曹飛

摘 要：土地管理制度變遷體現著轉型時期國家和地方的角色和職能界定，而不僅是土地制度變遷和制度供給問題，以中央向地方放權和收權為中心的土地管理中包含了資源配置、資本俘獲和用途管制等多重治理目標，土地管理法實施以來土地權利與土地義務在國家-地方-集體與農（市）民間呈現較高程度的非對稱分布。而土地管理制度變遷過程呈現著以下特征：中央對地方嚴格實施自上而下土地指標管控，但部分賦予地方在指標利用上探索的權利；中央賦予地方強制型壟斷市場權力于并以用途管制和規(guī)劃限制其權力行使；中央賦予集體部分社會與市場參與權利，但以集體產權邊界和用途管制及規(guī)劃限制其權利行使。這一放權與收權限制的制度格局所引發(fā)的外部性表現為：用途管制的績效消弭、政府權力市場獲利機制的建立與集體福利消散、社會資本力量與社會參與合作治理不足。由土地權利與土地義務配置失衡所帶來財產與風險（不穩(wěn)定）的分配失衡則是這種漸進式的治理朝向改革的制度成本。土地管理的進一步制度變遷將遵循既有的這種模式漸進式進行。

關鍵詞：放權與限權；制度變遷；土地管理；土地治理；路徑依賴

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）03-0043-12

作者簡介：曹 飛，河南財經政法大學工程管理與房地產學院房地產經營管理系講師、博士（河南 鄭州 450046）

黨的第十八屆三中全會和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》頒布以來，為推進“人”的城鎮(zhèn)化，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一體化發(fā)展機制，頂層設計中土地制度改革尤其是征地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、農村土地確權被密切關注，其后由中央批準在基層進行探索性實驗，體現出當前土地制度變遷的以強制性制度變遷為主的特點。與上述土地利用制度和土地產權制度為主的政策文本和基層試點不同的是，土地管理制度尤其是土地用途管制制度很少在政策文本和基層試點中出現，而實際上土地制度的各子制度互為依存、相互制約從而構成現有土地制度的基本框架。但既有研究多注重于對某一政策現象和制度的考查，缺乏一個解釋土地管理向土地治理變遷的分析和解釋性框架。而改革也需要注重系統(tǒng)性、整體性、協調性。本文將以土地用途管制制度為核心，考查在土地用途管制下中央在向地方放權、向市場讓權、向社會還權過程中土地管理制度整體變遷過程，將以一個系統(tǒng)性、歷史過程性的角度考查土地管理制度變遷的制度績效及制度邏輯，進而進一步明確下一步的土地管理制度變遷中的核心問題所在。

一、層級制管理的縱向發(fā)包：用途管制的制度齟齬

（一）中央配額式管控：層層分解與管制指標下壓

1.指標分解目標責任下壓。我國的土地用途管制制度從外在看脫胎于計劃經濟，但僅是作為管理工具的計劃指標類似于計劃經濟，如耕地保護指標是經過層層分解并由各級地方政府承擔起耕地保護的責任，這種指令性計劃的產生、目標與對象均與計劃經濟時期的計劃指令有很大區(qū)別?！拔迥辍币?guī)劃中將能源強度指標、耕地保有量等8個確定為約束指標，鄢一龍等認為這些計劃指標管理是市場經濟條件下的公共事務治理計劃1，且其認為五年規(guī)劃體制在這些公共事務上比市場機制遠為有效，但對土地用途管制和耕地保護來說，這與事實并不吻合。而在規(guī)劃周期更長（每輪15年）的三輪全國土地利用規(guī)劃中，不僅耕地保有量和基本農田保護面積作為目標進行指標分解后層層下壓，建設用地指標分配亦遵循這一管理模式。作為宏觀的經濟社會發(fā)展規(guī)劃及空間的土地利用規(guī)劃對土地相關公共事務治理的范圍出現了明顯的差異。

2.配額式管控的主要特征。這種將耕地保護和建設用地指標自上而下層層分解至各級地方政府的管制方式可以稱之為配額式管控，不僅耕地保護指標還是建設用地規(guī)模指標都是各級地方政府實施經濟建設的約束性指標。配額式管控的主要決策主體嚴格控制在中央政府，省級及以下各級政府作為執(zhí)行主體，而對配額實施的監(jiān)督權則分散在從中央到地方的各級政府間2，體現了自上而下的層級制權力嵌入治理方式，接近于周雪光等提出的“行政發(fā)包制”3。

與國外市場經濟國家的土地用途管制（zoning administration /UGB等）有所不同，配額制管制模式主要是通過土地用途分類并將耕地保有量、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、基本農田保護任務等6個約束性指標由中央政府層層分解到地方，同時輔之以“三界四區(qū)”約束用地空間布局，呈現出計劃指標與分區(qū)管控結合并以指標約束為主的特征。以強制力約束為主要特征的配額式管控的實施也呈現出強制性而非引導性，其實施工具如建設項目用地預審、年度土地利用計劃和用地審批等作為行政審批手段來保障土地用途管制的實施。

