王超

摘 要：政府作為生態(tài)治理主體，應從生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)學維度、經(jīng)濟學維度、法學維度出發(fā)確立海洋生態(tài)補償機制的理論基礎。為了實現(xiàn)海洋生態(tài)補償?shù)某B(tài)化機制，應該由政府來主導按照科學的生態(tài)系統(tǒng)方法建立運行規(guī)范的海洋生態(tài)補償機制，在此基礎上建立由政府主導型的海洋生態(tài)補償機制，從建立健全海洋生態(tài)補償機制的相關法律制度框架、建立環(huán)境產(chǎn)權市場以形成沿海企業(yè)排污權交易機制、建立海洋生態(tài)補償資金的使用規(guī)范及加強海洋生態(tài)補償?shù)男麄鹘逃人姆矫嬷旨訌姾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的補償機制建設。

關鍵詞：政府生態(tài)治理；生態(tài)補償；補償機制；補償資金；生態(tài)系統(tǒng)

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）03 — 0080 — 03

近年來，我國海洋經(jīng)濟發(fā)展迅速，對海洋資源的開發(fā)與利用也正在加快進行，但目前我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的模式大多都是在圍海造田的基礎上，由政府主導的港口經(jīng)濟和臨海工業(yè)過于單純的追求短期的經(jīng)濟效益而忽視了對海洋生態(tài)的保護。由于當前海洋生態(tài)資源產(chǎn)權制度的缺失、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計制度不健全、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值及其功能的評價水平欠缺、生態(tài)資源經(jīng)濟價值無法在國民經(jīng)濟核心指標內(nèi)體現(xiàn)以及企業(yè)環(huán)境會計制度的空缺，直接導致海洋生態(tài)補償機制的建立缺乏有效的體制基礎與機制條件。為此，從政府生態(tài)治理的角度應加強對國內(nèi)海洋生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯?、補償標準制定研究、補償機制制度安排以及相關政策模式設計研究。

一、生態(tài)補償機制的多維度理論基礎

政府作為生態(tài)治理主體，應從生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)學維度、經(jīng)濟學維度、法學維度出發(fā)確立海洋生態(tài)補償機制的理論基礎。

（一）生態(tài)學維度：自然環(huán)境平衡理論

生態(tài)學定律強調(diào)，在自然環(huán)境的完整體系下，能量流、物質(zhì)流是平衡的?！?〕自然界中任何物種的行為都不是完全孤立的，而是相輔相成的關系。生物在自然環(huán)境中不斷的通過自身的活動向環(huán)境輸入或者輸出物質(zhì)，而被生物改變的外界環(huán)境也會反過來影響或者改變生物的生存軌跡。自然環(huán)境的不斷演變過程是環(huán)境與物種之間不斷相互適應并走向協(xié)同發(fā)展的過程，而人類在改造自然的過程中，往往自覺或者不自覺的做出違背自然規(guī)律的行為。當生產(chǎn)或者生活行為對生態(tài)環(huán)境構成消極影響時，大自然會通過反饋機制作用于人類行為。人類的生態(tài)補償是在生態(tài)系統(tǒng)的自組織狀態(tài)處于生態(tài)閥值階段時，所采取的一種對自然消納、循環(huán)機能進行人為恢復的行為，其目的旨在維系和增強生態(tài)系統(tǒng)的自組織機制和良性運轉(zhuǎn)，以保障其對人類社會可持續(xù)發(fā)展的支撐能力不致削弱?！?〕

（二）經(jīng)濟學維度：“公地悲劇”—“外部效應”—“生態(tài)資本”

“公地悲劇”。按照經(jīng)濟學的一般解釋，任何社會產(chǎn)品都可以劃分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。由各種環(huán)境要素構成的人類生產(chǎn)或生活環(huán)境符合公共產(chǎn)品的屬性，這類公共生態(tài)產(chǎn)品的非排他性使得人們競相對其過度消費，而當產(chǎn)生破壞性后果時卻找不到任何主體來承擔責任，形成“公地悲劇”?！?〕為了解決“公地悲劇”，必須借助外界力量的干預，運用權利與義務共同分擔的方法，讓收益者為“公地悲劇”以付費形式承擔一定后果。

