摘 要：社區(qū)協(xié)商在推進社會治理特別是社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)的背景下有其獨特的價值：社區(qū)協(xié)商是改進社區(qū)治理方式的自覺舉措；是社區(qū)民眾行使民主權(quán)利的重要方式；是化解基層社會矛盾的有效途徑。近年來，城市社區(qū)協(xié)商趁勢前行，特別是圍繞社區(qū)協(xié)商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)探索和“破題”，取得了積極的進展，但一些制約性“瓶頸”有待進一步突破。就深化城市社區(qū)協(xié)商的推進路徑而言，我們需要：（1）將協(xié)商民主的要求和方法嵌入社區(qū)協(xié)商；（2）建立長效機制，推進社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化；（3）解決參與動力不足的問題；（4）搭建街道協(xié)商平臺，建立街道協(xié)商與社區(qū)協(xié)商的聯(lián)動機制。

關(guān)鍵詞：社區(qū)協(xié)商；社區(qū)治理；城市社區(qū)；協(xié)商民主

中圖分類號： C912 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）03-0075-07

作者簡介：楊貴華，集美大學法學院教授、福建省高校人文社科研究基地——“海西”社會建設(shè)與社會服務(wù)研究中心主任（福建 廈門 361021）

一、基層社會治理現(xiàn)代化背景下社區(qū)協(xié)商的獨特價值

社區(qū)協(xié)商近年來越來越受到?jīng)Q策層、理論界、基層實際工作者重視，已成為我國社會主義協(xié)商民主發(fā)展的基層“實驗田”。協(xié)商，《現(xiàn)代漢語詞典》將其解釋為“共同商量以便取得一致意見”1，英語中與其最接近的詞語是consultation，具有請教、咨詢、協(xié)商、磋商的含義。嚴謹一些解釋，協(xié)商意指兩個（含）以上的個人或組織為達成協(xié)議或共同決定而開展的商談。而社區(qū)協(xié)商是社區(qū)共同體成員以解決問題為導向、以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為重心、以社區(qū)公共生活有序化為旨歸而開展的協(xié)商。在我國，社區(qū)協(xié)商自居委會組建以來就廣泛存在，但在推進社會治理特別是社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)現(xiàn)代化的背景下，其價值和意義更加凸顯。當前社區(qū)協(xié)商的獨特價值集中體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）社區(qū)協(xié)商是改進社區(qū)治理方式的自覺舉措

城鄉(xiāng)社區(qū)在我國既是地域性社會生活共同體，也是社會治理的基層單元。社區(qū)建設(shè)開展以來，社區(qū)的功能得以恢復并逐步發(fā)育，但還帶有明顯的行政化的“他組織”色彩。十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改進社會治理方式”，“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的目標要求。在此背景下，社區(qū)層面的治理應(yīng)形成體制內(nèi)組織與體制外組織互補、正式組織與非正式組織乃至社群網(wǎng)絡(luò)結(jié)合的多元主體協(xié)商基礎(chǔ)上合作共治局面。因為社區(qū)治理本質(zhì)上是對社區(qū)公共事務(wù)的治理，而治理社區(qū)公共事務(wù)涉及基層政府、社區(qū)組織、新老社區(qū)居民、駐在企事業(yè)單位、新經(jīng)濟組織、社會組織等多元主體的權(quán)責。這些主體功能各異、權(quán)源有別、領(lǐng)域歸屬不同，也不存在行政上的隸屬關(guān)系。協(xié)商及其基礎(chǔ)上的合作是多元主體共治社區(qū)公共事務(wù)的內(nèi)在要求。至于社區(qū)自治范圍的事務(wù)和涉及居民切身利益的問題，更不能憑借行政手段來解決，而應(yīng)由社區(qū)成員通過理性的討論、磋商、質(zhì)辯甚至彼此讓步，尋找到大家都認可和接受的“最大公約數(shù)”，并在此基礎(chǔ)上共同行動落實協(xié)商成果?？梢?，社區(qū)協(xié)商更符合社區(qū)共同體的本性。社區(qū)協(xié)商將社區(qū)建設(shè)啟動以來一直推動的“居民自治”與基層社會的自我調(diào)節(jié)以及政府治理聯(lián)動了起來，也促使甚至“倒逼”基層政府及其派出機構(gòu)改進治理方式。從這個意義上講，社區(qū)協(xié)商是改進社區(qū)治理方式的自覺舉措。

