孫艾青

摘要：廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)當前面臨著千載難逢的發(fā)展機遇。在推進北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)過程中，體制機制的創(chuàng)新將起到至關重要的作用。文章運用SWOT模型深度剖析了北部灣土地管理改革的內(nèi)部優(yōu)劣勢以及外部機遇和挑戰(zhàn)，最后得出北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理創(chuàng)新的建議，即探索適應當?shù)匕l(fā)展形勢的差別化土地管理政策，包括創(chuàng)新土地供應、工業(yè)用地管理、農(nóng)村土地管理、節(jié)約集約用地和圍海造地等制度，為北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展提供強大動力和體制保障。

關鍵詞：北部灣；土地管理；改革；SWOT分析

一、引言

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)成立于2006年3月，區(qū)內(nèi)主要包括南寧、北海、欽州、防城港四市轄區(qū)范圍和玉林、崇左兩市物流中心，陸地面積4.25萬平方公里，海岸線長1595公里，總人口1300萬人。2008年國家批準實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下稱《規(guī)劃》），北部灣發(fā)展被正式納入了國家戰(zhàn)略。短短三年多時間里，北部灣經(jīng)濟建設取得了明顯成效，據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年，廣西實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值逾9500億元，高于全國平均水平3.9%，其中北部灣地區(qū)生產(chǎn)總值即達3000億元，占比重三成。隨著全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的不斷深入，現(xiàn)如今北部灣備受國內(nèi)外矚目，北部灣已邁入重要的歷史轉折期。任何區(qū)域的發(fā)展均離不開土地資源的支撐，北部灣現(xiàn)行的土地管理體制存在著諸多的問題，阻礙了地區(qū)的開放開發(fā)進程，因此必須加快推進與經(jīng)濟配套的土地管理改革，為實現(xiàn)北部灣的跨越式發(fā)展，早日成長為中國經(jīng)濟“第四增長極”提供動力和保障。

SWOT分析是常用的戰(zhàn)略分析方法，是對研究客體面臨的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機遇（Opportunities）、威脅（Threats）的分析。它最早由美國哈佛大學商學院安索夫教授于1956年提出，起初用于企業(yè)戰(zhàn)略研究，現(xiàn)在已在組織、個人、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域等多個層面上使用。其基本原理是系統(tǒng)分析研究對象內(nèi)部具備的優(yōu)勢和劣勢，及其外部存在的機會和威脅，并在此基礎上選擇最優(yōu)行動戰(zhàn)略，以最大限度地調(diào)動資源和優(yōu)勢，利用機會，規(guī)避風險，獲得可持續(xù)發(fā)展的可能性。本文對廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理進行SWOT分析，就是深入了解和把握其優(yōu)勢和劣勢、機遇和挑戰(zhàn)，并提出針對性的改革和創(chuàng)新建議。

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理改革優(yōu)勢（Strengths）

（一）良好的區(qū)位優(yōu)勢，催生土地管理改革

北部灣經(jīng)濟區(qū)背靠大西南，面向東南亞，東臨“珠三角”，處于中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟圈和大西南經(jīng)濟圈的中心結合部，是我國西部唯一的沿海地區(qū)，是中國沿海與東盟國家陸上交往的樞紐，是促進中國—東盟全面合作的重要橋梁和基地，區(qū)位優(yōu)勢明顯，戰(zhàn)略地位突出，發(fā)展?jié)摿薮?。良好的區(qū)位優(yōu)勢和特殊的戰(zhàn)略地位決定了北部灣必須進一步解放思想，改革土地管理方式，為促進北部灣區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供土地資源保障。

（二）成立了專門機構，服務土地管理改革

為適應北部灣土地管理改革需要，自治區(qū)國土資源廳專門成立了北部灣經(jīng)濟區(qū)國土資源管理制度配套改革小組，研究廣西權限內(nèi)能自行確定的土地資源方面的支持政策措施、改革創(chuàng)新管理體制的意見和建議，以及需向國家爭取的政策措施。小組的成立為科學、有序、穩(wěn)妥推進土地管理改革提供有力的組織保障。