“外部效應”。當個人或者企業(yè)在行動時沒有承擔全部應該承擔的成本代價或者獲取行動的全部收益，經(jīng)濟學就認為該項行為活動存在著外部性。任何一種經(jīng)濟活動都會產(chǎn)生對外部的影響，而這種影響分為兩種情況，一種是“正外部效應”，即積極效應的外部溢出，會對外在環(huán)境或者其它主體形成福利改善；另一種是“負外部效應”，即某個經(jīng)濟行為主體的行為使他人受損，造成外部不經(jīng)濟現(xiàn)象又沒有因此而承擔責任。例如沿海工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，向河道或者近海海域排放污染物就是負外部效應的體現(xiàn)。

“生態(tài)資本”。資源環(huán)境經(jīng)濟學認為，自然界的生態(tài)環(huán)境和資源都是具有價值的，生態(tài)系統(tǒng)能為生產(chǎn)或者生活提供生態(tài)服務這種價值，應該被視為一種資源，尤其在生產(chǎn)過程中應該成為一種基本的生產(chǎn)要素，以“生態(tài)資本”的形式體現(xiàn)在生產(chǎn)的產(chǎn)品價值中。〔4〕當人們意識到生態(tài)系統(tǒng)的價值形態(tài)時，才會自覺對其進行有效的管理，把生態(tài)產(chǎn)品視為一種稀缺資源去發(fā)揮其最大效用。根據(jù)環(huán)境要素的構成，可以將生態(tài)資本劃分可再生與不可再生的自然資源總量、生態(tài)潛力和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量三方面，生態(tài)資本的構成體現(xiàn)出整個生態(tài)系統(tǒng)是通過各環(huán)境要素發(fā)揮其在生產(chǎn)發(fā)展中的效用和總價值?！?〕

（三）法學維度：公民環(huán)境權理論

1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議發(fā)布的《人類環(huán)境宣言》指出：“人類在自身賴以生存的生態(tài)環(huán)境中，享有充分的自由、平等、處置的權力，并且具有確保世世代代都平等享受同等生活環(huán)境條件的責任”?；诖?，美國薩克斯教授提出了“環(huán)境公共委托論”與“環(huán)境公共財產(chǎn)論”，這些論斷指出由各種環(huán)境要素構成的自然生態(tài)應該被視為“公共財產(chǎn)”，任何人都可以使用，但是任何人都不能無條件的對公共財產(chǎn)進行侵占、支配或者侵害。因此，為了合理支配與保護環(huán)境公共財產(chǎn)，公民以委托的形式，賦予國家管理環(huán)境公共財產(chǎn)的權利。國家按照公民的意志，保證公民的環(huán)境權不受侵害。

二、基于生態(tài)系統(tǒng)方法的政府主導型海洋生

態(tài)補償機制

生態(tài)系統(tǒng)方法是處理人類活動與各種自然資源開發(fā)與利用的有效方法，它能夠在一定程度上回避由資源管理的地域差別、行政職能的區(qū)域劃分以及管理職能的部門分割等弊病。根據(jù)我國當前的實際情況，政府主導的海洋生態(tài)補償機制仍然是我國目前開展生態(tài)補償最重要的形式，也是最具有可操作性的補償機制。為了讓海洋生態(tài)補償常態(tài)化，應該由政府來主導建立運行規(guī)范的海洋生態(tài)補償機制，主要包括以下幾個方面。

（一）海洋生態(tài)系統(tǒng)功能變化調(diào)查

對海洋生態(tài)進行補償，首先應該明確某項經(jīng)濟活動比如圍海造田，對海洋岸帶或者近海海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生哪些負面的影響，從而針對這一負面影響進行調(diào)查分析，確定海洋生態(tài)補償所指向的領域。由于對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響只能從其功能變化的角度去監(jiān)測，而且這種功能變化主要體現(xiàn)在功能要素變化和強度變化兩個方面。因此，為了全面把握海洋生態(tài)系統(tǒng)的變化情況，就應該以一定時間節(jié)點為起點進行海洋生態(tài)系統(tǒng)功能變化調(diào)查。在功能要素調(diào)查方面，主要從生態(tài)調(diào)節(jié)服務變化、供給服務變化、文化服務變化、生態(tài)支持服務變化等方面展開，同時也要根據(jù)生態(tài)學、環(huán)境學、生物學分析等學科計量方法確定生態(tài)系統(tǒng)功能服務變化的強度，從而為制定生態(tài)補償標準提供參考依據(jù)。

