陳善益

摘 要：本文主要從政府的政策行為視角分析退耕還林的可持續(xù)性，并提出相關(guān)建議，旨在為我國林業(yè)發(fā)展提供一定參考。

關(guān)鍵詞：退耕還林；政策；可持續(xù)性；思考

退耕還林工程屬于我國六大林業(yè)工程之一，其政策的具體制定與實(shí)施直接影響著我國社會、林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。故而，退耕還林政策的可持續(xù)性的制定有著綱領(lǐng)性的地位。然而在當(dāng)前國內(nèi)的很多研究中，大多學(xué)者都在關(guān)注社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，和退耕還林政策對其產(chǎn)生的作用及地位，而并未涉及政策本身的討論。

一、退耕還林的可持續(xù)性影響因素

1.農(nóng)戶個體因素

農(nóng)戶個體因素主要包括了農(nóng)戶的自身認(rèn)知、風(fēng)險偏好，其中如年齡、性別、體力、文化程度等。個體特征因素會直接或間接影響其參與退耕決策。

2.風(fēng)險因素

風(fēng)險因素是指后期林地收益的非決定性給農(nóng)戶造成的經(jīng)濟(jì)損失的可能?，F(xiàn)階段，農(nóng)戶不管是種植生態(tài)林抑或是經(jīng)濟(jì)林，其接下來的收益都有著一定的不明確性。國家相關(guān)的政策明確，退耕地上生態(tài)林需要占80%，生態(tài)林生長周期更長，工程期滿后退耕地上的林木收益和林木采伐政策、林業(yè)稅費(fèi)政策、林業(yè)產(chǎn)權(quán)政策等息息相關(guān)，而政策本身的不確定性進(jìn)一步增3.制度因素

統(tǒng)計顯示，種植農(nóng)戶皆基本認(rèn)為國家所給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合預(yù)期，且補(bǔ)償期非常短。部分地方政府在進(jìn)行退耕指標(biāo)的安排上也并不合理，存在尋租現(xiàn)象，而這樣的行為必然會增強(qiáng)農(nóng)戶對退耕還林的抵觸。國家規(guī)定在產(chǎn)權(quán)上，土地退耕后，使用權(quán)從之前的三十年延長到了七十年，產(chǎn)權(quán)相對有了穩(wěn)定性。但是，現(xiàn)在農(nóng)戶林木砍伐權(quán)由于受到了限制，這就加大了農(nóng)戶參與到退耕還林的成本。

二、實(shí)現(xiàn)退耕還林可持續(xù)性的建議

1.健全產(chǎn)權(quán)制度

首先，創(chuàng)設(shè)退耕還林混合產(chǎn)權(quán)制。私人產(chǎn)權(quán)制度會因個體所有者為了盲目獲取自身利益的最大化，并不會去考慮林業(yè)公共物品生產(chǎn)，保障一定數(shù)量的公共物品供應(yīng)是實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)的最大因素；林業(yè)投資的長久性性質(zhì)對私人投資并沒有可靠的經(jīng)濟(jì)激勵，這就導(dǎo)致林業(yè)利用過度、投資不足問題。而共同產(chǎn)權(quán)制是把林業(yè)當(dāng)成是整體進(jìn)行經(jīng)營，以消解個體經(jīng)營所產(chǎn)生的“規(guī)模失效”。然而，集體勞作會必然的發(fā)生監(jiān)督機(jī)制不足的問題。混合產(chǎn)權(quán)制度的政策不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對私人投資形成一種激勵，并且也實(shí)現(xiàn)了對退耕還林生態(tài)效益的一種激勵。

其次，保證產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定，其重點(diǎn)就在于要確保收益流的穩(wěn)定。因此，林業(yè)投資的長期性使其產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性就變得非常關(guān)鍵。土地使用權(quán)長短直接影響著產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，還有農(nóng)戶們是否會積極地參與到退耕還林的政策中。對此，一方面，必須要延長農(nóng)戶的土地使用期。盡管我國相關(guān)條例已經(jīng)規(guī)定：土地承包的經(jīng)營期限延長至了七十年，然而因為林業(yè)生產(chǎn)有著很長的周期性，這就對政策的穩(wěn)定性有著很高的要求，所以要最大限度上使農(nóng)戶淡化期限意識，期限至少在七十年以上。另一方面，對檢查合格的退耕還林，林業(yè)部門核實(shí)并發(fā)放林權(quán)證，確保退耕農(nóng)戶們的合法權(quán)益，以降低其對林權(quán)的疑慮。