（二）社區(qū)協(xié)商是社區(qū)民眾行使民主權(quán)利的重要方式

我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”1 。基層群眾自治便是我國社會主義民主制度的一項重要內(nèi)容。我國法律和政策都明確規(guī)定，城鄉(xiāng)基層的村和社區(qū)實行村（居）民自治，即由村（居）民進行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，并實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。這既是社區(qū)民主的重要內(nèi)容，也是村（居）民參與社區(qū)公共事務(wù)、公益事業(yè)管理的基本形式。按照相關(guān)法律，我國城鄉(xiāng)普遍開展了村（居）委會選舉，村（居）民對村（居）干部民主選舉的權(quán)利得以落實。但在“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”上，落實效果還不是很好。受多種因素制約，特別是由于缺少有效的機制作保障，相當部分的村（居）民對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)缺少話語權(quán)，在有的地方“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”甚至出現(xiàn)“紙面化”的傾向。開展社區(qū)協(xié)商正是希望補上這一基層民主的“短板”，讓社區(qū)民眾自己協(xié)商辦理共同體的公共事務(wù)，直接行使其作為社區(qū)成員的民主權(quán)利。

（三）社區(qū)協(xié)商是化解基層社會矛盾的有效途徑

自20世紀80年代開始，為應(yīng)對我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型帶來的新問題，在“單位體制”弱化的背景下，國家先后啟動了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，希望通過社區(qū)這一平臺為居民提供就地、及時的服務(wù)，并進行新的基層社會整合，社區(qū)在基層社會治理中的基礎(chǔ)地位開始顯現(xiàn)。隨著改革開放的深入推進，社會成員出現(xiàn)了明顯的階層和群體分化，利益關(guān)系復雜化使得調(diào)處難度大。此外，我國社會在取得快速發(fā)展、帶來經(jīng)濟成就的同時，也積累了許多社會問題和矛盾，這些問題和矛盾也在人們居住和生活于其中的社區(qū)內(nèi)折射出來。與此同時，新老居民對社區(qū)這一居住和生活場域的衛(wèi)生、安全、秩序等的要求也越來越高，服務(wù)需求也呈現(xiàn)出多元、多層次、個性化的特征，這些都對基層社區(qū)治理提出了新的挑戰(zhàn)。及時將矛盾化解在基層已成為社會治理的一大難點。而化解社會矛盾，既要求基層黨政部門大力提升自身的社會治理能力，又要為社區(qū)民眾、各類社區(qū)組織讓渡自主治理空間，為其“賦權(quán)”，增強社區(qū)共同體的自我調(diào)節(jié)功能。習近平總書記就曾指出：“涉及人民群眾中利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！?

二、城市社區(qū)協(xié)商圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主動探索和“破題”

黨的十八大以來，特別是2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作出整體部署以后，各地結(jié)合實際組織開展社區(qū)協(xié)商。在這一進程中，城市社區(qū)協(xié)商趁勢前行，特別是圍繞“誰來協(xié)商”、“協(xié)商什么”、“如何協(xié)商”等社區(qū)協(xié)商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)探索和“破題”，取得了積極進展。

