張志強(qiáng)

【摘 要】為做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作，本文在詳細(xì)分析改革背景、進(jìn)展和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，探究存在的困難和挑戰(zhàn)，并提出有針對性的建議和措施，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險制度；改革；思考

1991年，以國務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》為標(biāo)志，國家拉開了養(yǎng)老保險制度改革的帷幕。近年來，隨著關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)，被征地農(nóng)民，城鄉(xiāng)居民等一系列養(yǎng)老保險制度的建立，老有所養(yǎng)的“拼圖”逐步齊全。2015年1月，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》正式頒布實施，養(yǎng)老保險制度建設(shè)的最后一塊“拼圖”終于完成，我國實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度對各種人群的全覆蓋。萬事開頭難，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革邁出了第一步，如何有效實施，加快改革進(jìn)程，需要加強(qiáng)研究，出臺有針對性的措施，保障改革的順利進(jìn)行。

一、我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革現(xiàn)狀

1.改革歷程

我國從1955年建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休及其待遇管理制度以來，進(jìn)行過2次改革探索。1993年，黨的十四屆三中全會提出，建立單位和個人共同負(fù)擔(dān)，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度；同年，人事部出臺《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，對改革進(jìn)行了總體部署。2008年，國務(wù)院通過勞動、財政、人事部制定的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，在上海、重慶和廣東等5個省市開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點工作；改革主要內(nèi)容為：建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度、改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法、建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、職業(yè)年金制度和省級統(tǒng)籌等。

這兩次改革總體未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但也取得了寶貴的經(jīng)驗。一是只改事業(yè)單位，不改機(jī)關(guān)單位，違背了公平原則。二是工資制度改革、人事制度改革和事業(yè)單位分類等配套改革未同步推進(jìn)，缺乏動力。三是未建立職業(yè)年金制度，改革群體利益下降，影響了參與改革的積極性。

2.改革進(jìn)展

2015年初，國家相繼出臺《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，人力社保部和財政部也出臺了相關(guān)細(xì)化措施。隨后，上海、北京、廣東等省市陸續(xù)發(fā)布了實施意見。

2015年底，重慶市發(fā)布了《重慶市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革實施辦法》。隨后，對全市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行了數(shù)據(jù)采集，涉及單位2萬多戶，人員100萬人；廣泛的開展了政策宣講，初步宣傳了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的相關(guān)政策；人力社保、財政、編辦等部門加強(qiáng)協(xié)作，對改革所需資金進(jìn)行了反復(fù)測算，對收支預(yù)測情況進(jìn)行了預(yù)測和分析，為下一步改革提供決策建議。

3.改革的思路和內(nèi)容

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”，并逐步建立獨立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外，資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。

“一個統(tǒng)一”是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，單位和個人分別繳費，繳費金額與繳費年限與養(yǎng)老金待遇相掛鉤，從而解決國家養(yǎng)老保險制度“雙軌制”的矛盾。在此基礎(chǔ)上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系。

“五個同步”是指在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策聯(lián)動，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免互相攀比。二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，確保待遇平穩(wěn)過渡，體現(xiàn)職業(yè)差異。三是養(yǎng)老保險制度改革與工資制度改革同步推進(jìn)，通過“提高工資水平，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)”來減輕個人繳費壓力，用“增量”來進(jìn)行改革，減少改革阻力和壓力。當(dāng)然，由于職務(wù)、級別不同，每個人增加的具體額度有所不同。四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，逐步建立兼顧各類職工的養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。五是改革在全國范圍同步實施，實現(xiàn)工作推進(jìn)“一盤棋”。

二、我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革面臨的困難和挑戰(zhàn)

1.待遇差問題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革盡管從制度層面實現(xiàn)了公平，即職工要繳費并從基金中領(lǐng)取養(yǎng)老待遇，但平均養(yǎng)老金水平要高于企業(yè)職工平均數(shù)，社會各群體的養(yǎng)老金綜合替代率有相當(dāng)?shù)牟罹?。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老待遇差別依然存在。