（二）地方自主性探索：指標管控下的主動型活動

1.指標分配與指標爭取。土地指標尤其是建設用地規(guī)模指標分配在行政權力分解上面臨著分配效率與分配公平的直接沖突，這種沖突在具有指標分配和接受上下級地方政府間、具有零和競爭關系同級地方政府間的持續(xù)的政治博弈下持續(xù)被放大。若基于差異化經濟發(fā)展和提高土地利用效率的策略，發(fā)達地區(qū)政府的指標配置過多將導致域內落后地區(qū)地方政府的阻力增大。反之，相對平均化的配置用地指標將導致巨大的效率損失。實際上由于存在的巨大的信息不對稱，即使基于效率的指標配置方式，仍與土地需求的實際有一定差異。在上述不同政治力量的博弈下建設用地指標分配方式呈現出上級政府的指標截留、同級地方政府的相對平均公平化分配，最終產生指標的分配在上下級地方政府間缺乏公平而同級地方政府間缺乏效率的局面。在現有的戶籍制度和財政制度的既定制度環(huán)境下，上述土地指標分配的方式不利于打破城市的空間結構失衡現象，也難以實現城市間基本公共服務均等化的實現，從而在很大程度上制約新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進。

2.指標生產與指標交易。 限于建設用地指標的配額稀缺性，地方政府在改善指標分配和積極爭取建設用地指標的同時，還自發(fā)探索了土地指標交易和指標生產的方式，這屬于制度變遷中的誘致性制度變遷，在1998年《土地管理法》出臺前后及土地用途管制制度實施前后，地方政府已自發(fā)探索土地指標交易1，期間中央政府叫停了浙江等地的基本農田易地代保、折抵指標有償調劑政策等2，汪暉等和譚榮等認為指標市場化交易有助于解決土地指標分配中的公平和效率矛盾3。從指標交易上來看有兩種：存量劃撥指標的交易和增量指標的交易，存量劃撥指標交易中有存量建設用地指標交易以及附屬于占用耕地的耕地占補平衡指標交易。增量指標中有耕地整理增加建設用地指標的交易（被叫停）、集體建設用地整理增加的建設用地指標交易即城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤，其中耕地占補平衡指標交易在多個省份開展，存量建設用地指標也在南京等地開展4，如果說耕地占補平衡指標交易屬于地方政府的被動行為，那么其余的土地指標交易都是地方政府的主動“創(chuàng)新”行為。

3.管控指標外違法行為。既有邏輯下地方政府除了在土地指標爭取、分配、生產與交易環(huán)節(jié)的行動之外，還有指標管控外的的占地行為，指標管理外用地主體不僅有農村集體經濟組織、企業(yè)個人，還有各級地方政府。按照《土地管理法》的規(guī)定，地方政府是土地利用規(guī)劃的執(zhí)行主體，同時對集體土地所有者、企業(yè)及個人的土地利用情況進行監(jiān)管。

表1 1998-2013年各級地方政府及其他組織和個人違法比例及平均違法面積

[ 省級機關 市級機關 縣級機關 鄉(xiāng)級機關 村組集體 企事單位 個人 98-13年16年

違法件數（件） 1187 6613 21405 28265 105581 291119 1401626 比例（%） 0.06 0.36 1.15 1.52 5.69 15.69 75.53 98-13年16年

違法面積（公頃） 7890 13290 58845 43590 79492 430127 177761 比例（%） 0.97 1.64 7.26 5.37 9.80 53.04 21.92 98-13年16年案件平均違法面積 6.6468 2.0097 2.7491 1.5422 0.7529 1.47751 0.1268 ]

注：數據來源于歷年《中國國土資源年鑒》。

1998-2013年以來，各級地方政府土地違法面積在土地違法總面積中所占比重為16%，集體土地所有人違法比重為10%，企業(yè)和個人違法比重為分別為53%和21%，而單個違法案件平均違法面積來看，各級地方政府的違法面積要遠高于村組集體與企業(yè)個人平均違法面積（表1），如果按照第三輪土地利用規(guī)劃期內確定的全國新增建設用地指標（7976.4萬畝）來看，上述全部違法用地面積（1216.5萬畝）占計劃內合法用地指標的15%，即管控指標外違法用地占計劃總額度的15%。而從違法用地中耕地面積比重來看，在經濟增長和固定資產投資較快的時期省級機關的比重最高，高達六成到九成（圖1），而耕地違法面積的絕對數量也在這個時期的前后。說明不僅是市縣政府間存在著突出的土地指標競爭，一定時期省級政府間的競爭也不能忽視，耕地的流失的部分主要原因與粗放的地方主導型投資增長模式有關。而其他級別的地方政府之間的耕地違法面積比例大都在三成到六成之間，是一種常態(tài)型的指標競爭。而作為被監(jiān)管對象的企事業(yè)和個人違法用地面積中耕地面積比例也都一直在三成以上，與地方政府的比重類似，但地方政府往往實施選擇性治理土地濫用問題5。