（一）拓展協(xié)商主體，回答誰來社區(qū)協(xié)商

社區(qū)協(xié)商的前提是社區(qū)中存在著多元主體，而多元主體之間有著利益相關(guān)性。他們需要也能夠在協(xié)商的基礎(chǔ)上開展合作共治。而我國的社區(qū)協(xié)商又突出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多元共治。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)站、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)公司、社區(qū)警務(wù)室、在（駐）社區(qū)的企事業(yè)單位、“兩新”組織、街道黨政部門等，以及在社區(qū)居住和生活的新老居民及其“草根性”居民組織，共同構(gòu)成參與社區(qū)治理的多元主體，也是參與社區(qū)協(xié)商的多元主體，并圍繞社區(qū)環(huán)境美化、公共場所和設(shè)施改建、小區(qū)停車管理、社區(qū)治安、便民服務(wù)項目設(shè)置、政府購買社區(qū)服務(wù)項目的篩選、社區(qū)文體活動的開展等社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)開展協(xié)商。其中參與社區(qū)協(xié)商的居民既有社區(qū)精英，也有普通民眾，呈現(xiàn)出精英參與協(xié)商與民眾參與協(xié)商互補的態(tài)勢。而在涉及居民切身利益的實際問題上，利益相關(guān)方則是社區(qū)協(xié)商的當事人。利益相關(guān)群體參與協(xié)商越來越成為社區(qū)協(xié)商的新常態(tài)。

（二）豐富和細化協(xié)商的內(nèi)容，回答社區(qū)協(xié)商什么

社區(qū)協(xié)商緣起于社區(qū)生活共同體存續(xù)和發(fā)展中面對的諸多“問題”，開展社區(qū)協(xié)商就是要通過多元主體的民主參與尋求解決這些“問題”的有效治理之道。在社區(qū)協(xié)商實踐中，多數(shù)社區(qū)建立工作機制，并力求結(jié)合各自的實際確定協(xié)商內(nèi)容。其主要內(nèi)容包括：經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及社區(qū)居民切身利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)；居民反映強烈、迫切要求解決的問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點工作部署在社區(qū)的落實；各類協(xié)商主體提出需要協(xié)商的事項；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項。一些社區(qū)還主動探索建立社區(qū)協(xié)商議題的生成機制。比如筆者曾調(diào)研的廈門市中華街道在社區(qū)協(xié)商實踐中，對居民討論較集中的議題進行梳理，探索建立社區(qū)協(xié)商清單制度。協(xié)商目錄清單內(nèi)容具體、豐富，較好回應(yīng)了社區(qū)居民群眾需求和關(guān)切，在解決社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中遇到的難題方面也發(fā)揮了有效的作用。

（三）拓展協(xié)商渠道、搭建協(xié)商平臺、規(guī)范協(xié)商程序，回答如何社區(qū)協(xié)商

一是在發(fā)揮法定組織——居民（代表）會議作用的同時，探索社區(qū)事務(wù)聽評會、居民議事會等的議事協(xié)商功能。在近年來的社區(qū)治理實踐中，對涉及社區(qū)公共事務(wù)或與居民利益密切相關(guān)的重要事項，許多社區(qū)通過社區(qū)事務(wù)聽評會聽取居民的意見和評論。為了使聽評會具有廣泛的民意基礎(chǔ)，參加人員除了社區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”、社區(qū)兩委指定的居民和社區(qū)賢達人士，還預(yù)留一定名額由居民自愿報名參加。聽評會召開前向社區(qū)居民公告，開會時由社區(qū)工作人員介紹已擬制的方案，供參會人員評議。有的社區(qū)更推進一步：聽評會可由居民點題。而居民議事會是針對以往居民參與社區(qū)議事渠道少的情況而搭建的。居民議事會圍繞某一局部問題或事項，組織利益相關(guān)居民和其他利益相關(guān)方開展協(xié)商議事，較好地實現(xiàn)了議事的精準性，且有利于取得共識。

二是搭建綜合性的協(xié)商共治平臺，凝聚了協(xié)商共治的力量。如：在商品房居住小區(qū)，搭建社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)商共治的平臺；在法定社區(qū)層面，以“同駐共建共享”為紐帶，完善社區(qū)“兩委”與駐在單位、社會力量協(xié)商共治的平臺；在“三社聯(lián)動”實踐中，成立社區(qū)、社會組織、社會工作協(xié)調(diào)平臺，合力推進基層社會治理和社會服務(wù)。