（三）制定了相關政策，探索土地管理改革

廣西自治區(qū)政府先后出臺了《廣西關于全面實施廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的決定》、《關于促進廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)的若干政策規(guī)定》等政策文件，在土地管理改革上做了一些初步探索，集中體現(xiàn)在對于符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求、符合“5大功能組團”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的重點產(chǎn)業(yè)項目，以及對于促進集約節(jié)約利用土地的相關單位在土地供應、稅費、項目前期工作等方面給予傾斜支持，這為今后不斷摸索、深化改革奠定了良好的開端。

三、北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理改革劣勢（Weakness）

（一）缺乏整體規(guī)劃，土地管理難以協(xié)調(diào)

北部灣經(jīng)濟區(qū)包括四個地級市，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部門分割、各自為政現(xiàn)象難以在短期內(nèi)消除。土地管理方面，土地的規(guī)劃、開發(fā)利用和保護由各市按照行政區(qū)域分別管理，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，不利于區(qū)內(nèi)土地資源的宏觀調(diào)控，已成為北部灣經(jīng)濟區(qū)資源有效利用、經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸障礙。

（二）現(xiàn)行土地管理模式不適應經(jīng)濟發(fā)展的需求

主要表現(xiàn)在：土地利用年度計劃與實際需要脫節(jié)，且指標下達較晚，不利于項目的統(tǒng)籌安排；工業(yè)用地出讓最低價標準設置的土地等別及價格偏高，不利于吸引外資和承接產(chǎn)業(yè)轉移；圍海造地管理海洋和土地部門銜接不夠充分等。此外，還有耕地保護長效機制不健全、征地制度不完善等土地管理共性問題。

（三）政府職能不完善，行政效率低下

北部灣經(jīng)濟區(qū)許多行政主體在履行職責時，仍然存在一些問題，如對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務功能比較薄弱；部門職責交叉、權責不明、效率不高；對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善等等。這些問題直接影響政府發(fā)揮應有作用，也在一定程度上阻礙了改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐。

四、北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理改革機遇（Opportunity）

（一）西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施

西部大開發(fā)的戰(zhàn)略分成三步：2001—2010年是奠定基礎階段，2010—2030年是加速發(fā)展階段，2030—2050年，全面推進現(xiàn)代化階段。從目前來看，廣西的發(fā)展已經(jīng)達到或超過了第一階段的預期目標，廣西將進一步鞏固基礎，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的躍進，甚至有可能提前進入西部大開發(fā)的第三階段。廣西的快速發(fā)展必然會帶動管理制度包括土地管理制度的改革。

（二）國家政策和地方法律法規(guī)的支持

廣西一方面廣泛爭取國家相關政策支持，一方面努力完善自身法律法規(guī)體系。2009年10月，國務院通過了《關于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》，鼓勵允許北部灣在土地改革方面先行先試，對深化農(nóng)村土地管理改革、工業(yè)用地最低價標準、園區(qū)用地、重大工程用地等方面作出明確指示。2010年3月1日起施行的《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)條例》提出了土地管理改革的幾大方向：創(chuàng)新土地利用方式，推進土地利用規(guī)劃計劃管理體制改革，實行城鄉(xiāng)增減掛鉤試點，推行農(nóng)村集體建設用地流轉，加強圍海造地的管理和調(diào)控等，《條例》的施行強化了北部灣土地管理改革的法律支撐。