注：數據來源于歷年國土資源公報和《中國國土資源年鑒》。

圖1 1998-2013年地方政府及其他組織和個人土地違法中耕地比重及耕地違法面積

（三）縱向型管制矛盾：指標管控與地方化的消解

1.存量指標爭取與交易的績效消弭。在地方政府對存量計劃指標爭取的宏觀格局中，建設用地指標呈現出提前超發(fā)的狀態(tài)，以1997-2010第二輪全國土地利用規(guī)劃為例，規(guī)劃期內的1999-2005年6年間全國已有超過四分之一的省份用完整個規(guī)劃期內的建設用地指標，在不到規(guī)劃期一半的時段里有接近60%的省份用完了整個規(guī)劃期建設用地指標的一半以上，其中最高值為98.8%，全國只有不到20%的省份用地指標在配額額度的一半以內1。而以第三輪土地利用總體規(guī)劃（2005-2020）的實施來看，2013年國家土地督察公告的督查工作情況顯示，2005-2013年8年間有些省（區(qū)、市）城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模突破土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標，相當一部分省（區(qū)、市）存在違反土地利用總體規(guī)劃批地問題，有些?。▍^(qū)、市）存在超出土地利用年度計劃審批新增建設用地問題。

在土地指標爭取和指標管控外違法用地的背景下，三輪土地規(guī)劃實施前后的耕地流失情況如表2所示。其中第一輪土地規(guī)劃實行的配額制和分級審批制度，第二、三輪實行的是配額制和上收審批權至中央和省級政府的制度，相較于以分區(qū)管制和市場化導向、農民自愿參與的美國耕地保護制度，1980-2005年左右我國配額管制和嚴格的行政審批權下的耕地保護績效并不比美國耕地保護績效更好。2006年由于政府加大了土地整治和耕地占補平衡的力度，我國耕地面積流失速度大幅減小，耕地保護的任務已經從保數量向數量質量兼顧的新階段，雖然中央政府出臺了相關耕地質量問題的政策文件，實際上補充耕地質量問題一直較多2。

表2 三輪土地規(guī)劃實施前后耕地流失情況及與美國同期對比

[ 1986年之前 1986-2000 1996-2010 2006-2020 美國 年份 1980到1986 1986-1998 1998-2006 1996-2014 1982-2007 耕地流失 年均924萬畝 年均600萬畝 年均1305萬畝 年均714萬畝 年均560萬畝 ]

相較于存量指標爭取和指標管控外違法用地，存量土地指標交易（建設用地指標和附屬于建設用地指標的耕地占補平衡指標，前者一般在縣市內交易，后者在省域內進行交易）這類基于地方政府自發(fā)的市場行為對提高配額制下計劃分配資源配置績效有較大的作用，從彌補計劃缺陷的角度來說，存量土地指標交易是一種建設用地配置效率帕累托改進。但從抑制耕地保護的外部性所帶來的市場失靈來說，由地方政府主導土地非農化和土地指標交易，耕地保護的外部性并沒有因為土地指標交易而消失，穩(wěn)定有效消除耕地保護外部性的制度尚未建立，因此存量土地指標交易應配合消除耕地保護外部性的制度，才能保障存量土地指標市場化帶來的資源配置總績效（耕地和建設用地）改進持續(xù)為正。

在上述兩種行為對土地用途管制實施績效的影響下，中央政府也對土地利用總體規(guī)劃進行了調整1，從調整方案可以看到：全國建設用地規(guī)模指標由原規(guī)劃531.76萬公頃增加到新規(guī)劃的879.69萬公頃，增發(fā)347.93萬公頃，指標增發(fā)率為65%，全國31個省市自治區(qū)中除了北京、吉林、甘肅、青海四省土地建設用地規(guī)模指標有所縮減，其他27個省級行政單位則在原規(guī)劃指標基礎上調了指標規(guī)模（重慶11.53%-河北188%之間）。其中指標超發(fā)率超過50%的省份占19個。耕地保有量方面，由原耕地保有量的12033萬公頃上調至12433萬公頃，凈增加保有量400萬公頃，其中僅內蒙古和東北三省增額就達406萬公頃，耕地保有量增加的有18個省份，耕地保有量減少的省份中以經濟高速增長而復墾潛力有限的省份、發(fā)達地區(qū)省份和生態(tài)薄弱省份為主如北京、上海、廣東、江蘇、浙江、河北、山西、重慶等省份。全國基本農田保有面積則不增反降了93萬公頃，其增加的省份基本與耕地保有量增加的省份一致，但相對于普通耕地，基本農田面積增長潛力非常有限，唯一不一致的山東省在耕地保有量略有增加的情況下基本農田面積大幅降低，而基本農田面積大幅減少的省份與耕地保有量減少的省份一致，其中廣東與江蘇、河北與陜西等就分別減少76.6和85.67萬公頃，凸顯了推進城鎮(zhèn)化過程中基本農田保護難度越來越增加。由于尚未形成全國的存量土地指標交易市場，因此由中央政府主導的全國規(guī)劃的調整也部分降低了指標計劃配置失靈程度。