三是以微型社區(qū)為新的著力點，探索開展社區(qū)“微協(xié)商”。在社區(qū)協(xié)商實踐中，一些社區(qū)還結(jié)合“網(wǎng)格化管理和服務(wù)”工作，細化治理單元，在居住小區(qū)、居民小組、樓棟院落等微觀層面，利用居民之間交往更多、認同感歸宿感更強、開展議事協(xié)商也更為便利的條件，充分發(fā)揮業(yè)主委員會、居民小組長、樓棟長的協(xié)調(diào)作用，就“微型公共事務(wù)”和鄰里糾紛調(diào)解等事項開展“微協(xié)商”。社區(qū)協(xié)商進一步落細、落小，也落實，收到較好的效果。

四是探索和規(guī)范社區(qū)協(xié)商程序。一些城區(qū)或街道立足自身實際，探索總結(jié)出社區(qū)協(xié)商的流程，并用明確的數(shù)目字標識。例如，江蘇省南京市鼓樓區(qū)社區(qū)協(xié)商實行“六步工作法”：提議、告知、協(xié)商、決策、反饋、監(jiān)督。揚州市廣陵區(qū)、江都區(qū)的協(xié)商民主實行“五議工作法”：提議、合議、群議、決議、評議。山東省煙臺市芝罘區(qū)執(zhí)行“八步工作法”：提出議題、確定議題、公告議題、開展協(xié)商、確定協(xié)商成果、組織實施、公示反饋、跟蹤督導。湖南省長沙市雨花區(qū)砂子塘街道的“六步工作法”則是：確定議題、審查議題、公示議題、協(xié)商、備案、結(jié)果公示。浙江省杭州市西湖區(qū)實行“七步走”工作流程：收集議題、確定議題、擬訂方案、協(xié)商議事、督促落實、結(jié)果公示、居民評價。1筆者調(diào)研的廈門市中華街道的鎮(zhèn)海社區(qū)，在開展社區(qū)治理實踐中，也注重對社區(qū)協(xié)商（即“共謀”）程序進行總結(jié)提升，形成“民主議事五步法”，并在全街道開始推廣2。

三、社區(qū)協(xié)商發(fā)展的制約“瓶頸”

社區(qū)協(xié)商在我國還是一項新事物，總體而言，還處于探索推進階段，還存在著一些有待解決的問題，甚至還面臨一些需要破解的難題，成為制約社區(qū)協(xié)商進一步發(fā)展的“瓶頸”。筆者2016年曾就此在廈門市進行了調(diào)研，其中，金尚社區(qū)一位社區(qū)居委會副主任在座談會上的發(fā)言頗具啟發(fā)性。摘錄如下：

基層的民主協(xié)商機制對社區(qū)來講是一個切實有用的方法，但是我希望它更加完善。要圍繞著怎么提出議題，怎么分配它的發(fā)言權(quán)，怎么通過原則上和技術(shù)上的安排來實踐?，F(xiàn)在有幾個環(huán)節(jié)還可以再去完善：一是參與者民意的代表性還不足，像居民的焦點問題比如廣場舞，我們邀請的雖然是“兩代表一委員”，但是參與者沒有具備相當?shù)拇硇?；二是操作?guī)范必須堅守，協(xié)商畢竟是要去促進問題解決，有可能在形式上會各種各樣，但是規(guī)范必須遵守，這是一條底線；第三是公民參與的程度雖然一直在進步，但還是要擴大主體的廣泛性；第四是參與主體的協(xié)商能力，逐步提高居民民主素質(zhì)和溝通、說服、協(xié)商的能力；第五是參與主體的資源能力是不對等的，話語權(quán)也是不對等的，應(yīng)該提升主體的實質(zhì)平等；第六是加強協(xié)商的監(jiān)督建設(shè)，現(xiàn)在這個環(huán)節(jié)是比較薄弱的，雖然邀請了糾紛員和居民代表，但是以他們?yōu)橹鞯慕巧F(xiàn)在還是站在偏向社區(qū)的層面，所以協(xié)商監(jiān)督環(huán)節(jié)上面就存在監(jiān)督主體的能力和地位是否平等的問題；第七是拓展協(xié)商參與的渠道和參與方式，在運行當中發(fā)現(xiàn)，有一些居民其實有自己真實的想法，但是在公共場面上可能不便于去表達，所以要去保護他們，像網(wǎng)上的數(shù)據(jù)意見的收集，或者是其他的更有助于隱私保護的渠道，更加暢通的渠道還需要進一步去挖掘。（訪談資料：20160520）

