魏鑫+姜楠

[摘要]高等教育作為一種典型的“準(zhǔn)公共品”，被認(rèn)為既能夠給受教育者帶來(lái)收益，又具有強(qiáng)大的正外部性，能夠提高國(guó)民素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，是財(cái)政支出的重要組成部分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，如何監(jiān)督和管理高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，合理規(guī)劃和控制對(duì)高等教育支出的財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效率，合理配置財(cái)政資源，提高教育質(zhì)量，成為財(cái)政性高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心。通過(guò)從高等教育屬性、高等教育財(cái)政性支出效率與公平、高等教育財(cái)政性支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵、高等教育財(cái)政性支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，高等教育財(cái)政性支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法等多個(gè)角度，對(duì)國(guó)內(nèi)外的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了評(píng)述，以期為相關(guān)理論研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]高等教育；財(cái)政性支出；績(jī)效評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)]F81245[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2017）04-0155-04

一、關(guān)于高等教育產(chǎn)品屬性的研究

斯蒂格利茨[1]、哈維·羅森[2]、范里安[3]等學(xué)者堅(jiān)持高等教育是私人產(chǎn)品。還有一些學(xué)者認(rèn)為高等教育是公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府出面買(mǎi)單，如張保慶[4]、姜毅超[5]等。但是薩繆爾森[6]、王善邁[7]卻認(rèn)為高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品（quasi-public goods），具有多樣并巨大的外部性。這一觀點(diǎn)國(guó)內(nèi)外許多專家學(xué)者（Vaizey[8]； Eckaus[9]；Blaug[10]；Levin[11]）達(dá)成共識(shí)，成為政府進(jìn)行高等教育財(cái)政支出的重要經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。布魯斯從成本分擔(dān)的視角分析高等教育的成本可以由政府或納稅人、家長(zhǎng)、學(xué)生、捐贈(zèng)個(gè)人和機(jī)構(gòu)四部分共同承擔(dān)，進(jìn)而確定高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性[12]。韓宏從教育的受益者分析教育，尤其是高等教育的準(zhǔn)公共屬性，受益者包括政府和個(gè)人（家庭），其辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)可以由各級(jí)政府、社會(huì)組織和個(gè)人共同提供，對(duì)教育的投資可以取得相當(dāng)于市場(chǎng)平均利率的回報(bào)[13]。鄭備軍認(rèn)為高等教育是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它同時(shí)具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性，即具有排他性、競(jìng)爭(zhēng)性和正外部效應(yīng)[14]。因此，國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者認(rèn)為高等教育應(yīng)該由政府和市場(chǎng)來(lái)共同負(fù)擔(dān)。

二、財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出的公平與效率相關(guān)研究

關(guān)于如何處公平和效率的關(guān)系，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)大致有三種觀點(diǎn)：效率優(yōu)先、公平優(yōu)先、公平與效率兼顧。效率優(yōu)先論的代表人物有哈耶克和弗里德曼等人，他們強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中市場(chǎng)機(jī)制配置資源的重要作用，反對(duì)政府干預(yù)收入再分配[15]。羅爾斯在對(duì)待公平與效率關(guān)系上堅(jiān)持“公平優(yōu)先于效率”。他指出：公平正義是優(yōu)先于效率的，效率原則從屬于公平正義原則，如果能提高社會(huì)最貧窮的人的利益，即使?fàn)奚承┬室彩菓?yīng)該的[16]。阿德?tīng)柭湍锼挂苍岢鼋逃龣C(jī)會(huì)的社會(huì)公平原則，認(rèn)為教育機(jī)會(huì)應(yīng)公平地提供給各階層或個(gè)體人們[17]。公平與效率兼顧觀點(diǎn)的學(xué)者凱恩斯[18]、阿瑟·奧肯[19]認(rèn)為，公平與效率是相互影響、相互促進(jìn)的，不存在誰(shuí)絕對(duì)優(yōu)先于誰(shuí)，二者都同樣重要。高等教育財(cái)政支出的績(jī)效目標(biāo)也就是實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政資金的公平性和效率性的統(tǒng)一[20]。