2.增量指標生產與交易的績效消弭。面對配額管控的限制，增量指標的生產與交易可以說是給高度稀缺的建設用地資源的來源增加了一個渠道，諸多研究肯定了增減掛鉤及其高級形式（地票）的制度績效：如使地租很低的偏遠地區(qū)也能享受到城市化帶來的地租升值；在保護耕地的基礎上優(yōu)化國土開發(fā)格局；促進人口轉移等。但對增量指標生產與交易對土地用途管制實施績效的影響卻關注不夠，而這正是能否進一步完善推進該制度的關鍵所在。第一，現有增量的增減掛鉤指標的產生并非基于自由市場的產生，其配置仍然是通過中央和省級政府以配額制的形式分解到各級地方政府，因此對存量土地指標的爭取的地方政府行為在增減掛鉤指標上同樣會有，但其結果卻是以“試點”改革的方式獲取了存量指標外的用地指標。第二，與存量指標不同，增量指標不僅需要爭取，而且需要進行生產（經過規(guī)劃、復墾、驗收等），還需要借助市場化的形式在更大的空間里（重慶是在全市域范圍內）進行交易，這樣就產生了掛鉤內外的用地額度雙軌制運行的局面，且兩個軌的指標額度會相互影響，其兩者的數量關系很難精確平衡把握，會對掛鉤用地指標市場的健康發(fā)展和土地用途管制制度均產生不利影響。第三，指標落地地域受到地方政府的干預，大量掛鉤指標流入大城市中心城市區(qū)，使之更不利于落實土地利用規(guī)劃和適度控制城市增長規(guī)模。第四，作為地票生產和供給方的農村集體經濟組織和農民的市場地位尚未確立，往往因掛鉤指標需要建立項目區(qū)而進行村規(guī)劃，因此“農民上樓的”現象時有發(fā)生2。由上所述可知增加掛鉤指標交易市場與美國TDR市場實際上有本質的區(qū)別，而僅僅有TDR市場的“交易”外表而已，美國TDR市場是基于以彈性的市場化方式克服分區(qū)管制的不利影響，其目的是更好的實現分區(qū)管制，增減掛鉤指標市場的結果則是進一步削弱了土地利用規(guī)劃的科學性和穩(wěn)定性。

二、行政權力與市場的耦合：資源配置的拮抗效應

（一）自上而下的變遷：壟斷權力與強制型市場化

城鄉(xiāng)的承包制放權式改革在1986年《土地管理法》實施前已經開展，放權式改革給予地方和集體以很大的經濟自主權利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方工業(yè)化得以迅速發(fā)展，1985年實施的財政包干制則更增強了地方主體的經濟自主性和積極性，政企合一的現象凸顯。地方權力與資本力量結合調動了分稅制實施之前工業(yè)化的高速成長1。“八五”時期地方經濟的快速發(fā)展使得集體土地進入非農用地市場造成了耕地快速流失的結果，1986年中央結束了多頭土地管理的局面并實施了分級審批的土地規(guī)劃制度，而1988年憲法修正案規(guī)定土地使用權可以依法轉讓之前，深圳于1980年就已開始了土地的市場化經營2。但此后1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1998年《土地管理法》二次修改，集體土地使用權出讓轉讓辦法一直未能出臺3。由此可以看到土地利用規(guī)劃、國有土地使用權市場壟斷和土地市場化并未同步，雖然后來這三大制度都有局部調整，但作為大的制度框架基本穩(wěn)定。鑒于分稅制前地方工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，國有土地使用權市場名義壟斷的弊端并沒有凸顯出來，1990年前的這個時期沒有導致三農問題和大規(guī)模的社會問題，農民收入大幅增長4。盡管此后的1992-1993年中央放權地方大幅跟進的開發(fā)區(qū)熱所帶來的“圈地運動”，但總體上征地矛盾尚不突出。應該說這個時段處于集權體系中基層政權和集體村社自主性維護發(fā)展的最好時期，也是基層主體維護和上級政權構建自主性協調的結果5。隨著中央地方財政格局的失衡，1994年中央以分稅制替代之前分權為主的包干制，加之全面市場化的推進和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰微，相應的，發(fā)展經濟的主動權逐漸從集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移到縣市政府主導的產業(yè)實體當中，由于涉及到集體土地向國有土地轉變，規(guī)劃和審批權均集中在縣級以上地方政府。因此相應的國家市場的關系由之前的國家資本聯合逐漸過渡到國家力量與土地的聯合，新的權力市場的結合形成了以分配代替“共贏”為主導的財富分配機制6。分稅制建立后的1994-1998年，集體建設用地灰色土地市場和地方政府主導的圈地運動導致耕地仍然大量流失，中央于1998年修改《土地管理法》實施土地用途管制制度代替了限額分級審批制度，并規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者...的除外”。至此配額式管控模式的土地用途管制和國有土地使用權一級市場壟斷正式全面確立。此后，隨著2003年新一輪的圈地運動起始，中央第三次修改《土地管理法》并先后于2002、2004、2007年出臺政策以強制提高土地一級出讓市場的市場化程度。此后又于十七、十八屆三中全會和2014年《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出縮小征地范圍、集體經營性建設用地入市等政策，部分政策已在試點中。從土地用途管制、土地出讓和土地征收三大制度涉及的政策文件來看，后兩者居多，但涉及到土地用途管制方面的政策很少，但其卻是系統(tǒng)性解決城鎮(zhèn)化進程中土地利用沖突問題的突破口和關鍵所在。