通過梳理實地調(diào)研資料，結(jié)合文獻分析，我們認為，目前社區(qū)協(xié)商發(fā)展中存在的問題主要有如下幾個方面：

（一）社區(qū)協(xié)商開展不平衡、程序和規(guī)范不夠健全

社區(qū)協(xié)商的實踐推進各地尚不平衡，即便是同一地方也不平衡。有的社區(qū)開展得比較順利，成效顯著；有的社區(qū)則推進困難，收效不明顯。此外，社區(qū)協(xié)商的組織形式和參與機制尚不健全。雖然社區(qū)協(xié)商的規(guī)范化建設(shè)普遍取得了進步，有的社區(qū)還形成可學習、可推廣的經(jīng)驗，但也有相當數(shù)量的社區(qū)依然存在著重策略、輕程序、輕規(guī)范的“實用主義”傾向。一些參與過社區(qū)協(xié)商的受訪者也反映：社區(qū)協(xié)商存在著協(xié)商議題少數(shù)領(lǐng)導者“點題”多、協(xié)商時間臨時通知多、議題材料提供少、協(xié)商議事程序缺少規(guī)范的情況。

（二）社區(qū)協(xié)商的動力有待開掘

受多重因素的影響，一些基層領(lǐng)導者還不習慣于社區(qū)協(xié)商這一新型民主形式，居民群眾中也有相當數(shù)量的成員缺少“主人翁”意識，在社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商議事上習慣于“搭便車”。此外，有的社區(qū)在組織開展協(xié)商工作中，民意代表性不夠，普通居民特別是弱勢利益群體話語權(quán)不足。再者，一些社區(qū)協(xié)商有“走過場”之嫌，或未起到對決策應(yīng)有的影響作用，或協(xié)商成果的采納、落實不夠及時有效。民眾參與社區(qū)協(xié)商還缺少足夠的“獲得感”。正如美國學者古德曾指出的：“在決策意義上，沒有協(xié)商的決策是盲目的，但沒有決策的協(xié)商則是空洞的。”1

（三）既有的社區(qū)管理體制與民主協(xié)商的平等性要求之間存在著張力

社區(qū)協(xié)商本應(yīng)是平等開展的。在目前的街道—社區(qū)管理體制下，基層政府及其派出機構(gòu)——街道辦事處與社區(qū)居委會等社區(qū)組織在社區(qū)治理方面開展平等協(xié)商缺少氛圍，也缺少機制。在社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會以“兩委聯(lián)席會”的形式研究解決問題的制度已確立多年，對社區(qū)事務(wù)的溝通協(xié)商及時，但黨組織的領(lǐng)導權(quán)與居委會作為群眾自治組織的自治權(quán)在實際工作中存在著一定的“張力”。此外，雖然大量的社區(qū)社會組織破土而出，但目前還缺少相對于社區(qū)主體組織的獨立性，在正式的社區(qū)協(xié)商場合較少獨立地表達訴求，即便提意見也較婉轉(zhuǎn)，甚至覺得在私下場合溝通更為妥當。