（三）國土資源部和廣西政府合力推進土地管理改革

2008年底，國土資源部與廣西壯族自治區(qū)人民政府簽訂了《關于共同推進廣西國土資源工作 促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的合作備忘錄》，雙方對廣西發(fā)展的土地利用新機制、耕地保護模式、用地審批管理制度等方面達成共識。2010年6月，南寧市被列為全國11個征地改革試點城市之一。同年7月，國土資源部出臺《國土資源部關于支持廣西經(jīng)濟社會發(fā)展意見的函》，提出了支持廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的26項政策和措施，是繼《若干意見》發(fā)布后，第一份支持廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的國家部委文件，國家和地方政府對經(jīng)濟區(qū)土地管理改革的高度重視可見一斑。國土資源部和廣西政府凝成合力，必將極大促進和推動廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理改革工作的開展。

（四）國內(nèi)經(jīng)驗借鑒

迄今為止我國共設立了10個綜合配套改革試驗區(qū)。目前，國土資源部已經(jīng)針對成渝綜合配套改革試驗區(qū)、天津濱海新區(qū)、長株潭兩型社會試驗區(qū)出臺了土地制度創(chuàng)新辦法。改革的重點主要集中在土地利用規(guī)劃與計劃、耕地保護、土地征收與審批、集體建設用地流轉與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地收益分配、管理體制創(chuàng)新等幾個方面。北部灣經(jīng)濟區(qū)成立較晚，可廣泛借鑒這些先行試驗區(qū)土地管理改革的成功經(jīng)驗，取長補短，避免走彎路，及早實現(xiàn)土地管理體制的轉變，完善土地管理各項機制。

五、北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理改革挑戰(zhàn)（Threat）

（一）區(qū)域合作的進一步深化

中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)是由不同政治體制、不同資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平的國家和地區(qū)構成的經(jīng)濟區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展受政策因素影響更大，而適當?shù)闹贫缺ＷC是政府提供正確服務、控制政策風險的一個基礎。土地管理體制是行政管理制度中的重要一環(huán)，如果土地管理政策不能與時俱進，不能適應當前形勢需要，不能發(fā)揮對經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的支撐作用，將會成為廣西地區(qū)阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的掣肘。因此，必須建立起與區(qū)域發(fā)展合作相配套的土地管理體制。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展受到空間制約

廣西經(jīng)濟社會發(fā)展普遍伴隨著低效用地現(xiàn)象，同時，耕地保護和土地生態(tài)也遭受威脅。一方面當前的北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展形勢大好，需要有充足的建設用地作為保障，另一方面其拓展空間已經(jīng)受到了很大制約，節(jié)約集約用地的壓力不斷增加。因此在加大新增建設用地經(jīng)濟容量的同時，存量土地挖潛也是當前土地利用和管理的一項重要任務。如何創(chuàng)新土地利用和管理制度與模式，是亟待解決的問題。

（三）產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級帶來的挑戰(zhàn)

由于地理位置優(yōu)越，多重政策優(yōu)勢疊加，北部灣經(jīng)濟區(qū)成了發(fā)達地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉移的“黃金落腳點”。產(chǎn)業(yè)轉移是一把“雙刃劍”，北部灣承接產(chǎn)業(yè)轉移，必須避免重走“先污染、后治理”之路。產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和升級給土地管理提出了新課題，涉及規(guī)劃計劃管理、供地節(jié)地模式、園區(qū)空間布局調(diào)整等許多方面。加快改革土地管理方式機制，發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，吸引優(yōu)質產(chǎn)業(yè)，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、推動經(jīng)濟增長方式轉變的一條重要新途徑。

（四）由區(qū)位優(yōu)勢向競爭優(yōu)勢轉化帶來的挑戰(zhàn)

優(yōu)越的區(qū)位條件有利于一個地區(qū)取得競爭優(yōu)勢，但競爭優(yōu)勢還取決于這個地區(qū)經(jīng)濟、社會、政治環(huán)境、管理制度等多方面因素。隨著中國-東盟自貿(mào)區(qū)的建立，廣西的戰(zhàn)略地位顯著升級，不僅要提升國內(nèi)競爭力，還要提升國際競爭力。如何推動廣西形成開放合作的空間優(yōu)勢、資源環(huán)境優(yōu)勢，以及提升國際大通道能力，是土地管理制度改革需要思考的重大問題。

