魏鑫+姜楠

[摘要]高等教育作為一種典型的“準(zhǔn)公共品”，被認(rèn)為既能夠給受教育者帶來收益，又具有強大的正外部性，能夠提高國民素質(zhì)，促進社會進步，是財政支出的重要組成部分。在市場經(jīng)濟下，如何監(jiān)督和管理高等教育財政經(jīng)費，合理規(guī)劃和控制對高等教育支出的財政資金，提高財政資金的使用效率，合理配置財政資源，提高教育質(zhì)量，成為財政性高等教育支出績效評價體系的核心。通過從高等教育屬性、高等教育財政性支出效率與公平、高等教育財政性支出績效評價內(nèi)涵、高等教育財政性支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，高等教育財政性支出績效評價方法等多個角度，對國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀進行了評述，以期為相關(guān)理論研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]高等教育；財政性支出；績效評價

[中圖分類號]F81245[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]2095-3283（2017）04-0155-04

一、關(guān)于高等教育產(chǎn)品屬性的研究

斯蒂格利茨[1]、哈維·羅森[2]、范里安[3]等學(xué)者堅持高等教育是私人產(chǎn)品。還有一些學(xué)者認(rèn)為高等教育是公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府出面買單，如張保慶[4]、姜毅超[5]等。但是薩繆爾森[6]、王善邁[7]卻認(rèn)為高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品（quasi-public goods），具有多樣并巨大的外部性。這一觀點國內(nèi)外許多專家學(xué)者（Vaizey[8]； Eckaus[9]；Blaug[10]；Levin[11]）達成共識，成為政府進行高等教育財政支出的重要經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。布魯斯從成本分擔(dān)的視角分析高等教育的成本可以由政府或納稅人、家長、學(xué)生、捐贈個人和機構(gòu)四部分共同承擔(dān)，進而確定高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性[12]。韓宏從教育的受益者分析教育，尤其是高等教育的準(zhǔn)公共屬性，受益者包括政府和個人（家庭），其辦學(xué)的經(jīng)費可以由各級政府、社會組織和個人共同提供，對教育的投資可以取得相當(dāng)于市場平均利率的回報[13]。鄭備軍認(rèn)為高等教育是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性，即具有排他性、競爭性和正外部效應(yīng)[14]。因此，國內(nèi)外許多學(xué)者認(rèn)為高等教育應(yīng)該由政府和市場來共同負(fù)擔(dān)。

二、財政性高等教育經(jīng)費支出的公平與效率相關(guān)研究

關(guān)于如何處公平和效率的關(guān)系，福利經(jīng)濟學(xué)大致有三種觀點：效率優(yōu)先、公平優(yōu)先、公平與效率兼顧。效率優(yōu)先論的代表人物有哈耶克和弗里德曼等人，他們強調(diào)經(jīng)濟增長中市場機制配置資源的重要作用，反對政府干預(yù)收入再分配[15]。羅爾斯在對待公平與效率關(guān)系上堅持“公平優(yōu)先于效率”。他指出：公平正義是優(yōu)先于效率的，效率原則從屬于公平正義原則，如果能提高社會最貧窮的人的利益，即使?fàn)奚承┬室彩菓?yīng)該的[16]。阿德爾曼和莫里斯也曾提出教育機會的社會公平原則，認(rèn)為教育機會應(yīng)公平地提供給各階層或個體人們[17]。公平與效率兼顧觀點的學(xué)者凱恩斯[18]、阿瑟·奧肯[19]認(rèn)為，公平與效率是相互影響、相互促進的，不存在誰絕對優(yōu)先于誰，二者都同樣重要。高等教育財政支出的績效目標(biāo)也就是實現(xiàn)高等教育財政資金的公平性和效率性的統(tǒng)一[20]。