四、深化城市社區(qū)協(xié)商的推進路徑

（一）將協(xié)商民主的要求和方法嵌入社區(qū)協(xié)商，推動其向協(xié)商民主的方向發(fā)展

在西方，協(xié)商民主的概念于上世紀80年代提出后，引起關(guān)注，經(jīng)過三十多年一批批代表人物的研究和闡發(fā)，形成了相對獨立的話語體系。“西方協(xié)商民主理論的產(chǎn)生是為了彌補代議制民主的不足，是對既有民主的一種新超越。由于代議制民主漠視民主決策過程中個人的價值觀和意見；公民基本被排除在決策過程之外，導致了政治參與的衰退。同時，20世紀后期，西方發(fā)達國家發(fā)生了深刻變化：社會分化加劇，社會主體日益多元化，價值追求呈現(xiàn)出多元的取向，政府靠自身無法圓滿解決復雜的社會問題。面對如此新變化，傳統(tǒng)代議制民主制顯得相對僵化、低效和無能，協(xié)商民主論也因此應(yīng)運而生。作為一種民主范式，協(xié)商民主力主通過公民平等參與政治、用對話和協(xié)商來就公共利益達成共識，增進決策的合法性。”2可以說，現(xiàn)代協(xié)商民主理論進一步突出了民主運行的動態(tài)化和民主推進的多元化，同傳統(tǒng)民主比較而言，更具有互動性、包容性與合作性等特點3。我國協(xié)商民主發(fā)展經(jīng)歷了自身的獨特歷史過程。黨的“十八大”以來，中國共產(chǎn)黨總結(jié)我國政治協(xié)商制度和民主建設(shè)的經(jīng)驗，同時吸收借鑒西方協(xié)商民主理論，在此基礎(chǔ)上明確提出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！?作為與選舉民主相輔相成的民主形式，現(xiàn)代意義的協(xié)商民主強調(diào)“協(xié)商”與“民主”兩個面向的有機結(jié)合。在社區(qū)協(xié)商中，也應(yīng)將協(xié)商民主的要求和方法嵌入其中，推動社區(qū)協(xié)商向協(xié)商民主的方向發(fā)展。“基層民主協(xié)商不是協(xié)商了就了事，協(xié)商只是其重要內(nèi)容之一，而不是全部，狹隘理解不利于基層民主協(xié)商健康發(fā)展。實際上，基層民主協(xié)商包括理性溝通、偏好轉(zhuǎn)換、達成共識和促進決策等內(nèi)容?！?這些內(nèi)容同樣是社區(qū)民主協(xié)商的題中應(yīng)有之意。

（二）建立長效機制，推進社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化

推進社區(qū)協(xié)商，建立制度化、規(guī)范化、程序化的長效機制是保障。在這三者中，制度化的位次最高，也更為根本。而規(guī)范化、程序化不僅是制度化的延伸要求，也是制度化保證。其實，制度本身就是一種規(guī)范，即一組定型化了的并被普遍接受和遵從的社會規(guī)范。至于程序化，不僅是制度化和規(guī)范化的內(nèi)在要求，而且有其獨特的價值。就正義而言，有程序正義和實質(zhì)正義。程序正義即程序的正當性或合法性，雖然程序正義不必然能保證實質(zhì)上的正義，但它堅守開放、中立、公平、透明、合法、有序等正義準則的要求。并且，“公正的程序要比不公正的程序更有可能促使實質(zhì)性結(jié)果接近正義，拉近結(jié)果與實質(zhì)正義的差距?！?“沒有程序正義的保障，人們也有可能獲得實質(zhì)正義，但這是很不牢靠的，這在很大程度上取決于決定者的道德品質(zhì)和智慧。正是由于對決定者品質(zhì)的懷疑，才會有對程序和程序正義的強調(diào)?！?協(xié)商民主也是如此。“協(xié)商民主尊重程序，并將程序看作獲得合法性的規(guī)范性要求”2。因此，我們認為，程序化是包括社區(qū)協(xié)商在內(nèi)的基層社會協(xié)商制度化建設(shè)的突破口。而協(xié)商程序的制度化涵蓋協(xié)商議題的選擇、參加人員的條件、協(xié)商過程的原則、協(xié)商時間和協(xié)商機制、協(xié)商結(jié)果認定和執(zhí)行等制度規(guī)則3。如前所述，我國城市社區(qū)協(xié)商在這方面已有一批地方性的初步探索經(jīng)驗。但是，應(yīng)該說，這項工作還在路上。民政部在《關(guān)于深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》中也要求：“加強程序設(shè)計，制定易懂可學能操作的工作規(guī)則和操作規(guī)程”，保障社區(qū)協(xié)商依規(guī)則循程序開展。還需要強調(diào)的是，在全面推進依法治國的背景下，基層民主協(xié)商需要在法治理念和框架下開展。民主協(xié)商不是全能的，發(fā)生在社區(qū)的爭端和糾紛，有些可通過社區(qū)調(diào)解和司法調(diào)解來有效解決，但有些則要靠法制的解決機制。為此，要加大社會領(lǐng)域的科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法，以法治建設(shè)的成果來保障社區(qū)協(xié)商的有效推進，形成基層社會治理中“硬約束”和“軟約束”的互補和互動。