另外，因職業(yè)年金產(chǎn)生的待遇差別有擴(kuò)大的趨勢。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度與企業(yè)年金類似，都是一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位屬于財政供養(yǎng)，將全面建立職業(yè)年金制度。但是企業(yè)年金受到單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識、企業(yè)效益和職工年齡結(jié)構(gòu)等多方面約束，覆蓋面小、差別大，目前已建立企業(yè)年金的企業(yè)不超過10%，這就會擴(kuò)大機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的待遇差。

2.財政承受問題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員分為“老人”、“中人”和“新人”三類人群?！袄先恕本褪歉母锴?，即2014年10月1日前已退休人員；“新人”就是改革后參加工作的人員；“中人”就是2014年10月1日前參加工作、2014年10月1日后退休的人員。這三類人群的解決思路是：老人老辦法、新人新辦法、中人逐步過渡。改革難點在于“中人”，“中人”的難點在于財政能否承受改革成本。

改革前，“中人”不用繳費，也沒有基金積累。改革后，“中人”視同繳費，需要財政部門逐步撥付“中人”的過渡性養(yǎng)老金。根據(jù)專家測算，事業(yè)單位“中人”成本約 3.7 萬億元，機(jī)關(guān)單位 “中人”成本約 4. 5 萬億元。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時期，各級財政壓力巨大，“中人”的過渡性養(yǎng)老金對更是加劇了財政資金支付壓力。

3.制度銜接問題

一是新舊制度的銜接問題。改革前，2008年試點省市需要前后銜接。如重慶需要清理以前參保和享受養(yǎng)老待遇的人員，制定前后銜接辦法，妥善解決遺留問題。

二是制度間的銜接問題。按照改革方案，新建立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式相同，繳費和待遇計算方式基本相近，但是仍然會分別單獨管理和運行，因此這兩種制度間需要有機(jī)銜接。

三、建議

1.加快制度融合，逐步縮小待遇差距

養(yǎng)老保險制度融合是世界各國養(yǎng)老金制度改革的共同趨勢。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度必須要與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相互融合、逐步縮小待遇差距。一是要提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金水平。提高企業(yè)養(yǎng)老金有兩個思路，即提高存量退休職工養(yǎng)老金和提高增量退休職工養(yǎng)老金。根據(jù)多繳多得的原則，在確保公平的基礎(chǔ)上盡量采用提高增量退休職工養(yǎng)老金水平的方法，讓每年新增加的退休職工能獲得待遇的提高。二是要提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平的關(guān)鍵是增加財政補(bǔ)助和投入，建立養(yǎng)老金隨通貨膨脹、職工社會平均工資增長等聯(lián)動機(jī)制，兜住養(yǎng)老底線，從而不斷提高退休職工的生活水平。

2.確定“中人”過渡標(biāo)準(zhǔn)，確保財政可承受

在保證“中人”待遇水平不下降的情況下，合理確定過渡標(biāo)準(zhǔn)，加大基金收入來源，讓各級財政可承受可持續(xù)。一是要按照保險大數(shù)法則和精算平衡原則，對基金收支和財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，做到未雨綢繆。二是要推進(jìn)國有資本及其收益補(bǔ)充養(yǎng)老金改革舉措。根據(jù)各地養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余程度，劃撥國有資本及其收益，增加基金收入，應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，確保財政可持續(xù)。三是要擴(kuò)大省級養(yǎng)老保險基金委托投資試點。將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金及職業(yè)年金等養(yǎng)老基金委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營，實現(xiàn)基金保值增值。四是加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。把握民生社會保障支出與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，通過民生事業(yè)穩(wěn)定內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)民生發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長良性互動發(fā)展，擴(kuò)大財政收入來源。要多措并舉有效解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革所需資金問題。

3.加強(qiáng)政策銜接，深入推進(jìn)配套及相關(guān)制度改革

一是對2008年的試點省市，要制定合理的并軌標(biāo)準(zhǔn)，確保平穩(wěn)過渡。二是在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險建立轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，保障機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位之間人員的正常流動，保護(hù)好各類職工保險權(quán)益。三是加快工資制度改革，建立工資正常調(diào)整機(jī)制，確保工資增長對沖養(yǎng)老保險繳費后，有額外所得，從而提高改革獲得感。