高等教育的供給一般會存在不足的現(xiàn)象，從而引起社會效率的損失[21]。隨著我國高等教育教育規(guī)模的不斷擴張和大眾化進程的不斷推進，當(dāng)前乃至今后較長一段時間高等教育供給與需求之間存在著巨大矛盾，我國高等教育財政中公平與效率的矛盾還將非常突出[22]。不少學(xué)者關(guān)注財政性高等教育經(jīng)費支出政策促進教育公平和效率這一領(lǐng)域。財政性高等教育經(jīng)費投入的兩個目的：一是為了實現(xiàn)經(jīng)濟效率，而是為了實現(xiàn)公平[23]。

三、財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價的內(nèi)涵研究

績效評價在高等教育的應(yīng)用是在西方國家開始興起的。對高等教育的績效評價除了可以實現(xiàn)地區(qū)間高等教育質(zhì)量、辦學(xué)效益和效率的對比，還能實現(xiàn)國際間的對比[24]。以績效評價為基礎(chǔ)的財政性高等教育經(jīng)費支出機制旨在改善公共服務(wù)供給，提高教育的責(zé)任和服務(wù)意識，實現(xiàn)高等教育的市場、信譽與責(zé)任的平衡。于是，績效評價上升為影響政府管理部門及高校的有力工具。

對財政教育支出績效評價內(nèi)涵的不同理解主要源于對績效的不同認(rèn)知。關(guān)于績效（performance）學(xué)者們有很多不同的描述。如Campell認(rèn)為，績效是在個體控制之下的與目標(biāo)相關(guān)的動作，而不是行動的后果或結(jié)果[25]。OECD指出績效是有效性，既包括實施該活動的經(jīng)濟性、效力和效率，還包括活動實施主體對該活動過程的遵從程度及社會公眾滿意度[26]。Premchand指出績效含有節(jié)約、效益和效率的含義，體現(xiàn)了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量[27]。

四、財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系相關(guān)研究

（一）國外研究成果

1965年，美國學(xué)者Stufflebeam在反思泰勒行為目標(biāo)模型的基礎(chǔ)上提出CIPP評價模式，即按照背景、輸入、過程、產(chǎn)出四類評價指標(biāo)對一些學(xué)校進行評價[28]，成為美國政府要求各州采用的教育評價方法。美國國家科學(xué)委員會（NSB）使用的評價指標(biāo)分為輸入指標(biāo)、過程指標(biāo)和輸出指標(biāo)三類。

1985年，英國的Jarratt Report將績效指標(biāo)分為能夠反映學(xué)校特征的內(nèi)部指標(biāo)、反映學(xué)校學(xué)科設(shè)置對社會經(jīng)濟適應(yīng)情況的外部指標(biāo)和反映學(xué)校資源利用效率的運行指標(biāo)。較為全面的高校績效評價體系是《英國大學(xué)管理統(tǒng)計和績效指標(biāo)體系》，將績效評價分為輸入指標(biāo)、過程指標(biāo)和輸出指標(biāo)三類。

另外比較有代表性的還有，英國績效小組在20世紀(jì)80年代提出的包括經(jīng)濟性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和有效性指標(biāo)在內(nèi)的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系，將績效評價指標(biāo)分為經(jīng)濟指標(biāo)、效率指標(biāo)和效益指標(biāo)。經(jīng)濟指標(biāo)可以反映投入的情況，而效率指標(biāo)可以反映教育活動的過程，效益指標(biāo)則反映教育活動的產(chǎn)出情況，這三類指標(biāo)涉及到教育投入、過程、產(chǎn)出的各個方面，比較全面，這種績效評價指標(biāo)是目前比較常用的。

從近些年的文獻來看，西方國家對于財政性高等教育支出的績效評價的總體思想主要還是源于以前的研究成果，結(jié)合研究對象的特征而做出相應(yīng)的調(diào)整。

（二）國內(nèi)研究成果

目前國內(nèi)學(xué)者普遍意識到指標(biāo)建設(shè)是高等教育績效評價的核心，能夠很好解決財政資源配置不合理、效率低問題[29]。然而，由于我國對高等教育財政支出的績效評價工作還剛剛起步， 雖有一些學(xué)者借鑒國外經(jīng)驗開始對構(gòu)建指標(biāo)體系進行探索。但尚沒有形成一致公認(rèn)的評價指標(biāo)體系。