根據1998年《土地管理法》塑造的土地資源配置格局，土地儲備中心成為政府買方賣方雙邊壟斷土地一級市場的實施平臺7。其實際制度運行異化為政企統(tǒng)合治理，表征為政府權力與企業(yè)統(tǒng)合之上的政府再集權化8。權力契入的市場即行政壟斷型市場，表征為特殊國情下的第四部門：事業(yè)單位（圖2）。以市場-政府兩分法的混合邏輯來看，事業(yè)單位獲得了科層和市場的雙重好處，但同時事業(yè)單位未受到公共部門和私人部門的有效監(jiān)督，其并未實現純粹的“公共性”，也不及企業(yè)運作的高效率。

圖2 政府與市場耦合的第四部門

（二）放權的管制沖突：管理工具間的碎片化呈現

1.壟斷供地下的土地征收與配額式管控。土地征收作為國家對土地強制程度最高的管制，市場經濟國家在是否實施土地征收時往往采用否定式的立法即：除非是基于公共利益，否則不能實施征收土地。與國外法例類似，關于征收土地的前提，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等均表明國家為了公共利益需要，可以征收或征用國有或集體土地（含房屋）并給予補償。

壟斷供地制度與土地征收的前置條件具有內在矛盾?！锻恋毓芾矸ā匪氖龡l規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅...土地的，或者...的除外”。結合上述《土地管理法》四十三條和《憲法》及其他法律規(guī)定可以看到：土地征收是唯一合法利用集體土地的途徑，壟斷供地制度下征收的前置條件公共利益已經被徹底全面虛置。盡管公共利益本身難以尋找到良好的實體標準，但程序性的公共參與以確定公共利益范疇在此也屬多余。

內在矛盾同樣存在于公共利益與土地用途管制之間。配額式管控模式下《土地管理法》第十八條規(guī)定“地方... 建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標”。因此來自上級政府的土地用途管制而非公共利益本身確定了土地征收的數量，即使是出于公共利益進行土地征收，也勢必受到土地用途管制的制約。

2.壟斷供地下的空間管制與配額式管控。除卻壟斷供地制度、配額式管控與公共利益存在內在沖突矛盾外，還有壟斷供地制度下空間規(guī)劃管制與配額式管控之間的外在沖突矛盾，這種矛盾相對上述內在矛盾更加凸顯和被觀察到。在地方政府企業(yè)化運營城市的土地財政背景下，配額式管控讓位于空間規(guī)劃管制成為一種常態(tài)。上述現象產生的直接重要原因就是土地用途管制和空間規(guī)劃管制兩種管制工具間的直接沖突。土地用途管制是以數量配給工具為主，輔以“三界四區(qū)”分區(qū)管制，而空間規(guī)劃管制則以分區(qū)管制為主要工具。從管制工具的技術和制度差異上來看，“多規(guī)合一”的試點城市中發(fā)現超過40%的城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在差異1，配額制指標落地的用地布局和空間安排成為技術性差異的核心所在，禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)的建設安排成為兩種管制工具沖突最大沖突，這兩區(qū)中往往包含連片基本農田和生態(tài)保護區(qū)等。而計劃跟著項目走導致城市新區(qū)建設四面開花、難以形成集聚效應2。實際上不論是主要發(fā)達國家的城市增長邊界還是法定剛性的規(guī)劃銜接、土規(guī)合一，無不在技術層面和初步制度層面實現治理工具的協同以合理管控城市空間增長。