高等教育的供給一般會(huì)存在不足的現(xiàn)象，從而引起社會(huì)效率的損失[21]。隨著我國(guó)高等教育教育規(guī)模的不斷擴(kuò)張和大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)前乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)間高等教育供給與需求之間存在著巨大矛盾，我國(guó)高等教育財(cái)政中公平與效率的矛盾還將非常突出[22]。不少學(xué)者關(guān)注財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出政策促進(jìn)教育公平和效率這一領(lǐng)域。財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入的兩個(gè)目的：一是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率，而是為了實(shí)現(xiàn)公平[23]。

三、財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵研究

績(jī)效評(píng)價(jià)在高等教育的應(yīng)用是在西方國(guó)家開(kāi)始興起的。對(duì)高等教育的績(jī)效評(píng)價(jià)除了可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間高等教育質(zhì)量、辦學(xué)效益和效率的對(duì)比，還能實(shí)現(xiàn)國(guó)際間的對(duì)比[24]。以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出機(jī)制旨在改善公共服務(wù)供給，提高教育的責(zé)任和服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)高等教育的市場(chǎng)、信譽(yù)與責(zé)任的平衡。于是，績(jī)效評(píng)價(jià)上升為影響政府管理部門(mén)及高校的有力工具。

對(duì)財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵的不同理解主要源于對(duì)績(jī)效的不同認(rèn)知。關(guān)于績(jī)效（performance）學(xué)者們有很多不同的描述。如Campell認(rèn)為，績(jī)效是在個(gè)體控制之下的與目標(biāo)相關(guān)的動(dòng)作，而不是行動(dòng)的后果或結(jié)果[25]。OECD指出績(jī)效是有效性，既包括實(shí)施該活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效力和效率，還包括活動(dòng)實(shí)施主體對(duì)該活動(dòng)過(guò)程的遵從程度及社會(huì)公眾滿意度[26]。Premchand指出績(jī)效含有節(jié)約、效益和效率的含義，體現(xiàn)了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所作的貢獻(xiàn)與質(zhì)量[27]。

四、財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系相關(guān)研究

（一）國(guó)外研究成果

1965年，美國(guó)學(xué)者Stufflebeam在反思泰勒行為目標(biāo)模型的基礎(chǔ)上提出CIPP評(píng)價(jià)模式，即按照背景、輸入、過(guò)程、產(chǎn)出四類評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)一些學(xué)校進(jìn)行評(píng)價(jià)[28]，成為美國(guó)政府要求各州采用的教育評(píng)價(jià)方法。美國(guó)國(guó)家科學(xué)委員會(huì)（NSB）使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)分為輸入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)和輸出指標(biāo)三類。

1985年，英國(guó)的Jarratt Report將績(jī)效指標(biāo)分為能夠反映學(xué)校特征的內(nèi)部指標(biāo)、反映學(xué)校學(xué)科設(shè)置對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)情況的外部指標(biāo)和反映學(xué)校資源利用效率的運(yùn)行指標(biāo)。較為全面的高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系是《英國(guó)大學(xué)管理統(tǒng)計(jì)和績(jī)效指標(biāo)體系》，將績(jī)效評(píng)價(jià)分為輸入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)和輸出指標(biāo)三類。

另外比較有代表性的還有，英國(guó)績(jī)效小組在20世紀(jì)80年代提出的包括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和有效性指標(biāo)在內(nèi)的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)和效益指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以反映投入的情況，而效率指標(biāo)可以反映教育活動(dòng)的過(guò)程，效益指標(biāo)則反映教育活動(dòng)的產(chǎn)出情況，這三類指標(biāo)涉及到教育投入、過(guò)程、產(chǎn)出的各個(gè)方面，比較全面，這種績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是目前比較常用的。

從近些年的文獻(xiàn)來(lái)看，西方國(guó)家對(duì)于財(cái)政性高等教育支出的績(jī)效評(píng)價(jià)的總體思想主要還是源于以前的研究成果，結(jié)合研究對(duì)象的特征而做出相應(yīng)的調(diào)整。

（二）國(guó)內(nèi)研究成果

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍意識(shí)到指標(biāo)建設(shè)是高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，能夠很好解決財(cái)政資源配置不合理、效率低問(wèn)題[29]。然而，由于我國(guó)對(duì)高等教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作還剛剛起步， 雖有一些學(xué)者借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始對(duì)構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行探索。但尚沒(méi)有形成一致公認(rèn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