吳建南和李貴寧建立了一個由輸入、輸出和反饋三條路徑構(gòu)成的一個閉環(huán)系統(tǒng)，即教育財政支出績效評價的一般系統(tǒng)模型[30]?；谏鲜鲈?，從五個方面——總體狀況、目標(biāo)達成、合規(guī)性、直接影響和間接影響——構(gòu)建了一個適用于任一層級或地方財政部門進行績效評價的通用指標(biāo)體系。呂煒認(rèn)為吳建南和李貴寧在研究思路上存在不足：第一，偏重投入環(huán)節(jié)的評價，沒有考慮到評價教育的外部影響；第二，缺乏系統(tǒng)展開的指標(biāo)體系，理論性強而操作性不足，沒能合理地融合教育活動的過程特性來進行指標(biāo)體系的架構(gòu)[31]。因此，從部門財政支出績效評價角度出發(fā)，呂煒帶領(lǐng)的東北財經(jīng)大學(xué)課題組吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，構(gòu)建出以績效內(nèi)涵和教育支出過程特性為兩個構(gòu)建基礎(chǔ)，以投入、過程、產(chǎn)出和效果為維度的我國公共教育財政支出績效評價指標(biāo)體系[32]。

從投入、過程、產(chǎn)出的角度出發(fā)設(shè)計高等教育財政支出績效評價體系，學(xué)術(shù)界達成了一定共識，但是，應(yīng)根據(jù)研究對象的特殊性，分以不同的指標(biāo)、角度和維度來衡量。陶愛元和曹中從教育投入、教育過程以及教育輸出三個領(lǐng)域來考慮高等教育績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計[33]。李玲，廖楚暉[34]，朱文軍[35]等人從評價的對象入手，將財政支出績效評價作出分類，界定當(dāng)前財政支出績效評價的范圍，并以這一分類為基礎(chǔ)，建立高校教育支出績效評價通用指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，創(chuàng)建財政支出績效評價結(jié)果的計量方法。

五、財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價方法相關(guān)研究

財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價的方法主要有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、平衡記分卡法、層次分析法、主成分分析法等。Belm（2003）認(rèn)為績效評價方法的選擇是由績效評價的目的決定的，比如，業(yè)績評價需要的是結(jié)果評價，而預(yù)算和分配決策需要的是效率評價。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Envelope Analyse，簡稱DEA）能適用于多投入多產(chǎn)出的生產(chǎn)環(huán)境，克服了回歸分析的缺陷。Levin（1974）開始關(guān)注教育生產(chǎn)的技術(shù)效率的測量方法。Bessen（1983）在對教育項目的效率評價研究時采用了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法。Beasley在比較英國所有大學(xué)化學(xué)系的相對效率時采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法[36]。楊斌將DEA方法與橫向比較法、偏離度與變異系數(shù)法、粗糙集與信息嫡結(jié)合等方法綜合運用，分別評價了教育投入的充足性、公平性、效率性及綜合績效[37]。

20世紀(jì)90年代，最受關(guān)注的績效評價方法就是平衡計分卡法。卡普蘭、諾頓開發(fā)的平衡計分卡（Balanced Score Card，簡稱Bsc）就是通過建立一套完整的財務(wù)與非財務(wù)指標(biāo)體系，包括財務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程、學(xué)習(xí)與成長四個方面，對企業(yè)的經(jīng)濟業(yè)績和競爭狀況進行全面、綜合、系統(tǒng)的評價[38]。談潔從平衡記分卡法的理念出發(fā)，對義務(wù)教育財政支出進行了績效評價[39]。結(jié)論顯示，平衡計分卡法在高等教育財政經(jīng)費投入的績效評價方面取得了較好的效果，具有較強的操作性。

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）從資金籌集、財政資金使用效率、產(chǎn)出效率以及高校發(fā)展?jié)摿λ膫€方向進行評價。章建石、孫志軍（2006）認(rèn)為對高校財政支出績效的評價應(yīng)全面反映各高校對財政資金的使用效率和效益，并采用了層次分析法進行了實證分析，效果較好[40]。