（三）權力-產權與市場：制度變遷中的諾斯悖論

中央自上而下賦予地方壟斷土地一級市場的權利同時又強制推動土地出讓市場化的目的在于提高土地用途管制績效和土地資源的配置效率，但這種向地方政府賦權的方式卻同土地用途管制本身、征收的公共利益、空間規(guī)劃管制呈現出內在和外在的矛盾。其結果是使得中央推動土地市場化的目標在一定程度上并不理想，也使得地方政府權力市場獲利機制與公共利益消散機制得以建立。如果以錢忠好的土地市場化按照農地非農化灰色市場比重和土地出讓一級市場化率加權平均（非農化灰色市場和一級出讓市場的權重均為0.5）計算土地市場化程度，其中2003-2014的土地一級市場化率平均值為39%，用招拍掛出讓用地占所有用地比重表示，這個市場化程度很低。而農地非農化市場化率用未批先占用地占實際新增建設用地占用耕地的比重表示，農地非農化灰色市場化率按照2003-2008年平均18.5%來算的話我國土地一級市場的市場化程度僅有28.75%，這與十八屆三中全會中央政府提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”極不相稱。而地方政府2003-2014年的土地財政依賴率以三個指標分別來計算：土地出讓金/地方財政收入、土地出讓金與房地產稅收/地方財政收入、土地出讓金與房地產稅收/地方財政收入與土地出讓金，三個指標的均值分別為52%、66%、43%1，不論哪一個指標均遠遠高于一級土地市場化程度。在這種地方政府高土地財政依賴率的背景下，地方政府在土地一級市場上有其所遵循的行為邏輯。這種情況下我國城市工業(yè)用地比重遠高于國際城市工業(yè)用地比重，而商住用地價格與工業(yè)用地價格比在2013-2014年達到了11左右，與正常的商住工業(yè)用地價格比偏離很大。這表明工業(yè)用地實際市場化程度和土地利用效率很低，其土地利用效率提升空間也更大。從我國2008-2014年土地出讓金收入與支出、84個重點城市土地金融規(guī)模、全國土地稅收、全國地方財政收入與支出、中央對地方轉移支付的數據來看2，縱然地方政府土地財政依賴率看起來很高，但2008年以來，支撐地方推進“物”的城鎮(zhèn)化的最大力量在于土地抵押貸款而非土地出讓金。以2014年為例，土地出讓金支出當中征地拆遷補償、土地一級開發(fā)和城市建設分別占比52%、23%、11%，三項共計86%，用于農村基礎設施和城市廉租房支出的比重卻遠低于10%。但同年84個重點城市的土地抵押貸款增加規(guī)模就達到了全國土地出讓金收入總數的一半。綜合以上數據還可以看到，分稅制盡管來說對地方是某種程度的集權，但中央對地方的龐大的轉移支付規(guī)模彌補了財政集權后的地方財政缺口，土地財政直接由分稅制引起缺乏足夠的證據。綜上我們說中央在土地管理和資源配置上的權力賦予與限制導致了地方權力市場利益俘獲機制和公共利益消散機制的建立。

從土地管理的制度變遷角度來看，上述土地用途管制和土地一級市場壟斷均是中央政府的強制性制度變遷，農地非農化灰色市場等一直存在，但其作為誘致性制度變遷的合法地位從未得到政府的認可，這種不認可體現著國家-地方-集體經濟組織和農民在土地權利與義務配置上的不對稱。對地方政府來說，“諾斯悖論”的租稅兩難存在于土地管理制度變遷中，地方政府往往基于短期利益以租代稅3，中央政府的強制性制度變遷較慢的原因則是出于制度變遷所引發(fā)的交易費用的考量，這將在下一部分進行討論。這樣的沖突與博弈決定了一國的產權制度會在有效和無效之間徘徊4。