吳建南和李貴寧建立了一個(gè)由輸入、輸出和反饋三條路徑構(gòu)成的一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，即教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一般系統(tǒng)模型[30]?；谏鲜鲈?，從五個(gè)方面——總體狀況、目標(biāo)達(dá)成、合規(guī)性、直接影響和間接影響——構(gòu)建了一個(gè)適用于任一層級(jí)或地方財(cái)政部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的通用指標(biāo)體系。呂煒認(rèn)為吳建南和李貴寧在研究思路上存在不足：第一，偏重投入環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)，沒(méi)有考慮到評(píng)價(jià)教育的外部影響；第二，缺乏系統(tǒng)展開(kāi)的指標(biāo)體系，理論性強(qiáng)而操作性不足，沒(méi)能合理地融合教育活動(dòng)的過(guò)程特性來(lái)進(jìn)行指標(biāo)體系的架構(gòu)[31]。因此，從部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)角度出發(fā)，呂煒帶領(lǐng)的東北財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，構(gòu)建出以績(jī)效內(nèi)涵和教育支出過(guò)程特性為兩個(gè)構(gòu)建基礎(chǔ)，以投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果為維度的我國(guó)公共教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[32]。

從投入、過(guò)程、產(chǎn)出的角度出發(fā)設(shè)計(jì)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，學(xué)術(shù)界達(dá)成了一定共識(shí)，但是，應(yīng)根據(jù)研究對(duì)象的特殊性，分以不同的指標(biāo)、角度和維度來(lái)衡量。陶愛(ài)元和曹中從教育投入、教育過(guò)程以及教育輸出三個(gè)領(lǐng)域來(lái)考慮高等教育績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)[33]。李玲，廖楚暉[34]，朱文軍[35]等人從評(píng)價(jià)的對(duì)象入手，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作出分類，界定當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，并以這一分類為基礎(chǔ)，建立高校教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)通用指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，創(chuàng)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的計(jì)量方法。

五、財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法相關(guān)研究

財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的方法主要有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、平衡記分卡法、層次分析法、主成分分析法等。Belm（2003）認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇是由績(jī)效評(píng)價(jià)的目的決定的，比如，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)需要的是結(jié)果評(píng)價(jià)，而預(yù)算和分配決策需要的是效率評(píng)價(jià)。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Envelope Analyse，簡(jiǎn)稱DEA）能適用于多投入多產(chǎn)出的生產(chǎn)環(huán)境，克服了回歸分析的缺陷。Levin（1974）開(kāi)始關(guān)注教育生產(chǎn)的技術(shù)效率的測(cè)量方法。Bessen（1983）在對(duì)教育項(xiàng)目的效率評(píng)價(jià)研究時(shí)采用了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法。Beasley在比較英國(guó)所有大學(xué)化學(xué)系的相對(duì)效率時(shí)采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法[36]。楊斌將DEA方法與橫向比較法、偏離度與變異系數(shù)法、粗糙集與信息嫡結(jié)合等方法綜合運(yùn)用，分別評(píng)價(jià)了教育投入的充足性、公平性、效率性及綜合績(jī)效[37]。

20世紀(jì)90年代，最受關(guān)注的績(jī)效評(píng)價(jià)方法就是平衡計(jì)分卡法。卡普蘭、諾頓開(kāi)發(fā)的平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card，簡(jiǎn)稱Bsc）就是通過(guò)建立一套完整的財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，包括財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面，對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)和競(jìng)爭(zhēng)狀況進(jìn)行全面、綜合、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)[38]。談潔從平衡記分卡法的理念出發(fā)，對(duì)義務(wù)教育財(cái)政支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)[39]。結(jié)論顯示，平衡計(jì)分卡法在高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效評(píng)價(jià)方面取得了較好的效果，具有較強(qiáng)的操作性。

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡(jiǎn)稱AHP）從資金籌集、財(cái)政資金使用效率、產(chǎn)出效率以及高校發(fā)展?jié)摿λ膫€(gè)方向進(jìn)行評(píng)價(jià)。章建石、孫志軍（2006）認(rèn)為對(duì)高校財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)應(yīng)全面反映各高校對(duì)財(cái)政資金的使用效率和效益，并采用了層次分析法進(jìn)行了實(shí)證分析，效果較好[40]。