六、北部灣經(jīng)濟區(qū)土地管理改革建議

（一）創(chuàng)新土地規(guī)劃計劃管理，探索多元化供地方式

1. 編制北部灣經(jīng)濟區(qū)國土規(guī)劃。為了統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局，必須突破行政區(qū)劃界限，單獨編制北部灣經(jīng)濟區(qū)國土規(guī)劃。規(guī)劃著力引導形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的優(yōu)化開發(fā)格局。在國土規(guī)劃的指導下，探索建立經(jīng)濟區(qū)各級土地利用總體規(guī)劃動態(tài)評估與滾動修編機制，完善經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃體系，充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控職能。

2. 改進土地計劃管理模式。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將3～5年的建設用地指標集中一次性下達，由經(jīng)濟區(qū)根據(jù)不同發(fā)展階段需要自行動態(tài)管理。嚴格執(zhí)行土地節(jié)約集約標準，建立領導干部建設用地離任審核制度和建設用地考評體系。重點保障民生用地和重大項目用地，實行單獨供地，不占用經(jīng)濟區(qū)的計劃指標，以解決土地利用年度計劃指標緊缺的問題。

3. 探索完善多元化的供地制度。（1） 進一步完善招牌掛制度。按照出讓地塊的用途，實行差別化的出讓制度；明確和細化協(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)用地范圍，在不具備招拍掛的條件下，可采取協(xié)議出讓供地。（2） 適當降低工業(yè)用地價格標準。對于工業(yè)基礎薄弱的重點發(fā)展地區(qū)，自治區(qū)確定的優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)項目、技術水平達到國際國內(nèi)先進水平的產(chǎn)業(yè)項目用地，可通過合理降低工業(yè)用地價格標準，提高地區(qū)投資的吸引力和競爭力。（3） 探索工業(yè)用地租賃制度。為了兼顧企業(yè)利益和產(chǎn)業(yè)升級需要，產(chǎn)業(yè)用地應以租賃為主，租期分為短期和長期兩種，具體按土地用途決定，但租期最長不得超過同類用途出讓最高年限。（4） 探索工業(yè)用地退出機制。根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，合理確定產(chǎn)業(yè)用地出讓年限，加快制訂出讓年限內(nèi)土地收回、回購、轉讓和退出辦法，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

（二）推進土地利用方式轉變，提高節(jié)約集約用地水平

1. 推進項目向經(jīng)濟園區(qū)集中，鼓勵標準廠房建設。積極引導工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中，合理布局園區(qū)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應，提高園區(qū)土地節(jié)約集約標準。鼓勵利用地上和地下空間，建設形勢多樣的標準廠房、套式廠房，引進能在多層標準廠房生產(chǎn)的工業(yè)項目。安排工業(yè)園區(qū)標準廠房建設專項補助金，對建二層及以上的廠房進行補貼。

2. 推進節(jié)約集約用地標準體系建設。建立城鎮(zhèn)居民人均最高住房面積限制標準，建立農(nóng)村居民宅基地標準和合理的宅基地有償騰退機制。全面推進產(chǎn)業(yè)用地評估，建立區(qū)域用地項目信息庫，作為項目供地聯(lián)合會審、辦理供地手續(xù)及項目后評估的依據(jù)；建立工業(yè)項目后評估機制，對投資商承諾的投資強度、產(chǎn)出水平、建筑容積率、綜合效益等方面進行跟蹤評估，并采取相應的鼓勵或限制措施。

3. 建立和完善節(jié)約集約用地考核制度。建立節(jié)約集約用地的指標評估體系，定期對市縣、開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地的情況進行綜合評價，評價結果納入干部政績考核體系，考核結果要作為下達土地利用年度計劃的依據(jù)。