（二）海洋生態(tài)資源價值變量評估

為了具體而確切地評估海洋生態(tài)資源價值的變化數(shù)量，應按照相關評估標準，把海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的變化在供給服務、調(diào)節(jié)服務、文化服務和支持服務的基礎上，分別對每大類服務下的子服務體系進行識別。在識別的基礎上進行強度的測量，以說明海洋活動對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，從而確定相應的生態(tài)補償。如果能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務類型數(shù)量前后差別越大，就說明海洋生態(tài)資源價值的變化量就越大，就應該支付更多的海洋生態(tài)補償款。

（三）海洋生態(tài)補償利益相關分析

生態(tài)補償涉及到兩層利益關系，分別是生態(tài)補償權利的享有者和生態(tài)補償權利的義務者，主要包括補償實施主體（政府）、補償主體和受償主體。生態(tài)補償?shù)年P鍵是通過利益相關者分析，確定補償主體和對象。一般按照不同類別生態(tài)系統(tǒng)服務所直接關聯(lián)的對象來確定相對應的補償主體，例如海洋生態(tài)的供給服務主要體現(xiàn)海洋漁業(yè)資源、航運物流服務供給、生態(tài)旅游資源供給等方面，它所對應的生態(tài)補償主體就可能主要為漁民或者養(yǎng)殖戶、沿海相關工業(yè)企業(yè)、港行部門以及沿海居民或消費者；海洋生態(tài)調(diào)節(jié)服務所對應的海洋生態(tài)補償主體主要為科研教育機構、游客以及濱海旅游部門。

（四）海洋生態(tài)補償協(xié)商確定標準

補償標準的確定，是合理進行生態(tài)補償?shù)年P鍵。目前主要有兩種補償標準確定的參照系，一是采用生態(tài)服務功能價值來對生態(tài)補償進行定價，二是基于環(huán)境經(jīng)濟行為的機會成本或者說生態(tài)恢復成本來確定補償價值。前者從公平的角度來講較為合理，但是由于生態(tài)服務功能的價值難以通過量化衡量，存在一定計量技術困難；后者由于人們對生態(tài)環(huán)境的評估價值和需求是存在差別的，因此也就很難評價機會成本的大小。綜合來說，對于生態(tài)補償標準的確定難以有定論，在生態(tài)補償?shù)膶嵺`過程中，各個地區(qū)應該結合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，由生態(tài)補償各方通過協(xié)商確定合理有效的補償標準。

三、海洋生態(tài)補償機制的政府制度安排

政府作為生態(tài)治理主體，要從建立健全法制框架、建立環(huán)境產(chǎn)權市場、建立專項補償資金、推動文化宣傳教育等四方面著手完善海洋生態(tài)補償機制。

（一）建立海洋生態(tài)補償機制的法律制度框架

我國目前尚未建立對海洋生態(tài)補償進行專門規(guī)定的法律，而有關海洋生態(tài)補償?shù)姆芍贫汝愂?，只是在《憲法》《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》《漁業(yè)法》《海島保護法》等一些通用性法律規(guī)范中有所體現(xiàn)和涉及。另外，還有一些地方型法律規(guī)范有部分內(nèi)容關于海洋生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。雖然，這些法律法規(guī)對海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金籌措、補償標準、補償對象等進行了若干規(guī)定，然而，對海洋生態(tài)補償?shù)木唧w規(guī)定也不明確，法律制度較為缺失。因此，應加緊制定《海洋生態(tài)補償法》，對海洋生態(tài)補償與受償主體、補償費用的征收與管理、補償程序、違法責任、海洋生態(tài)價值評估技術標準及生態(tài)補償專項資金使用規(guī)范等進行明確規(guī)定，保障海洋補償機制的運行實施。

（二）建立環(huán)境產(chǎn)權市場形成排污權交易機制

建立環(huán)境產(chǎn)權市場，有利于形成沿海工業(yè)企業(yè)排污權交易機制。要鼓勵海洋資源使用權和沿海排污權等交易，促進市場在海洋生態(tài)保護和生態(tài)補償中的基礎性作用。第一，要構建以具體污染物為交易標的的排污權市場。在排污權市場中，政府合理界定可進行交易的排污權，如規(guī)定企業(yè)在一定時期內(nèi)實際完成的減排量減去政府分配的減排任務的余額，以此記為可交易排污權。第二，在政府指導下成立排污權儲備交易中心，動員并促使排污權受讓方與出讓方在儲備交易中心的交易平臺進行排污權交易，以達到對排污權嚴格監(jiān)控管理的目的。