三、行政權力嵌入的社會：參與與合作治理的抑制

（一）市場國家聯合與產權消散：社會資本的侵蝕

1.市場國家聯合下的社會資本成長不足。壟斷型的土地一級市場形成屬于國家自上而下強制性制度變遷，而灰色土地市場則屬于主體的誘致性制度變遷。我國土地利用管理的突出問題還表現在政府主導的土地利用社會沖突治理轉型落后于土地市場本身的轉型。國家控制的市場的特征首先表現為掌控土地市場的數量、結構和土地利用的定價權、管制權、監(jiān)察權等。國家在土地利用問題上利用市場建立了強制性的制度，這個制度本身不僅具有市場作為資源配置的工具和手段，還有超越市場功能之外的其他功能1。這種市場與權力的夾雜結構不僅支配了土地資源配置，還支配著土地利用領域的社會資源和社會政治形態(tài)。權力可以在“增長邏輯”支配下擴大對土地經濟社會領域的掌控，在這種“增長邏輯”下地方政府擴大對城市存量和增量土地資源的經營，市民和村民在市場化深入的背景下試圖發(fā)展出與國家平等獨立的關系，但其所遇到的阻力不僅有強大的資本力量，也有地方政府的宏大敘事和百姓的日常演說的極度不對等，以及增長話語權所形成的難以辯駁的道義壓力2。這種公權力與資本的夾雜結構對土地資源的配置最終在極大程度上遏制了農民市民自下而上參與城鎮(zhèn)化的可能。這個過程中體現出更多的是行政權力嵌入的社會，即強政府弱社會和政府承擔無限責任的特征3。

地方政府權力與市場資本的聯合支配土地的過程中產生了公眾在土地利用的對話中僅僅有權力控制下的市場形態(tài)的結果，缺乏形成集體合作等其他重要的關于土地利用的公共對話方式，由于土地利用具有極大的外部性，可以說是一種嚴格的公共領域活動。這種公共對話是在土地利用中主體間的競爭、互動、合作等關系，其核心內容是對公共事務的參與和合作治理，最終達到私人、集體和公眾利益間的妥協與均衡。這種公共對話關系能夠產生具有公共責任感、主動關心公共事務與公共利益的公民社會。公共對話以協商合作為基礎，完全不同于以利潤最大化為導向的市場機制，協商合作的原則是公共利益的最大公約化。這種協商與市場主體和公權力共同存在。政府和資本聯合的土地市場中，公共利益往往因為集體行動邏輯的搭便車行為而陷入公地悲劇，最終產生了權力所控制的市場聯合資本侵蝕了社會參與力量的成長。

2.土地產權：影響社會參與的重要變量。土地產權不僅影響政府-市場兩分法意義上資源配置績效，也影響政府-社會兩分法意義上社會參與治理績效，進而增加制度變遷的交易成本從而間接影響資源配置效率。如果以土地產權的排他性程度和競爭性程度來劃分，可以將土地產權劃分為如表3的四個基本類型，其中現有集體土地所有制接近表3中的B。公共池塘資源的管理者普遍存在著行政化和壟斷化傾向，行政化源于權力嵌入基層社會治理，而壟斷化則表征為模糊產權下的“內部人控制”。因此公共池塘資源治理中缺乏社會資本，存在著集體行動的困難，理性人難以為共同利益采取理性行動，奧斯特羅姆對這種產權形式進行過分析，縱然一些公共財產私有化或國有化獲得了較好的治理績效，公共財產管理往往是基于那些經過長時間演進的規(guī)則和程序之上，且資源使用者在建立和執(zhí)行規(guī)則過程中的積極參與是至關重要的4。

表3 土地所有權的類型

[ 排他性 強 弱 競 爭性 強 A私有產權 B公共池塘產權 弱 C俱樂部產權 D國有產權 ]

因此，從提高治理績效上來看，土地產權影響治理績效往往是通過土地產權及其所帶來的社會參與程度高低這兩個途徑。由于私有化A或國有化D都將是巨大的產權制度變遷，其間的交易成本可能遠高于制度變遷所獲得的收益，單一的私有化或國有化并非靈丹妙藥，不斷呈現的城市國有土地房屋拆遷沖突即是最好的例證。在B和C之間存在著諸多的能提高社會參與度和明晰產權的排他性和競爭性組合，都將是集體土地所有制具體實現方式的某種體現。上表也暗示集體土地所有制的實現形式肯定是多元化而非單一，將是B和C間無數序列光譜中的其一。

（二）配額制下的集體土地入市：管制的社會轉移

集體土地入市改革體現了國家向市場主體的還權，但這種還權建立在兩個重要的前提之上。第一，目前試點地區(qū)的集體土地入市不是農村所有的土地，僅限于集體經營性建設用地，宅基地、非經營性建設用地、耕地和其他土地等并沒有入市權。據《中國土地政策藍皮書2014》的數據，中國目前約有2.7億畝的集體建設用地，是城市建設用地規(guī)模的2.5倍，其中宅基地占比70%，經營性建設用地占比10%。且集體建設用地在城鎮(zhèn)周邊和遠離城鎮(zhèn)的空間分布上非均衡的，布局在城鎮(zhèn)周邊的集體建設用地是有限的。因此，拋開其他影響因素來講，中央主導的制度變遷以穩(wěn)健的漸進式改革為主導，有效降低制度變遷中的制度風險和交易成本。第二，超出自用的農村集體建設用地，就必須依法另行申請批準和調整土地利用規(guī)劃1。這實際上是十八屆三中全會《決定》中的“符合規(guī)劃和用途管制”前提，已有的研究如張千帆就認為城鎮(zhèn)化的本質是合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃與政府審批2。用地必須建立的規(guī)劃管制基礎上，這是各國土地使用的基本準則，但在我國土地用途管制分割和社會力量參與治理嚴重不足的情況下，上述兩個重要前提的第二個前提將是影響集體土地入市改革績效的核心。