（三）解決參與動力不足的問題

一是協(xié)商議題選擇要堅持問題導向。這里的“問題導向”包含兩層涵義：一是指議題與多元主體特別是與居民利益關(guān)聯(lián)度高，二是指議題所涉及的是需要通過協(xié)商才能有效解決的“大事”或“難事”。為此，應(yīng)廣泛征求各方面的意見，分輕重緩急篩選安排并依法依規(guī)確定不同范圍層次的協(xié)商議題。有的議題涉及社區(qū)全局層面，有的議題涉及社區(qū)局部范圍的居民或特定人群，還有的議題只牽涉極小部分居民之間的利益關(guān)系。因此，要根據(jù)議題合理確定社區(qū)協(xié)商成員范圍。這樣才能有效激發(fā)多元主體對社區(qū)協(xié)商的參與熱情。就普通居民而言，與自身利益密切相關(guān)的問題不僅感受深切、情況了解較多，且議事協(xié)商成本低，自然會給予更多的關(guān)注。因此，對于處于社會民主化建設(shè)起步階段的我國內(nèi)地，社區(qū)協(xié)商一定要夯實社區(qū)“微協(xié)商”這一根基。二是切實做到“協(xié)商于民、協(xié)商為民”4 ，使社區(qū)多元主體尤其是普通民眾通過參與社區(qū)協(xié)商有獲得感。社區(qū)協(xié)商植根于社會的基層，協(xié)商于民、協(xié)商為民是其鮮明的特征和要求。在社區(qū)協(xié)商中，過程目標和任務(wù)目標同樣重要。就過程目標而言，社區(qū)協(xié)商要體現(xiàn)公開、公平、公正；就任務(wù)目標而言，社區(qū)協(xié)商要以解決問題為旨歸，切實收到協(xié)商議事的實效。有些議題要通過協(xié)商形成決議，上升為大家遵守的規(guī)矩；有些議題可形成協(xié)商意見，發(fā)揮對其他層面上的決策（如居民會議等）的積極影響；而通過協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題或事項，應(yīng)當提交居民會議或居民代表會議決定。同時，要建立協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，尤其是要強化協(xié)商成果的應(yīng)用。三是持續(xù)培育協(xié)商文化，特別是著力培育社區(qū)民眾的公民意識和公共精神，為社區(qū)協(xié)商的健康持續(xù)發(fā)展注入精神動力。