主成分分析法（Principal Component Analysis，簡(jiǎn)稱PCA）是一種利用數(shù)學(xué)降維思想的客觀分析方法，把多數(shù)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個(gè)能夠涵蓋大量信息的新指標(biāo)，簡(jiǎn)化指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)，使評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、科學(xué)。具體的應(yīng)用包括：為了準(zhǔn)確度量出大學(xué)財(cái)政預(yù)算的運(yùn)營(yíng)效率情況，黃林芳采用主成分分析法，歸納統(tǒng)計(jì)涉及高等教育投入產(chǎn)出的多個(gè)變量和經(jīng)濟(jì)意義顯著的新的主成分變量，并運(yùn)用回歸分析法分析產(chǎn)出主成分與投入主成分之間的聯(lián)系，得出結(jié)論：我國(guó)高等院校產(chǎn)出量仍然在粗放型地增長(zhǎng)[41]。從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)原理出發(fā)，許長(zhǎng)青采用主成分分析法分析1995—2006年10年間公共高等教育投資效益問(wèn)題，得出我國(guó)學(xué)術(shù)性科研產(chǎn)出與投入總量正向關(guān)系不顯著，發(fā)現(xiàn)了高等教育投資的效率缺陷[42]。

另外，一些學(xué)者在探索績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，嘗試一些較為新穎的方法體系。例如，應(yīng)望江和李泉英探索將投資環(huán)境的評(píng)估方法運(yùn)用到高校投資效益評(píng)估中的可能性，主要思路是借鑒閔氏多因素分析法，首先評(píng)估各類因素的子因素，并據(jù)此對(duì)該類因素做出五級(jí)判斷——優(yōu)、良、中、可、差[43]。

六、財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)研究評(píng)析

一是對(duì)高等教育產(chǎn)品屬性的界定不統(tǒng)一。高等教育產(chǎn)品屬性的界定對(duì)政府財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的支出績(jī)效評(píng)價(jià)至關(guān)重要，是政府承擔(dān)高等教育責(zé)任的基礎(chǔ)。

二是在績(jī)效評(píng)價(jià)中公平與效率協(xié)同度較低。相關(guān)的研究基本上是單獨(dú)分析公平問(wèn)題或者是效率問(wèn)題，很少把公平與效率結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析。同時(shí)也較少考慮有效性和經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。

三是在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)只關(guān)注教育的投入和使用，而忽略對(duì)教育活動(dòng)的效率和產(chǎn)出效益的評(píng)價(jià)，這樣會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)范圍過(guò)窄，不能對(duì)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出實(shí)行有效、全面、綜合的評(píng)價(jià)。財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)要體現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)投入、使用過(guò)程、產(chǎn)出和效果的全過(guò)程。在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，要考慮教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)部的使用情況，區(qū)分教育投入的人力、物力、財(cái)力資源的利用效率。

四是關(guān)于評(píng)價(jià)方法的研究表明選擇不同的評(píng)價(jià)方法，財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果也會(huì)不同。每種評(píng)價(jià)方法都有自己的適用范圍和領(lǐng)域，不論采取哪種方法，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)都會(huì)有優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)被評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)和評(píng)價(jià)目標(biāo)選取合適的評(píng)價(jià)方法，以求得出更為科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)論。

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Abstract： As one of the classical quasi-public goods， higher education is thought to be an important part of fiscal which not only benefits the educated， but also has strong positive externalities， improving the quality of the nation， and enhancing the progress of the society. In the market economy， how to supervise and manage the higher education finance budget， rationally plan and control of financial capital on higher education， improve the efficiency of fiscal funds， the rational allocation of financial resources， improve the quality of education has become the core of financial higher education expenditure performance evaluation system. This article reviewed and recapitulated literature at home and abroad， through multiple angels—— the property of higher education， the efficiency and fairness of higher education financial expenditure， the performance evaluation of fiscal spending on the higher education， the connotation of the performance evaluation， and the evaluating indicators system and evaluation criterion for performance of finance expense on the higher education， etc. It is expected to provide reference value for related theoretical researches.

Key words： higher education；fiscal expenditure； performance evaluation

（責(zé)任編輯：郭麗春）