第二個前提“符合規(guī)劃和用途管制”中的規(guī)劃一般是指空間管制規(guī)劃即城市規(guī)劃，而用途管制則是土地用途管制，這個前提用于集體經營性建設用地入市交易，目前有以下幾個難以克服的矛盾：首先，目前的土地用途管制是自上而下的指標分解體系，地方政府能否將建設用地指標用于集體土地自由入市將是一個很大的政策考驗。第二，當前的土地用途管制的重點涵蓋城鄉(xiāng)，但鄉(xiāng)村地區(qū)為重點地區(qū)，雖然土地利用規(guī)劃到了農村地區(qū)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃往往無法覆蓋農村地區(qū)而一般覆蓋到集鎮(zhèn)，集體經營性建設用地的控制性規(guī)劃多處于空白狀態(tài)，導致土地入市的前置條件無法使用。第三，如果鄉(xiāng)村地區(qū)實施了良好的城鄉(xiāng)規(guī)劃，由于符合城鄉(xiāng)規(guī)劃對于用地審批許可要件來說符合世界通行做法，但土地用途管制來說則不易。雖然其已經有規(guī)劃，但政府壟斷土地一級市場的背景下土地用途管制的管制者和被管制者實際上局限于中央和地方之間，而非國家和社會之間。局部放開了土地一級市場也就意味著管制者被管制者的矛盾將從政府間轉移至國家與社會之間。第四，促進用途管制和規(guī)劃的合作治理，自上而下的土地指標分解體系面臨挑戰(zhàn)，但基層社會參與合作治理有限，社會資本薄弱，集體經營性建設用地規(guī)劃的公開性以及集體和成員的參與性不足3。此外，用途管制的編制程序也將土地所有人及其成員完全排除于程序之外，容易造成不公和制造不穩(wěn)定因素4。

（三）征地的規(guī)劃引導：集體土地入市改革的關鍵

征地制度改革和集體土地入市改革實際上是一面鏡子的兩面，征地制度改革和集體土地入市改革任何一方的改革推進都勢必影響到另一方的推進，兩個問題絕不能割裂起來看，改革推進的過程中則更要緊密結合起來。從本質上來講，兩個改革應遵循的原則是：規(guī)劃管制應遵循公共利益標準和保障公益機制，而規(guī)劃管制必須經由廣泛的公共參與及科學論證形成。在此基礎上由規(guī)劃引導土地征收，因為兩者有基于公共利益的一致內涵5。同時也由經過充分公眾參與程序的規(guī)劃引導集體經營性建設用地入市，國家應逐步通過“稅”的分配方式而非“租”的獲利方式獲取必要的地租升值。

但目前我國的征地制度改革和集體土地入市在以規(guī)劃引導方面非常不足，我國城市規(guī)劃晚于土地征收出現，而土地用途管制一直到1987年才開展。因此當基于公共利益的空間規(guī)劃實施后，就可以運用空間規(guī)劃來規(guī)劃土地市場交易，從這個意義上來講，十八屆三中全會《決定》中“符合規(guī)劃和用途管制”正是此意。但對于土地征收來說，也應該積極運用這個原則即運用基于公共利益的空間規(guī)劃實施土地征收權而非難以界定和模糊的“公共利益”。實際上國外往往運用此規(guī)劃來平衡土地征收中的私人和公共利益，如德國城市規(guī)劃法的核心制度是土地利用規(guī)劃和營建規(guī)劃，其中營建規(guī)劃能夠成為征收的合法目的，私人通過參與規(guī)劃的合法性提出規(guī)范審查來控制規(guī)劃權，在特定的條件下私人可以獲得賠償1。而日本在保障土地征收的公共利益方面，則先通過列舉立法形式限定適用于征地的范圍，同時以判斷過程型司法審查確保征地行為符合公共利益。這個過程中根據“規(guī)劃的公共性確?！崩碚撘笤趯彶槌鞘幸?guī)劃事業(yè)公共性的同時必須對城市規(guī)劃本身進行審查2。而美國在這方面做的則是另外一種方式，即通過社區(qū)賦權的方式，社區(qū)賦權即居民有權以合作模式參與社區(qū)土地利用規(guī)劃等公共政策的制定，以改善社區(qū)生活品質與環(huán)境，構建企業(yè)、政府與居民和諧互動的關系3。此外美國還實施了規(guī)劃協議，并仍將政府的管制權置于規(guī)劃協議權之前，即保留管制的行政優(yōu)益權。