（四）搭建街道協(xié)商平臺，建立街道協(xié)商與社區(qū)協(xié)商的聯(lián)動機制

扎實推進城市社區(qū)協(xié)商，除了坐實法定社區(qū)（即居委會轄區(qū)）和居住小區(qū)協(xié)商，還需要著眼于街道轄區(qū)，在街道這一層級搭建協(xié)商平臺，開展政社（社區(qū)、社會組織、社會力量等）協(xié)商、政民協(xié)商。因為街道層面上的公共事務(wù)更為宏觀和復雜，往往涉及到政府組織、社區(qū)組織、社區(qū)居民、轄區(qū)企事業(yè)單位、“兩新”組織、各類人群等多重利益相關(guān)者，需要各種主體在協(xié)商基礎(chǔ)上合作治理。但政府不能缺位，而街道辦事處作為城區(qū)政府的派出機關(guān)承擔著地區(qū)性、社會性、群眾性工作任務(wù)，在基層社會治理中扮演著不可或缺的角色。在街道（鎮(zhèn)）層面開展協(xié)商，就為政府系統(tǒng)與社區(qū)、社會組織、其他社會力量、民眾協(xié)同開展基層社會治理工作搭建了制度化的平臺，并與社區(qū)協(xié)商形成聯(lián)動機制。這為筆者主持的問卷調(diào)查結(jié)果所佐證。筆者曾于2016年主持“全國社區(qū)治理觀察點——廈門市中華街道社區(qū)治理觀察項目”并開展了問卷調(diào)查。此次調(diào)查在中華街道的6個社區(qū)全部發(fā)放了問卷。為了保證問卷的代表性，每社區(qū)隨機選取了1-2位“兩委”成員、1-2位業(yè)主委員會成員、1位物業(yè)服務(wù)公司負責人、2位社區(qū)社會組織成員、5-6位居民。共發(fā)出85份問卷，其中收回有效問卷78份。結(jié)果顯示：53%的被調(diào)查者認為很有必要在街道層面開展社區(qū)協(xié)商，因為街道層面在基層治理中的地位和作用要突出體現(xiàn)；42%的人認為有必要在街道層面開展民主協(xié)商，但應(yīng)以社區(qū)層面的協(xié)商為主；而4%的人認為在街道層面開展民主協(xié)商意義不大，可做可不做；1%的人則認為沒有必要在街道層面開展民主協(xié)商。

在街道層面開展政社協(xié)商，也是深圳市羅湖區(qū)南湖街道等街道的經(jīng)驗啟示。在街道層面，南湖街道創(chuàng)設(shè)民意民智協(xié)調(diào)委員會。由轄區(qū)居民、企事業(yè)單位代表、人大代表、政協(xié)委員、黨代表和行業(yè)專家等社會各階層人士組成。街道每季度召開大會，公開街道的重要工作、財務(wù)開支情況，聽取意見建議。同時，建立重大信息通報制度、提交意見建議制度、委員聯(lián)系制度等，讓委員們審議討論街道重要工作事項，監(jiān)督社區(qū)民生實事開展情況，評議街道各部門的工作實績，為街道發(fā)展建言獻策。在社區(qū)層面，完善居民議事機制。每個居委會選舉產(chǎn)生一個21人組成的社區(qū)居民議事會，主要在社區(qū)基金使用、民生微實事項目、黨政社群共治、居委專職人員考核等重大事務(wù)中發(fā)揮議事決策作用，以提升居民自治能力，促進基層民主政治建設(shè)。1

需要指出的是，在街道層面開展政社協(xié)商、政民協(xié)商有賴于街道辦事處職能的合理定位。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，連接著政府和基層社會，應(yīng)主動適應(yīng)我國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的新形勢和基層社會治理的新要求，轉(zhuǎn)變職能，將工作重心轉(zhuǎn)移到組織保障公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。如此，街道協(xié)商才能真正落地生根。

（責任編輯：薛立勇）

The Unique Value of Community Consultation and Its Practice Promotion

Yang Guihua

Abstract： Community consultation has its unique value under the background of advancing social governance especially community governance system and governance ability construction. Community consultation is a consciously move to optimize community governance pattern， is the important channel to exercise the democratic rights for the common people， and is an effective way to resolve social conflicts of the grassroots. In recent years， community consultation moves on taking the advantage of the situation， and particularly explores and solves the problems surrounding the key links of community consultation， which has made some positive effects， but also has faced some difficult problems to be solved. This paper focuses on urban community to expand the analysis on how to deeply promoting urban community consultation paths. Firstly， embedding the demands and methods of consultative democracy in community consultation. Secondly， establishing the long-term mechanism so as to promote institutionalization， normalization and routinization for community consultations. Thirdly， solving the problems of insufficient power of participation. Fourthly， building street negotiation platform， to establish a linkage mechanism between street consultation and community consultation.

Keywords： Community Consultation； Community Governance； Urban Community； Consultative Democracy