（三）建立海洋生態(tài)補償資金的專項使用制度

海洋生態(tài)補償資金的征收應立足于海洋資源的各項利用指標，建立與海洋資源利用和海洋經(jīng)濟發(fā)展同步的海洋生態(tài)補償機制，形成穩(wěn)定的海洋生態(tài)補償資金來源。海洋生態(tài)補償資金的征收可以根據(jù)圍填海利用率、開放式養(yǎng)殖面積等確定海洋補償征收總額，在此基礎對征收對象進行具體的征收劃分，形成總量既定的海洋生態(tài)補償專項資金。此外，海洋生態(tài)補償資金的征收是為了通過增加有效投入，提高科學用海、生態(tài)用海的水平，因此，應該規(guī)范海洋生態(tài)補償資金的使用范圍與使用對象，充分發(fā)揮補償資金對保護海洋生態(tài)的作用。一般來說，海洋生態(tài)補償資金應該用于與海洋生態(tài)保護和修復相關的產(chǎn)業(yè)扶持、海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設以及海洋生態(tài)重點建設項目等領域。

（四）加強海洋生態(tài)補償?shù)男麄鹘逃w制建設

海洋生態(tài)補償機制的建立，不僅需要完善的制度體系和科學的運行機制，還需要廣泛的海洋生態(tài)文化宣教的體制基礎，確保形成政府主導與廣大人民群眾積極參與的海洋生態(tài)補償機制。第一，要充分發(fā)揮海洋環(huán)境監(jiān)測中心、圖書館、海洋博物館、海洋公園、文化館等在傳播海洋生態(tài)文化方面的作用，舉辦海洋專題會展、海洋生態(tài)環(huán)境保護講座、生態(tài)環(huán)境保護科技咨詢活動等，推廣海洋生態(tài)文明科普知識，傳播海洋生態(tài)文明理念，使人們轉(zhuǎn)變單純以開發(fā)、擴張、追求商業(yè)利益為目標的傳統(tǒng)海洋文化觀，樹立科學發(fā)展、謀求海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的新海洋文化觀。第二，要推進海洋生態(tài)文明志愿者隊伍建設，積極組織海洋生態(tài)文明宣傳和交流活動，開展相關生態(tài)文明專業(yè)培訓，使更多的人們主動了解并積極參與海洋生態(tài)環(huán)境保護。第三，推進公眾監(jiān)督、檢舉等各項參與制度建設，設立海洋生態(tài)破壞舉報有獎制，鼓勵公眾參與檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為，營造全社會共同參與海洋生態(tài)文明建設的良好氛圍。

總體而言，建立健全海洋生態(tài)補償機制對于保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋資源科學利用具有重要意義，也是當前推動海洋經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。在海洋生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程中，各級地方政府應該扮演主導者的角色，制定和實施有針對性的海洋生態(tài)補償方案。各項海洋生態(tài)補償工作的正常進行應以科學有效、合理可行的補償機制以及完備的保障體系為基礎，只有如此，才能真正實現(xiàn)在海洋生態(tài)補償實踐中形成由政府主導、調(diào)節(jié)、管理與引導下社會各方力量廣泛參與的健康局面，也才能切實從根本上解決海洋生態(tài)環(huán)境保護的問題。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕韓秋影，黃小平，施平.生態(tài)補償在海洋生態(tài)資源管理中的應用〔J〕.生態(tài)學雜志，2007，（01）：126-130.

〔2〕丘君，劉容子，趙景柱，等.渤海區(qū)域生態(tài)補償機制的研究〔J〕.中國人口·資源與環(huán)境，2008，

（02）：60-64.

〔3〕林祥明.海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務損失的評估及其對人類福祉的影響分析——以廈門灣圍填海為例〔D〕.廈門：廈門大學，2010.

〔4〕王萱.圍填海造成的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務功能損耗的貨幣化評估〔D〕.廈門：廈門大學，2007.

〔5〕彭本榮，洪華生，陳偉琪.海岸帶環(huán)境資源價值評估—理論方法與案例研究〔J〕.廈門大學學報：自然科學版，2004，（B08）：184-189.

〔責任編輯：張 港〕