最后，可制定關(guān)于林地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制，創(chuàng)設(shè)出退耕林產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場。在建立了市場的情況下，農(nóng)戶們就能夠根據(jù)市場需求去種植自身想種植的林種，或是按照現(xiàn)實(shí)所需對退耕林地展開一系列的有償轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營合作。國家可在不影響生態(tài)保護(hù)的背景下，進(jìn)行政府采購政策，合理的采購一些退耕林，以提高農(nóng)戶資產(chǎn)流動性并進(jìn)一步盤活現(xiàn)金流，規(guī)避農(nóng)戶們可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險。

2.合理制定補(bǔ)償政策

一方面，補(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)全面綜合多方面的各個因素，以此來制定補(bǔ)償。一是觀察社會經(jīng)濟(jì)。假使退耕地產(chǎn)出高，就需要為農(nóng)民提供多補(bǔ)償；二是生態(tài)環(huán)境。不同地區(qū)的生態(tài)條件也不盡相同，其關(guān)于對生態(tài)環(huán)境整治整體的迫切程度也不一樣，所以要全面考慮各地生態(tài)環(huán)境的條件，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的重要程度展開補(bǔ)償方案的制定；三是營林植被。要充分顯示出林草植被的差異性。

另一方面，要明確不同分區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。針對現(xiàn)階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照退耕計劃，每年劃給分區(qū)總補(bǔ)償額，各個分區(qū)建立補(bǔ)償基金進(jìn)行統(tǒng)一管理；接下來，以這一分區(qū)的平均坡耕地糧食產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，制定不同等級補(bǔ)償額度。

3.健全市場支撐體系

惟有依據(jù)市場供求的實(shí)際需求，在開展資源配置的過程中，始終堅持市場為導(dǎo)向，融入市場結(jié)構(gòu)進(jìn)而來補(bǔ)市場空間，林業(yè)資源的培育方可邁向優(yōu)質(zhì)的循環(huán)軌道中來，林業(yè)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)調(diào)整才方能獲得明確而可觀的效果，農(nóng)戶效益方能有所增加。相關(guān)部門需要進(jìn)行從旁協(xié)助以對市場狀況展開詳實(shí)的分析與判斷，按照目前有形的市場需求與后期需求，配置好的林果產(chǎn)品的品種、生產(chǎn)規(guī)模。此外，嚴(yán)格根據(jù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，令一些龍頭企業(yè)和營銷服務(wù)組織4.勞動力轉(zhuǎn)移

退耕還林政策執(zhí)行階段，政府需要提高對勞動力轉(zhuǎn)移的科學(xué)引導(dǎo)，利用明確的制度來保障勞動力權(quán)益。應(yīng)當(dāng)從創(chuàng)設(shè)城鄉(xiāng)一致的勞動力市場、培育以及扶持不同種類的勞動中介組織、建設(shè)健全不同等級就業(yè)服務(wù)體系，從而使之形成包括信息發(fā)布、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹、跟蹤服務(wù)等功能多樣、制度完善的勞動力轉(zhuǎn)移體系。政府要不斷加大加強(qiáng)勞動力的成本投資，利用進(jìn)行各種技能、知識教育和培訓(xùn)等手段來提升勞動力的綜合素質(zhì)。

三、結(jié)語

當(dāng)前，退耕還林已成為我國林業(yè)發(fā)展與建設(shè)牽涉面最廣、政策性引導(dǎo)最強(qiáng)、民眾積極度最高的一項生態(tài)工程，其政策的落實(shí)與實(shí)際執(zhí)行的難度很大。退耕還林政策中的政府行為是政策能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的重要因素，對其展開深入思考有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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