（三）推進農(nóng)村土地管理制度改革，切實保障農(nóng)民利益

1. 推進農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，完善產(chǎn)權。加快推進集體土地確權登記頒證，明確集體土地所有權的權能。探索將現(xiàn)有集體建設用地使用權的權能分細化為與國有建設用地劃撥、出讓、租賃等相似的使用權類型，推進集體土地產(chǎn)權制度改革。

2. 推進征地制度改革。嚴格界定“公共利益”，明確“公共利益”用地的范圍，制訂《公益性征地目錄》。 實行征地區(qū)片綜合地價，做到征地補償同地同價。每2至3年對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。采取留地安置、土地股份合作等多元安置途徑，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低和長遠生計有保障。

3. 科學建立農(nóng)村建設用地流轉機制。 建立規(guī)范的農(nóng)村土地交易程序。成立農(nóng)村建設用地交易中心，所有的村莊整理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，都通過交易中心進行招標。允許和鼓勵農(nóng)民以土地入股、產(chǎn)權交易、租賃等方式用來搞開發(fā)和建設。打破城鄉(xiāng)土地市場二元結構。明確在不改變集體土地所有權性質的前提下允許農(nóng)村集體建設用地直接入市合法流轉，實行集體建設用地使用權有償取得和流轉制度，將集體建設用地納入統(tǒng)一土地市場。按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，推進農(nóng)用地流轉。推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢地區(qū)集中，建立生產(chǎn)基地，實現(xiàn)規(guī)?；推放苹?jīng)營管理。培育規(guī)范農(nóng)地轉用市場，促進農(nóng)用地有序流轉。由公司經(jīng)營，農(nóng)戶以農(nóng)用地承包經(jīng)營權入股，參與收益分配，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

（四）拓展土地利用空間，科學適度開展圍填海

1. 海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。北部灣經(jīng)濟區(qū)在編制土地利用總體規(guī)劃時，要充分考慮填海用地的需求，征求海洋管理部門的意見，結合海洋功能區(qū)劃，由海洋管理部門劃定規(guī)劃期內(nèi)可能的圍填范圍。重點做好近期圍填海規(guī)模、位置、用途、布局的銜接。

2. 圍海造地計劃與新增建設用地計劃相銜接。圍填海形成土地的計劃也應納入土地利用年度計劃，控制年度新增建設用地總規(guī)模。由海洋部門對圍填海計劃進行管理，與新增建設用地計劃銜接，由國土部門統(tǒng)一下達新增建設用地指標。制訂土地利用年度計劃指標時，國土部門要征求海洋部門的意見，海洋部門要在土地利用年度計劃指標下達前，把年度圍填海計劃指標送達國土部門。

3. 海洋部門與土地部門審批相銜接。在符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃銜接的前提下，對只涉及用海的建設項目，可由海洋部門單獨負責預審，并將預審結果告知同級國土部門；對既涉及用海又涉及用地的，由國土資源和海洋部門分別負責用地和用海預審。用海審批，必須符合海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃，納入圍填海計劃。使用灘涂，必須辦理農(nóng)用地轉用審批。

4. 海域使用權與土地使用權相銜接。在海域使用權證與土地使用權證的轉換上，實行“填、建分離”的原則。公益性圍填海用地，項目竣工驗收后的土地直接列為劃撥供地，海域使用權證書可直接申請換發(fā)為土地使用權證書。經(jīng)營性圍填海用地，一律以招拍掛方式公開出讓。結合目前招拍掛制度以及土地用途，綜合條件最優(yōu)者獲得土地使用權。

5. 保護土地自然形態(tài)，合理取材圍填海材料。借鑒新加坡等地圍填海先進做法，對城市垃圾分類處理，把對海洋環(huán)境不會造成污染的垃圾作為圍海造地的填充材料，既避免了因大量采石挖土等行為改變當?shù)刈匀坏孛?，又解決了城市垃圾處理問題。如借鑒上海做法，將垃圾壓縮成適當密度尺寸“垃圾塊”作為圍海造地的填充物，并經(jīng)過處理防止其對海洋造成污染。

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（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院）