主成分分析法（Principal Component Analysis，簡稱PCA）是一種利用數(shù)學(xué)降維思想的客觀分析方法，把多數(shù)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個能夠涵蓋大量信息的新指標(biāo)，簡化指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)，使評價結(jié)果客觀、科學(xué)。具體的應(yīng)用包括：為了準(zhǔn)確度量出大學(xué)財政預(yù)算的運營效率情況，黃林芳采用主成分分析法，歸納統(tǒng)計涉及高等教育投入產(chǎn)出的多個變量和經(jīng)濟意義顯著的新的主成分變量，并運用回歸分析法分析產(chǎn)出主成分與投入主成分之間的聯(lián)系，得出結(jié)論：我國高等院校產(chǎn)出量仍然在粗放型地增長[41]。從教育經(jīng)濟學(xué)原理出發(fā)，許長青采用主成分分析法分析1995—2006年10年間公共高等教育投資效益問題，得出我國學(xué)術(shù)性科研產(chǎn)出與投入總量正向關(guān)系不顯著，發(fā)現(xiàn)了高等教育投資的效率缺陷[42]。

另外，一些學(xué)者在探索績效評價的過程中，嘗試一些較為新穎的方法體系。例如，應(yīng)望江和李泉英探索將投資環(huán)境的評估方法運用到高校投資效益評估中的可能性，主要思路是借鑒閔氏多因素分析法，首先評估各類因素的子因素，并據(jù)此對該類因素做出五級判斷——優(yōu)、良、中、可、差[43]。

六、財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價相關(guān)研究評析

一是對高等教育產(chǎn)品屬性的界定不統(tǒng)一。高等教育產(chǎn)品屬性的界定對政府財政性高等教育經(jīng)費的支出績效評價至關(guān)重要，是政府承擔(dān)高等教育責(zé)任的基礎(chǔ)。

二是在績效評價中公平與效率協(xié)同度較低。相關(guān)的研究基本上是單獨分析公平問題或者是效率問題，很少把公平與效率結(jié)合起來進行分析。同時也較少考慮有效性和經(jīng)濟性問題。

三是在構(gòu)建指標(biāo)體系時只關(guān)注教育的投入和使用，而忽略對教育活動的效率和產(chǎn)出效益的評價，這樣會導(dǎo)致評價范圍過窄，不能對財政性教育經(jīng)費支出實行有效、全面、綜合的評價。財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價要體現(xiàn)高等教育經(jīng)費投入、使用過程、產(chǎn)出和效果的全過程。在設(shè)計指標(biāo)時，要考慮教育經(jīng)費內(nèi)部的使用情況，區(qū)分教育投入的人力、物力、財力資源的利用效率。

四是關(guān)于評價方法的研究表明選擇不同的評價方法，財政性高等教育經(jīng)費支出績效評價的結(jié)果也會不同。每種評價方法都有自己的適用范圍和領(lǐng)域，不論采取哪種方法，在進行績效評價時都會有優(yōu)勢和缺點，應(yīng)根據(jù)被評價對象的特點和評價目標(biāo)選取合適的評價方法，以求得出更為科學(xué)的評價結(jié)論。

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Abstract： As one of the classical quasi-public goods， higher education is thought to be an important part of fiscal which not only benefits the educated， but also has strong positive externalities， improving the quality of the nation， and enhancing the progress of the society. In the market economy， how to supervise and manage the higher education finance budget， rationally plan and control of financial capital on higher education， improve the efficiency of fiscal funds， the rational allocation of financial resources， improve the quality of education has become the core of financial higher education expenditure performance evaluation system. This article reviewed and recapitulated literature at home and abroad， through multiple angels—— the property of higher education， the efficiency and fairness of higher education financial expenditure， the performance evaluation of fiscal spending on the higher education， the connotation of the performance evaluation， and the evaluating indicators system and evaluation criterion for performance of finance expense on the higher education， etc. It is expected to provide reference value for related theoretical researches.

Key words： higher education；fiscal expenditure； performance evaluation

（責(zé)任編輯：郭麗春）