益最大化，往往采用偷工減料、高估冒算的非法手段謀取不正當(dāng)利益，使審計(jì)人員在工作中遇到許多障礙和壓力。加之審計(jì)內(nèi)部復(fù)核人員不懂工程技術(shù)審計(jì)，審計(jì)廉政建設(shè)及質(zhì)量控制也存在相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)建議

政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)作為一種全新的審計(jì)模式，有效地前移了審計(jì)關(guān)口，如何在審計(jì)中做到既不越位，又有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下對(duì)策：

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、合理調(diào)配人員是政府投資跟蹤審計(jì)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的學(xué)習(xí)和提高，盡量多地了解和熟悉本行業(yè)最新動(dòng)態(tài)、最先進(jìn)的知識(shí)點(diǎn)的同時(shí)，還要多多參與技術(shù)難度大、不同性質(zhì)、不同行業(yè)、不同規(guī)格、不同地域、各具特色、涉及層面廣的工程項(xiàng)目，努力成為復(fù)合型、實(shí)用型人才。由于人才培養(yǎng)具有較長(zhǎng)的周期，因此在現(xiàn)有人員條件下，要發(fā)揮最大效益，應(yīng)合理調(diào)配，統(tǒng)籌兼顧。

（二）重視技術(shù)裝備建設(shè)是政府投資跟蹤審計(jì)快速發(fā)展的必要條件。隨著投融資體制、工程造價(jià)計(jì)價(jià)辦法的改革，政府投資跟蹤審計(jì)面對(duì)的環(huán)境發(fā)生了很大變化。必須借助于先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，才能實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)的新突破。

（三）加強(qiáng)法制建設(shè)是政府投資跟蹤審計(jì)快速發(fā)展的重要保障。建立并完善跟蹤審計(jì)的制度規(guī)范，對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)范圍、審計(jì)事項(xiàng)、審計(jì)效力和重點(diǎn)項(xiàng)目的全過(guò)程審計(jì)制度作出規(guī)定，完善政府投資審計(jì)法律地位。

（四）跟蹤審計(jì)應(yīng)從源頭抓起，明確職責(zé)，準(zhǔn)確定位，發(fā)揮職能作用。政府重點(diǎn)建設(shè)工程跟蹤審計(jì)應(yīng)盡快從“決策階段”開(kāi)始。尤其要重點(diǎn)關(guān)注其后的“設(shè)計(jì)階段”，主要從兩個(gè)方面入手：一是工程結(jié)構(gòu)的合理性；二是工程材料的合理性。在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，要找準(zhǔn)審計(jì)工作的定位，正確處理好與建設(shè)管理、施工、監(jiān)理等單位的關(guān)系，力爭(zhēng)取得各方的支持與配合，使跟蹤審計(jì)工作順利實(shí)施。同時(shí)，要注重發(fā)揮職能作用，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益項(xiàng)目等民生領(lǐng)域建設(shè)資金，對(duì)國(guó)家擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)資金要進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)投資的合理性、充分性、恰當(dāng)性以及投入與產(chǎn)出的比例進(jìn)行效益評(píng)估，為加強(qiáng)管理提高資本運(yùn)營(yíng)效益出謀獻(xiàn)策，爭(zhēng)取成為當(dāng)年當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“助推器”。